El reclamante solicitó al Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible una serie de documentos y respuestas sobre la gestión de fondos europeos (RRF), contratos ferroviarios y el caso Air Europa. El Ministerio inadmitió las solicitudes por ser abusivas, auxiliares y requerir reelaboración. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestimó la reclamación al confirmar el carácter abusivo de las peticiones.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente —y se señala de forma expresa en la reclamación—, entre el 29 de septiembre y el 7 de octubre de 2025, el reclamante presentó ante el MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), las siguientes solicitudes de acceso, referidas a la gestión de los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (RRF) en el sector del transporte:
- Expediente 00109396: Comunicaciones relativas a la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) 2025, informes sobre cumplimiento de hitos RRF, documentos sobre condicionalidad del estado de derecho (Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092), monitorización de directivas de contratación pública y análisis de impacto de prórrogas presupuestarias.
[El contenido de la solicitud, presentada el 14 de octubre de 2025, que figura en el expediente es el siguiente:«(...) 1. Todas las comunicaciones internas o externas (cartas, correos electrónicos, memorandos) relativas al proceso de aprobación de los PGE para 2025, incluyendo cualquier referencia a prórrogas presupuestarias o retrasos en proyectos de transporte.
2. Todos los informes, evaluaciones o auditorías sobre el cumplimiento de hitos y objetivos del Fondo de Recuperación y Resiliencia (RRF) en el ámbito del transporte, particularmente aquellos que identifiquen retrasos debidos a prórrogas presupuestarias.
3. Todos los documentos relacionados con notificaciones o quejas recibidas o emitidas por el Ministerio en relación con el cumplimiento del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 sobre condicionalidad del estado de derecho, especialmente en lo concerniente a la transparencia presupuestaria en el sector del transporte.
4. Todos los informes o comunicaciones que monitoricen el cumplimiento de España con las directivas de contratación pública de la UE (2014/24/UE, 2012/34/UE) en adjudicaciones de contratos en el sector del transporte, particularmente aquellos que involucren adjudicaciones directas o encomiendas a medios propios.
5. Todos los análisis de impacto o estudios que evalúen el efecto económico o competitivo de las prórrogas presupuestarias en la ejecución de fondos de la UE en el sector del transporte (por ejemplo, NextGenerationEU, Fondos Estructurales).» - Expediente 0010939: Registros de contratos adjudicados a ADIF o RENFE, auditorías sobre asignación de fondos PRTR/RRF y correspondencia sobre cumplimiento de la Directiva 2012/34/UE.
[El contenido de la solicitud, presentada el 14 de octubre de 2025, que figura en el expediente es el siguiente:Documentos Solicitados
1. Todos los registros de contratos adjudicados a ADIF o RENFE, incluyendo las designaciones “medios propios” bajo la Ley 9/2017 (2020–2025).
2. Todas las auditorías o informes sobre la asignación de fondos del PRTR o RRF a proyectos ferroviarios (2020–2025).
3. Toda la correspondencia entre el Ministerio y autoridades europeas o españolas (Comisión Europea, CNMC, OIReScon) sobre cumplimiento de la Directiva 2012/34/UE (2020–2025).
4. Los informes o datos sobre quejas por prácticas discriminatorias en el acceso a infraestructuras ferroviarias (2020–2025).
Preguntas Específicas
1. ¿Cuáles son los criterios y procedimientos utilizados por el Ministerio para aprobar designaciones “medios propios” en contratos ferroviarios (2020–2025)?
2. ¿Qué medidas ha implementado el Ministerio para garantizar el cumplimiento de la Directiva 2012/34/UE en materia de separación funcional y acceso no discriminatorio (2020–2025)?
3. ¿Cómo se han asignado y supervisado los fondos del PRTR o RRF a proyectos ferroviarios, y qué controles se aplicaron para evitar distorsiones competitivas (2020–2025)?
4. ¿Cuál es el estado de cualquier investigación o respuesta a quejas sobre adjudicaciones no competitivas en el sector ferroviario (2020–2025)?» - Expediente 00109398: Documentos sobre el rescate de Air Europa, incluyendo auditorías, comunicaciones y análisis de impacto.
«Solicito:- Su papel, formal e informal, en la tramitación ante SEPI/Consejo Gestor, informes emitidos sobre carácter estratégico o viabilidad.
- Actuaciones del ex-Ministro Ábalos para impulsar el rescate, reuniones con Globalia/Aldama/García.
- Constancia de gestiones de Koldo García o Víctor de Aldama relacionadas con el expediente.
- Revisiones de protocolos internos post-'Caso Koldo' para prevenir conflictos.
- Colaboración con investigaciones judiciales sobre el rescate.
- Medidas para transparencia en relaciones con empresas del sector.
- ¿Emitió informes favorables/desfavorables sobre la solicitud?
- ¿Consta conocimiento de contraprestaciones personales al ex-Ministro?
- ¿Qué controles se adoptaron para evitar influencias indebidas?
- Expediente 00109399: Documentos sobre la implementación del Paquete de Movilidad de la UE y monitorización de cumplimiento.
«Solicito los siguientes documentos, justificados por el interés público superior en garantizar la competencia leal, el cumplimiento normativo y la transparencia en el sector del transporte europeo:
1. Toda la correspondencia (correos electrónicos, cartas, actas de reuniones) entre el Ministerio y la Comisión Europea desde 2020 hasta 2025 relativa a la transposición del Paquete de Movilidad de la UE (Reglamentos (UE) 2020/1055, 2020/1056 y 2020/1057), para aclarar los retrasos e incumplimientos.
2. Informes o evaluaciones de impacto desde 2020 hasta 2025 sobre los efectos económicos de no implementar el Paquete de Movilidad, particularmente en los sectores de transporte por carretera y logística.
3. Datos sobre contratos de transporte adjudicados por autoridades públicas españolas a empresas de Europa del Este desde 2020 hasta 2025, incluyendo valores de contratos y registros de cumplimiento.
4. Registros de titularidad efectiva de empresas de transporte que operan en España, particularmente empresas de Europa del Este, desde 2020 hasta 2025, conforme a los requisitos de la 5ª Directiva AMLD.
5. Registros de sanciones o multas contra empresas de transporte en España por violaciones de cabotaje o normas salariales desde 2020 hasta 2025.
Adicionalmente, planteo las siguientes preguntas para aclarar las actuaciones y el cumplimiento del Ministerio:
1. ¿Qué acciones específicas se tomaron para transponer los Reglamentos (UE) 2020/1055, 2020/1056 y 2020/1057 en sus plazos respectivos, y por qué se incumplieron?
2. ¿Qué empresas de transporte de Europa del Este recibieron contratos públicos españoles desde 2020 hasta 2025, y qué controles de cumplimiento se realizaron?
3. ¿Qué medidas se han implementado para garantizar la transparencia de la titularidad efectiva en empresas de transporte bajo la 5ª Directiva AMLD, y qué sanciones se han impuesto por incumplimientos?
4. ¿Existen registros de empresas de transporte de Europa del Este sancionadas que operan en España, y qué supervisión se aplicó?
5. ¿Qué evaluaciones internas existen sobre el impacto económico del incumplimiento del Paquete de Movilidad en transportistas y consumidores del Reino Unido?
6. ¿Cuántas solicitudes de acceso a la información sobre políticas de transporte o cumplimiento del Paquete de Movilidad se denegaron desde 2020 hasta 2025, y por qué?
7. ¿Qué pasos se han tomado para abordar las preocupaciones de infracción de la Comisión Europea en 2024, y cuál es el calendario de cumplimiento completo?
8. ¿Qué datos existen sobre el impacto competitivo de empresas de Europa del Este incumplidoras en los mercados de transporte españoles desde 2020 hasta 2025?» - Expediente 00109400: Análisis de impacto económico y competitivo de prórrogas presupuestarias en fondos UE.
«solicito acceso a los documentos públicos que obran en poder del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa. Si esta carta no llega al departamento competente, solicito que se remita internamente al órgano correspondiente, conforme a lo dispuesto en el derecho de la UE.
1. Informes sobre el impacto económico del incumplimiento de España del Paquete de Movilidad de la UE desde 2020 hasta 2025.
2. Evaluaciones de distorsiones competitivas en el comercio con el Reino Unido debido a fallos regulatorios en transporte desde 2020 hasta 2025.
3. Datos sobre ayudas de estado implícitas en el sector del transporte por carretera desde 2020 hasta 2025.
4. Registros de titularidad efectiva de empresas de transporte y su cumplimiento con la 5ª Directiva AMLD desde 2020 hasta 2025.
Adicionalmente, planteo las siguientes preguntas para aclarar las actuaciones y el cumplimiento del Ministerio:
1. ¿Qué evaluaciones económicas ha realizado el Ministerio sobre el incumplimiento del Paquete de Movilidad de la UE desde 2020 hasta 2025?
2. ¿Cuáles son los impactos en el comercio con el Reino Unido por distorsiones en el transporte español desde 2020 hasta 2025?
3. ¿Qué análisis ha hecho el Ministerio sobre ayudas de estado implícitas por la no aplicación de normas salariales en el transporte?
4. ¿Qué medidas ha tomado el Ministerio para asegurar el cumplimiento de la titularidad efectiva en el sector del transporte bajo la 5ª Directiva AMLD?
5. ¿Qué datos económicos tiene el Ministerio sobre pérdidas de inversores del Reino Unido por el incumplimiento español?
6. ¿Cuántas solicitudes de información económica sobre transporte se han denegado desde 2020 hasta 2025, y por qué?
7. ¿Qué pasos ha dado el Ministerio para resolver las preocupaciones de infracción de la Comisión Europea en 2024?
8. ¿Qué datos tiene el Ministerio sobre el impacto competitivo de empresas incumplidoras en el comercio con Europa del Este desde 2020 hasta 2025?»
2. Mediante resolución de 6 de noviembre de 2025, la Secretaría de Estado de Transportes y Movilidad Sostenible acuerda la acumulación de las citadas solicitudes de acceso y resuelve su inadmisión ex artículo 18.1.e) y b) LTAIBG —invocando subsidiariamente el límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG—, razonando lo siguiente:
«A la vista del contenido de las cinco solicitudes formuladas y atendiendo a las definiciones legales de información pública contenidas en la LTAIBG, se constata la existencia de un ejercicio anómalo y abusivo del derecho de acceso, por lo que procede declarar la inadmisión de las solicitudes en su totalidad.
Esta decisión se fundamenta en la concurrencia de varias causas de inadmisión previstas en el artículo 18 de la citada norma, así como en la aplicación de los límites al derecho de acceso establecidos en su artículo 14, como se desarrollará en la resolución. En particular, por la amplitud y desproporción manifiesta de las solicitudes y su carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley, que además no ampara la elaboración de informes a medida. Para ello, se atiende a los criterios interpretativos consolidados por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), que han perfilado el alcance del derecho de acceso desde la entrada en vigor de la Ley, sin que se aprecie cobertura normativa ni doctrinal que ampare las solicitudes en los términos planteados.
Con el objetivo de ofrecer una respuesta lo más clara y ordenada posible, se estructura la resolución diferenciando el contenido de las solicitudes formuladas, entre “documentos solicitados” (Bloque I) y “preguntas específicas” planteadas (Bloque II). Además, se desarrolla en el Bloque III la aplicación subsidiaria del límite del artículo 14.1.f) sobre perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, aplicable a la solicitud 000 00001-00109398.
BLOQUE I: “DOCUMENTOS SOLICITADOS” Inadmisión ex artículo 18.1.e) LTAIBG por carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley
Existe un patrón común en las peticiones de información, como es el requerimiento de la totalidad y universalidad de documentación sobre una materia, siendo ésta amplísima y expresada de una forma generalista, quedando definida en términos inconcretos e imprecisos. Así las cosas, se solicitan:
“Todas las comunicaciones (cartas, correos electrónicos, memorandos)”; “Todos los informes, evaluaciones, auditorías”; “Todos los informes o comunicaciones que monitoricen el cumplimiento”; “(...)
(...) Para motivar que las solicitudes presentan un carácter manifiestamente abusivo, debemos apoyarnos en los criterios interpretativos del CTBG y analizar el caso a la luz de la jurisprudencia.
En primer lugar, deben conectarse las solicitudes con los siguientes pronunciamientos judiciales.
• La Sentencia del Tribunal Supremo (STS) 383/2005, Sala de lo Civil, (Sec. 1ª), de 18 mayo, afirma que el abuso de derecho exige, conforme a doctrina jurisprudencial reiterada para poder ser apreciado, que se den los requisitos de que, si bien puede tratarse de una actuación aparentemente correcta, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la Ley no concede protección alguna, generando efectos negativos.
• Igualmente, la STS 159/2014, Sala de lo Civil (Sec. 1ª), de 3 abril, afirma que incurre en responsabilidad el que, obrando al amparo de una legalidad externa y de un aparente ejercicio de su derecho, traspasa, en realidad, los linderos impuestos al mismo por la equidad y la buena fe, con daños para tercero o para la sociedad.
• Así mismo, en la reciente STS 579/2024, Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sec. 3ª), rec. 681/2022, en su Fundamento Jurídico Quinto de la Sentencia, el Alto Tribunal se ha pronunciado con meridiana claridad sobre el carácter abusivo en supuestos en los que las solicitudes de acceso a información pública han sido genéricas y amplias, afirmando que para la viabilidad de la pretensión de acceso a determinados datos depende necesariamente de la concreción y detalle de aquellos datos que se pretenden conocer.
En segundo lugar, el Criterio Interpretativo CI/003/2016 del CTBG establece que las solicitudes que impliquen una carga desproporcionada o que no respondan a un interés legítimo pueden ser consideradas abusivas. De acuerdo con este criterio, hay dos elementos que, de identificarse, permiten invocar esta causa de inadmisión:
(...)
Del análisis conjunto de las solicitudes se desprende que revisten un carácter incuestionablemente abusivo, desmedido e inmoderado, no conjugado con la finalidad de la Ley. Resulta inequívoca la dispersión, inconcreción y amplitud de los requerimientos de información, que incurren en un ejercicio excesivo de imprecisión, generalidad y universalidad, que resulta manifiestamente incompatible con la finalidad de transparencia de la LTAIBG, además de materialmente inasumible.
Máxime cuando este carácter abusivo se extiende a la referencia temporal solicitada (pues se exigen “todos los informes”, “todos los contratos”, etc. en períodos que abarcan hasta cinco años, desde el 2020 al 2025) y también al plano material, versando las consultas sobre asuntos de extraordinaria extensión y complejidad, que se desarrollan en una vasta multiplicidad de documentos, tablas e informes, como son los Presupuestos Generales del Estado, los Fondos del Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia (MRR), los Fondos Estructurales o los NextGeneration EU, así como la Directiva europea de Contratación 2014/24/UE y la Directiva 2012/34/UE que crea un espacio ferroviario europeo único.
(...)
Si hubiera que entregar al solicitante el amplísimo conjunto documental requerido, su elaboración exigiría una labor exhaustiva de identificación, análisis y recopilación de múltiples documentos de muy diversas fuentes, que supondría un trabajo ímprobo y una carga desproporcionada para la Administración, con dedicación desmesurada de medios personales y materiales.
-Inadmisión ex artículo 18.1.b) LTAIBG por carácter auxiliar o de apoyo
En las peticiones formuladas, se ha solicitado, entre otras, información sobre: “Toda la correspondencia (correos electrónicos, cartas, actas de reuniones) entre el Ministerio y la Comisión Europea”; “Todas las comunicaciones (cartas, correos electrónicos, memorandos)”; (...)
Lo anterior representan comunicaciones y correspondencia entre unidades o entidades administrativas, que tienen carácter interno y que no forman parte de un procedimiento administrativo formalizado ni producen efectos jurídicos frente a terceros. Se trata, por tanto, de documentación que no ha sido incorporada a un expediente administrativo con trascendencia externa y cuya finalidad es exclusivamente auxiliar, de conocimiento del estado de las cuestiones y de apoyo a la toma de decisiones.
El CTBG, en su Criterio Interpretativo CI/006/2015, ha precisado que pueden ser objeto de inadmisión aquellos documentos que contengan información preparatoria de la actividad administrativa, comunicaciones internas que no constituyan trámites procedimentales, o informes no preceptivos que no se incorporen como motivación de una decisión final (...)
En este caso, la correspondencia se enmarca en un contexto de supervisión y diálogo institucional, pero no genera por sí mismo efectos jurídicos directos, ni constituye una actuación administrativa formalizada. Por esta razón, la petición de información, a la que se refiere este apartado, es objeto de inadmisión conforme al artículo 18.1.b) de la LTAIBG.
BLOQUE II: “PREGUNTAS ESPECÍFICAS” Inadmisión ex artículo 18.1.c) relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.
En las solicitudes (2) 00001-00109397, (3) 00001-00109398 y (4) 00001-00109399 consta una batería de “preguntas específicas”, que no responden al concepto de información pública definida en la LTAIBG y cuya respuesta requeriría la confección de informes a medida.
A efectos de delimitar el objeto material del derecho de acceso, el artículo 13 de la LTAIBG establece que se entiende por información pública (...). Esta definición incorpora un criterio funcional y de disponibilidad que exige, para que la información sea accesible, que se encuentre en poder de la entidad pública y que haya sido generada en el marco del ejercicio de sus competencias. (...)
(...) No se refieren las peticiones a documentación preexistente que obre en poder de este Departamento, sino que sería precisa una acción previa de reelaboración prevista como causa de inadmisión por el artículo 18.1.c) de la LTAIBG, para confeccionar “a medida” informes, análisis y resúmenes que den satisfacción a las concretas preguntas formuladas, lo que excede el marco legal del derecho de acceso, al no amparar la Ley la confección expresa de informes ni la respuesta a cuestionarios personalizados que impliquen la creación de contenido ex novo.
Al respecto, el CTBG ha señalado en su Criterio Interpretativo CI/007/2015 que:
Esta interpretación ha sido reiteradamente respaldada por la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que en su Sentencia dictada en el recurso de Apelación 63/2016, señala expresamente que “el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular”.
De manera reiterada el CTBG advierte que el derecho de acceso no ampara la elaboración de informes “ad hoc” para dar contestación a una concreta solicitud de acceso. El Consejo ha consolidado esta doctrina en resoluciones como la R/0276/2018, en las que se afirma que el derecho de acceso no ampara la obtención de respuestas a consultas ni la elaboración de informes específicos que no se correspondan con documentación previamente existente en poder de la Administración. Esta interpretación se fundamenta en que tales solicitudes implicarían la confección de informes específicos fuera del ámbito de un procedimiento administrativo, lo que supondría llevar a cabo actos futuros, excediendo la esfera del derecho de acceso.
BLOQUE III: Aplicación subsidiaria del límite del artículo 14.1.f) “Perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva”
En relación a la cuarta solicitud 00001-00109398, que incluye tanto requerimiento de documentación como respuesta a preguntas específicas, además de resultar plenamente vigente sobre ella las causas de inadmisión ya invocadas, SUBSIDIARIAMENTE resulta de aplicación el límite de acceso previsto en el artículo 14.1.f) de la LTAIBG (...)
(...) En la actualidad, se están sustanciando procedimientos judiciales en curso sobre las materias objeto de consulta. Que el solicitante obtenga por estos cauces la información solicitada en este momento procesal podría ir en detrimento del derecho a la defensa de todos aquellos que están personados en el procedimiento de referencia. Por tanto, procede denegar el acceso a esta información en virtud del artículo 14.1.f) de la LTAIBG por existir un riesgo real para la igualdad de partes en el proceso judicial en curso y el derecho a la tutela judicial efectiva; la estrategia procesal de las partes implicadas sometidas a enjuiciamiento e, incluso, para la efectividad y la confidencialidad del procedimiento. De aportarse información sin conocimiento ni autorización de los Tribunales se podría ver afectado el procedimiento judicial.»
3. Mediante escrito registrado el 11 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución, señalando la improcedente aplicación de las causas de inadmisión del artículo 18.1.b) y e) LTAIBG, así como del límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG.
4. Con fecha 13 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 2 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se reitera en el contenido de la resolución reclamada (tanto en las causas de inadmisión aplicadas, como el límite invocado con carácter subsidiario).
En lo que aquí interesa, y en lo concerniente al carácter abusivo de las solicitudes, subraya que, contra lo alegado por el reclamante «las solicitudes no son concretas ni delimitadas temporalmente, por su objeto.» En este sentido añade que, de atenderse las peticiones en los términos formulados, «debería realizarse un trabajo de consultoría estratégica o depuración para esclarecer a qué ámbito de competencia corresponden cada una de las cuestiones» para, posteriormente, «acometerse una mayúscula tarea de indagación sobre cómo “traducir” o concretar las peticiones genéricas a documentos ya elaborados y que obren en poder de la Administración, lo que no concurre en este caso.» Todo ello, sostiene, sin que la solicitud se haya circunscrito a un determinado ámbito temporal, lo que, a su juicio, «refuerza el carácter desproporcionado de las solicitudes y constituye una circunstancia objetivamente extraordinaria que supera los parámetros normales de ejercicio del derecho de acceso.» Añade que las numerosas resoluciones del Consejo que el reclamante trae a colación no guardan relación ni con la causa de inadmisión o límite al ejercicio del derecho, ni con la materia que invoca.
Señala, asimismo, que el resultado práctico, aunque el reclamante defienda que no es su intención, es la paralización de la actividad administrativa dada la exhaustividad de las materias. Concluye afirmando que la resolución dictada respecto de esas cinco solicitudes no es el mismo caso que una solicitud previa formulada por el mismo reclamante (referida al listado completo de los beneficiarios finales de los fondos MRR) y que consta, además, que el reclamante ha formulado idénticas solicitudes de acceso «con idéntica vocación de totalidad y carácter inabarcable» a ADIF.
5. El 29 de septiembre de 2025, el reclamante presentó al Ministerio una solicitud de acceso a la información (con número de registro REGAGE25e00085066616), de la que no consta respuesta. El 28 de noviembre, interpuso una reclamación ante este Consejo frente a la falta de respuesta a su solicitud, que dio lugar al expediente 2953/2025.
Trasladada la mencionada reclamación al Ministerio el 1 de diciembre de 2025, se recibe el expediente correspondiente el 11 de diciembre, constatándose que la solicitud de acceso a la información cuya pretendida falta de respuesta dio lugar a la reclamación 2953/2025 es coincidente con la que fue dada de alta el 14 de octubre de 2025 —con número de expediente 00109396—, habiéndose dictado resolución de inadmisión con fecha 6 de noviembre que es objeto de la reclamación 2735/2025.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. El derecho de acceso a la información pública
La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. Objeto de la reclamación y acumulación de procedimientos
La presente reclamación se presenta frente a la resolución del Ministerio de Transportes, antes reproducida, que acuerda la inadmisión de cinco solicitudes de acceso formuladas por el reclamante —sobre diversas cuestiones relacionadas con la gestión de los fondos MRR y FRR en el sector ferroviario— con fundamento en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1. e) LTAIBG —y, subsidiariamente, en la prevista en el 18.1.b) LTAIBG, así como en el límite del artículo 14.1.f) LTAIBG—.
Sentado lo anterior, y a fin de aclarar el objeto de la reclamación, no puede desconocerse que, si bien el interesado presentó esta reclamación (que dio lugar al expediente 2735/2025) frente a la mencionada resolución de la Secretaría de Estado de Transportes y Movilidad Sostenible, de 6 de noviembre de 2025 que inadmite las cinco solicitudes de acceso, interpuso asimismo otra reclamación (que dio lugar a un nuevo expediente de reclamación con número 2953/2025) frente al pretendido silencio del Ministerio respecto de la solicitud de acceso 00001-00109396 —que ya había sido inadmitida en la citada resolución de 6 de noviembre—. En consecuencia, ni existía el silencio denunciado ni resultaba necesario la apertura de un nuevo expediente de reclamación; circunstancias de las que ha tenido conocimiento este Consejo al tramitar los diversos expedientes.
Es por ello que entiende este Consejo que procede la acumulación de ambos procedimientos de reclamación, a fin de dictar una única resolución, de acuerdo con lo previsto en el Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas —
«el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento»—, pues se cumplen, los requisitos que, para la acumulación, se establecen en el citado precepto.
En efecto, ambos expedientes de reclamación 2735/2025 y 2953/2025 versan sobre idéntico objeto, existiendo una única resolución que inadmite las solicitudes y un único escrito de alegaciones en este procedimiento, y constatándose, además, una única cuestión jurídica que debe abordarse en esta resolución: la procedencia, en primer lugar, de la aplicación de la causa de inadmisión revista en el artículo 18.1.e) LTAIBG (carácter abusivo); y, en su caso, de no apreciarse el mencionado carácter abusivo, la pertinencia de la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG o del límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG.
4. Verificación de la causa de inadmisión por carácter abusivo
Por lo que concierne a la verificación de la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG invocada, es preciso recordar que el derecho de acceso a la información pública es un derecho de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia habrá de partir de una interpretación estricta de los límites y deberá justificar de manera expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo exige una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se reconoce que
«[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»[por todas, SSTS de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530) y de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)].
Asimismo ha de tenerse en cuenta que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la aplicación del artículo 18.1.e) LTAIBG
«exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley»[STS de 12 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3870)], por lo que deberá justificarse, por un lado, ese carácter abusivo de la reclamación —por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 de Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero)— y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente la persecución de un interés meramente privado —pues, en este sentido, en la sentencia citada se explicita que «en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven», añadiendo a continuación que «el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, (…) no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud»; remarcando, finalmente, que el interés meramente privado no puede reconducirse en todo caso a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG—.
Por otro lado, para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal recopiló y sistematizó en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos:
«[l]a doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº. 1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986 , 12 de noviembre de 1988 , 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996 ); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo)».
5. Análisis del caso concreto
En este caso, la lectura tanto de la resolución como de las alegaciones efectuadas por el Ministerio en este procedimiento evidencia que se cumple con la carga formal de justificar de forma expresa y detallada, como exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la concurrencia de la causa de inadmisión que se invoca, lo que permite efectuar la labor de comprobación de la veracidad y la proporcionalidad de la denegación de acceso que supone la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG. En consecuencia, debe analizarse, ahora, si los razonamientos esgrimidos se corresponden con el fin que persigue la previsión de esta causa de inadmisión y con la forma de interpretación establecida en la jurisprudencia del Tribunal Supremo antes citada: esto es, si concurre el carácter abusivo del ejercicio del derecho y, por otro lado, si dicho carácter abusivo, además, supone una desviación de la finalidad de la ley.
Debe recordarse en este sentido que este Consejo ha señalado en numerosas ocasiones que el criterio cuantitativo no resulta per se determinante del carácter abusivo de la solicitud; y ello porque el (elevado) número de solicitudes presentadas por una misma persona no supone, necesariamente, una extralimitación en el ejercicio del derecho o la paralización de la actividad ordinaria que pretende evitarse con la previsión de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG y, sensu contrario, el escaso número de solicitudes presentadas —pues, en este caso, se trata únicamente de cinco— no excluye necesariamente su carácter abusivo.
En efecto, la reiteración en el ejercicio del derecho es un factor que debe tomarse en consideración a la hora de determinar si se trata de una pretensión abusiva, pero junto a esa característica de habitualidad, la intensidad en el ejercicio del derecho y otros factores (como, por ejemplo, los efectos negativos en la prestación de servicios públicos) pueden comportar la constatación del carácter abusivo del ejercicio del derecho desde una perspectiva cualitativa. Esto es, las perspectivas cuantitativa y cualitativa deben analizarse de forma interrelacionada, pudiendo identificarse el carácter abusivo no exclusivamente de una única solicitud, sino de un conjunto de solicitudes.
Resulta evidente, a juicio de este Consejo, que el Ministerio ha acreditado la existencia de un número de solicitudes de acceso que, en atención a su formulación, exigirían la realización de un informe a la carta para el solicitante. Así se desprende de los términos absolutos con los que se pide acceso, por ejemplo, a todas las comunicaciones, a todos los análisis de impacto en un arco temporal bien no delimitado, bien extendido a cinco años. Asimismo, se pretende, respecto de temas muy diversos —presupuestarios, cumplimiento de directivas de contratación de la UE o de transposición y cumplimientos del paquete de movilidad de la UE, gestión de los Fondos de Recuperación y Resiliencia en el ámbito de transporte, designaciones de medios propios por parte de ADIF, informes y evaluaciones— lo que realmente podría calificarse de informes jurídicos o interpretaciones normativas que no quedan amparadas por el derecho de acceso a la información pública. En esa misma línea, se incluyen, algunas ocasiones, unas preguntas específicas o de aclaración —como, por ejemplo, evaluaciones económicas realizadas por el Ministerio sobre el incumplimiento del paquete de movilidad, datos sobre pérdidas de inversores en el Reino Unido, solicitudes de acceso a la información sobre el paquete de movilidad denegadas durante los años 2020 a 2025, datos sobre el impacto competitivo de empresas del Europa del Este incumplidoras en el mercado de transporte español, etc.—.
A lo anterior se suma que esas cinco solicitudes de acceso, de contenido exhaustivo, se han presentado en días prácticamente consecutivos (tres de ellas el mismo día) de finales del mes de septiembre y principios del mes de octubre del año 2025 — poniendo de manifiesto el Ministerio que le consta la presentación de otras solicitudes del mismo tenor frente, por ejemplo, a ADIF—. Y se trata, por otro lado, de solicitudes de carácter complejo pues, como se pone de manifiesto en la resolución, «[r]esulta inequívoca la dispersión, inconcreción y amplitud de los requerimientos de información, que incurren en un ejercicio excesivo de imprecisión, generalidad y universalidad, que resulta manifiestamente incompatible con la finalidad de transparencia de la LTAIBG, además de materialmente inasumible», destacándose que las consultas versan «sobre asuntos de extraordinaria extensión y complejidad, que se desarrollan en una vasta multiplicidad de documentos, tablas e informes, como son los Presupuestos Generales del Estado, los Fondos del Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia (MRR), los Fondos Estructurales o los NextGeneration EU, así como la Directiva europea de Contratación 2014/24/UE y la Directiva 2012/34/UE que crea un espacio ferroviario europeo único.»
Pues bien, acreditados todos estos factores, considera este Consejo que, en efecto, se ha incurrido en un abuso de derecho en la medida en que se aprecia un ejercicio extralimitado del mismo que no responde a las pautas habituales con arreglo al criterio del ciudadano medio y, en definitiva, a criterios de razonabilidad. Se constata, así, que se han sobrepasado de forma manifiesta los limites normales del ejercicio de un derecho a que se refiere el artículo 7 del Código Civil y, además, esta extralimitación, que deriva de las circunstancias descritas, produce daños a terceros.
Por tanto, una actuación que, individualmente considerada, podría llegar a considerarse como correcta en algunas concretas preguntas, representa una extralimitación en el ejercicio del derecho de acceso a la información desde el momento en que su ejercicio reiterado, intenso y referido a una amplísima heterogeneidad de temáticas provoca que, de asumirse su tramitación y respuesta, se verían gravemente afectadas las actividades de gestión diaria del órgano responsable, con el consiguiente perjuicio al interés general.
En este sentido el Ministerio es claro cuando invoca el criterio 3/2015 de este Consejo en la parte en que se considera que puede calificarse de abusiva una solicitud cuando, de ser atendida, se requiera un tratamiento que «obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos». Sobre este particular señala el órgano competente que la eventual atención de todas estas solicitudes supondría una paralización del normal desarrollo y trabajo ordinario del Departamento y no podría ejecutarse sin comprometer el principio de proporcionalidad ni el adecuado funcionamiento de las Administraciones Públicas.
6. Falta de justificación en la finalidad de la ley
Constatado el carácter extralimitado en el ejercicio del derecho, debe comprobarse si, además, se detecta la falta de justificación en la finalidad de la ley que permitiría la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG. Desde esta perspectiva ha de partirse de la premisa de que una solicitud está justificada con la finalidad de la ley cuando se fundamenta en el interés legítimo de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos y conocer cómo se toman las decisiones públicas, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan las instituciones.
Pues bien, en este caso, si se atendiera al contenido de las solicitudes de información de forma individualizada podría constatarse la finalidad de conocer información caracterizada como pública en el sentido definido en el artículo 13 LTAIBG en algunas de ellas —no en todas, pues como se ha apuntado ya, algunas peticiones desbordan claramente el contenido del derecho al exigir la elaboración a la carta o ex novo de contenidos—. No obstante, dado lo expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos y los hechos descritos en los antecedentes, es necesario atender a la globalidad de la actuación llevada a cabo por el reclamante, porque es precisamente esa reiteración y esa intensidad en el ejercicio del derecho la que impide al Ministerio resolver sus solicitudes. Desde esa visión en conjunto no se puede apreciar ese interés legítimo en conocer cómo actúan los poderes públicos y cómo se manejan los fondos públicos, sino, al contrario, una ausencia de interés legítimo y una tendencia a colapsar el funcionamiento de un determinado órgano, que enlaza directamente con la ausencia de justificación en la finalidad de la ley de las solicitudes presentadas.
La lectura de las solicitudes de información —que han quedado reflejadas en los antecedentes de esta resolución— evidencia cómo la información que se solicita por el reclamante es absolutamente heterogénea y diversa. Abarca desde la información más detallada sobre el número de solicitudes de información económica sobre transporte se han denegado desde 2020 hasta 2025, hasta la petición de todos los análisis de impacto o estudios que evalúen el efecto económico o competitivo de las prórrogas presupuestarias en la ejecución de fondos de la UE en el sector del transporte (por ejemplo, NextGenerationEU, Fondos Estructurales (incluyendo toda la correspondencia intercambiada con la Comisión Europea, pasando por la pretensión de obtener «las actuaciones del ex-Ministro Ábalos para impulsar el rescate, reuniones con Globalia/Aldama/García» o «los registros de titularidad efectiva de empresas de transporte que operan en España, particularmente empresas de Europa del Este, desde 2020 hasta 2025, conforme a los requisitos de la 5ª Directiva AMLD.» Esta diversidad (y a la vez disparidad) en la información cuya obtención se pretende supone, para el órgano que debe tramitar y resolver tales solicitudes, un gravamen desproporcionado respecto al valor que aporta el conocimiento de tal información.
En resumen, entiende este Consejo que, en este caso, confluyen las dos características que exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo para poder aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG.
7. Precedentes del Consejo
No puede desconocerse, a mayor abundamiento, que este Consejo ha llegado a idéntica conclusión en otros casos similares, ciertamente excepcionales, en los que, en atención a los hechos concretos, se apreció el carácter abusivo de las solicitudes confirmando el criterio expresado por la Administración.
Así, en la resolución RT/487/2022, de 20 de abril de 2023, en la que se tuvo en cuenta que «la reclamante presentó ante el Ayuntamiento de Cabuérniga, en la misma fecha y con una diferencia de 36 minutos, once solicitudes de derecho de acceso a la información pública que, con posterioridad, han dado lugar a otras tantas reclamaciones presentadas ante este Consejo», así como el amplio universo temporal (de nueve anualidades) al que se referían las solicitudes (todas en materia de subvenciones) concluyéndose que, si bien separadamente consideradas podían considerarse asumibles, en su conjunto resultaba una petición «desproporcionada para ser atendida por una única administración» —en la misma línea, las resoluciones RT 372/2022 y RT 412/2022, de 27 de marzo, concernientes al acceso a expedientes en materia urbanística—.
En todas ellas se enfatizaba el carácter desproporcionado de la petición tomada en consideración de forma global, trayendo a colación diversos pronunciamientos judiciales en los que se considera que
«[u]n reconocimiento desproporcionado de los mecanismos instrumentales, que fuera aprovechado de modo espurio y torticero, podría comprometer el buen gobierno de las instituciones, al que tienen derecho todos los ciudadanos, pues ellos son quienes en último término sufragan con sus impuestos el funcionamiento de las instituciones. No sería sensato que, una valoración desorientada sobre la jerarquía entre fines y medios, provocase que los recursos públicos de las instituciones sean desviados de su función, para atender supuestos fines de transparencia y acceso entendidos de modo desvirtuado»[Sentencia n.º 33/2021, de 4 de marzo, del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 11]. En esa misma línea, en la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 30 de mayo de 2019 (recurso de apelación 1/2019) se pone de manifiesto que «una solicitud de información de estas características, por su volumen, extensión, período de tiempo, identificación y medios para instrumentar la petición, además de ocasionar una disfunción manifiesta, no deja de ser un desiderátum no acorde con el espíritu y finalidad de la normativa de transparencia. Una solicitud de estas características no deja de ser una instrumentación de la normativa de transparencia con una finalidad —cierto es, ya se ha dicho, que la ley no exige motivación, aunque sí puede tenerse en cuenta— que, repetimos, en criterio de la Sala no se acomoda al espíritu y finalidad de la norma.»
Y debe remarcarse, además, que en la resolución RCTBG 68/2026, de 26 de enero, este Consejo ha desestimado la reclamación presentada por el mismo interesado, en un supuesto sustancialmente idéntico, referido a diecisiete solicitudes de acceso a la información pública formuladas por frente a la CNMC, confirmando el carácter abusivo de ese conjunto global de solicitudes por su carácter desproporcionado.
8. Conclusión y resolución
Tomando en consideración lo hasta ahora expuesto, dado el contenido de las de solicitudes presentadas por el reclamante, el periodo de tiempo en el que se han formalizado, el volumen de información que supone su atención y la pretensión de obtener de verdaderos informes a la carta, así como los recursos materiales y humanos del órgano encargado de tramitarlas, las solicitudes de información a las que se refiere esta resolución han de considerase en su conjunto, abusivas, por desproporcionadas.
En consecuencia, debe confirmarse la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG y desestimar las reclamaciones objeto de este procedimiento, sin que resulte ya necesario el análisis sobre la concurrencia del artículo 18.1.b) LTAIBG y del límite invocado subsidiariamente.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
- PRIMERO: ACUMULAR las reclamaciones 2735/2025 y 2953/2025 de acuerdo con lo reflejado en el fundamento jurídico cuarto de esta resolución.
- SEGUNDO: DESESTIMAR las reclamaciones interpuestas frente a la resolución del MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra el acuerdo de acumulación de reclamaciones no procede recurso alguno de acuerdo con lo previsto en el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de aplicación supletoria a este procedimiento.
Contra la resolución desestimatoria, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.