Solicitud de copia de diligencias de inspección y sus metadatos técnicos

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 30 de octubre de 2025 el reclamante solicitó a la AGENCIA ESPAÑOLA DE PROTECCIÓN DE DATOS, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (exp. 00001-00110043):

«Solicito copia exacta que incluya los metadatos (Autor, fecha y hora de creación, etc), de las diligencias realizadas por el INSPECTOR INSTRUCTOR (…) el 26 de febrero de 2025 en el marco de la tramitación del expediente EXP202411384».

2. Mediante resolución de fecha 28 de noviembre de 2025 se inadmite el acceso al documento solicitado, de conformidad con el artículo 18.1.e) LTAIBG, por cuanto la información ya se encuentra a disposición del solicitante.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 18.1.b) LTAIBG se concede parcialmente el acceso a los metadatos asociados a las diligencias obrantes en el expediente de referencia, informándose de lo siguiente:

«En cuanto a los metadatos, entendiendo por tales “la información en forma electrónica asociada a los documentos electrónicos, de carácter instrumental e independiente de su contenido, destinada al conocimiento inmediato y automatizable de alguna de sus características, con la finalidad de garantizar la disponibilidad, el acceso, la conservación y la interoperabilidad del propio documento”, se informa de que estos tienen la condición de información técnica de carácter interno, directamente vinculada a los sistemas y aplicaciones de gestión electrónica de los procedimientos, así como de custodia y conservación de los propios documentos y expedientes electrónicos, por lo que, de conformidad con el artículo 18.1.b), se inadmite la solicitud relativa a la totalidad de metadatos.

A este respecto, cabe señalar que el documento facilitado, con fecha 6 de junio, tiene carácter de copia electrónica auténtica, con validez y eficacia administrativa de original, conforme al artículo 27 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y en el mismo aparece el nombre de la persona firmante, así como la fecha y el número de páginas que lo componen. No obstante, una vez consultados los metadatos asociados al documento, le facilitamos, también, la hora en que fue firmado: 13:41:43».

3. Mediante escrito registrado el 1 de diciembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«La Agencia Española de Protección de Datos deniega la información solicitada en el expediente 00001-00110043, alegando que ya se me proporcionó el expediente en el cual consta la documentación solicitada. La información entregada en su día no satisface la solicitud en su integridad, ya que no contiene los metadatos electrónicos, firmas y atributos de autenticidad que permiten verificar la integridad del documento solicitado. La copia recibida el 06/06/2025 es una compilación automatizada sin trazabilidad técnica y carente de validez según la normativa vigente.

(…) El expediente que me fue proporcionado y con nombre de archivo, ObjetoProcedimientoAutofirmado_Documento_Firmado_A_429402.pdf, carece de los mínimos metadatos exigidos (autor, título, etc.), lo que incumple el artículo 26.2 d y 27.2 y 27.3) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).»

4. Con fecha 2 de diciembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la AEPD solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes.

5. El 14 de febrero de 2025 el reclamante remite al Consejo nuevas alegaciones y adjunta dos documentos para sustentar su reclamación concluyendo que:

«1. La información solicitada es información pública, extremo reconocido por la propia AEPD.
2. El documento aportado el 6 de junio de 2025 no cumple los requisitos legales de autenticidad, integridad y verificabilidad.
3. El CSV de las diligencias no permite cotejo alguno, lo que invalida el documento como copia auténtica.
4. En consecuencia, no puede considerarse que la información haya sido facilitada».

6. Con fecha 21 de diciembre de 2025, el Consejo facilita a la AEPD la nueva documentación aportada por el reclamante.

7. El 29 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito de la AEPD en el que, en respuesta al requerimiento de alegaciones que se le formuló, señala lo siguiente:

«Dado que, por la propia naturaleza del concepto de metadato, la copia de un documento no puede incluir los metadatos del original; del literal de esta solicitud de acceso, puede extraerse la petición de dos tipos de información diferentes:
- Copia exacta de las diligencias, de fecha 26 de febrero de 2025, obrantes en el expediente N.º EXP202411384.
- Metadatos asociados a las citadas diligencias (autor, fecha y hora de creación, etc.).

La resolución sobre la solicitud de acceso frente a la que se ha presentado la reclamación de referencia acordó inadmitir la solicitud de copia de las diligencias, por cuanto estas ya habían sido remitidas al solicitante con fecha 6 de junio de 2025; y conceder, parcialmente, el acceso a los metadatos, facilitando la hora de firma del documento, por ser el único de estos metadatos que no era accesible en el documento ya facilitado.

SEGUNDA. En cuanto a la inadmisión de la petición de copia de las diligencias, el reclamante expone (…) En cuanto a la afirmación de que la copia facilitada no permite verificar la integridad del documento solicitado, la AEPD alega que:
El documento de las diligencias se le facilitó como parte de la copia electrónica del procedimiento con N.º de expediente EXP202411384 (Págs. 264 a 274 del citado expediente).
El artículo 26.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP) establece que, para ser considerados válidos, los documentos administrativos electrónicos deben:
“a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.
b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.
c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.
d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.”

Requisitos, todos ellos, con los que cumple el expediente electrónico proporcionado al reclamante. La AEPD afirma que el documento es susceptible de identificación y tratamiento diferenciado, sin perjuicio de su incorporación al expediente:
- Aparece cronológicamente ordenado dentro del expediente y, debidamente, identificado por su fecha, nombre y número de página dentro del índice.
(…)
- En el pie de firma se facilita de manera visible y plenamente accesible toda la información contenida en los metadatos asociados a su creación: autor, fecha de creación, extensión, CSV, procedimiento del que forma parte, etc.
(…)
Por tanto, de conformidad con la letra b) del citado artículo 26.2 de la LPACAP, que el documento se facilite incorporado a su expediente no le resta validez, dado que dicho expediente cumple, asimismo, con lo dispuesto en el artículo 70.3 de la LPACAP, donde se establece que cuando se remita un expediente electrónico “se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga”.

TERCERA. El reclamante expone, asimismo, que: “el documento tiene como fecha de creación el 6 de junio de 2025 (fecha del envío), cuando el expediente, obviamente, debía haberse creado con anterioridad (…) no se trata de una copia del expediente original, sino de una acumulación de documentos creados ad hoc para proceder al envío”.
A este respecto, se informa de que la fecha que aparece al pie de cada uno de los documentos que conforman el expediente (06/06/2025) corresponde a la fecha de firma y autenticación del índice que, de conformidad con el citado artículo 70.3 de la LPACAP debe acompañar a la remisión del expediente electrónico y cuya autenticación garantizará “la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos”.

CUARTA. (…) En cuanto al CSV de las diligencias, la AEPD hace constar:
- El CSV de las diligencias no se encuentra publicado (motivo por el que no ha podido cotejarlo en la sede electrónica de la AEPD) por tratarse de un documento que no se notificó en su momento al ciudadano de manera independiente a la copia del expediente.
- Dado que su notificación se produjo en el contexto de la remisión del expediente completo del que forma parte, de conformidad con el artículo 70 de la LPACAP, la validez del documento, así como de todo el expediente en el que se integra, puede verificarse mediante el cotejo del CSV asociado al expediente en la sede electrónica de la AEPD (https://sedeagpd.gob.es/validar-csv/)
- En cualquier caso, la AEPD conserva el registro de todos los CSV emitidos, garantizando así la validez, integridad y trazabilidad de todos los documentos generados mediante sus sistemas de gestión de documentos electrónicos.

QUINTA. El reclamante plantea una duda al respecto de la última frase de las diligencias: “Esta pregunta me la hago yo: Hacer constar con fecha de hoy ¿Qué?” A lo que esta Agencia responde: - El procedimiento de acceso a la información pública no tiene por objeto analizar, explicar, ni interpretar los documentos que conforman los expedientes en los que se materializan los procedimientos, para lo que la normativa sobre procedimiento administrativo ha establecido otras vías.

SEXTA. El reclamante expone, asimismo, lo siguiente: “Las diligencias realizadas por la Agencia Española de Protección de Datos y por consiguiente su obligada incorporación en el expediente administrativo, hacen que sean documentos de carácter público, nunca puede considerarse información auxiliar e interna”. Ante esta afirmación, la AEPD no tiene nada que alegar, porque ha calificado al documento de la misma manera que pretende el reclamante; de haber considerado las diligencias como un documento de los recogidos en el artículo 70.4 de la LPACAP “notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas”, no habría sido considerado parte del expediente y, por tanto, no se habría incluido en la copia del expediente electrónico que le fue facilitado.

SÉPTIMA.- En cuanto a la petición de acceso a los metadatos del documento original, el reclamante fundamenta su reclamación de la siguiente manera: “Si la AEPD puede consultar los metadatos y yo no, ello significa que no se me ha entregado copia auténtica del documento original, sino una reproducción incompleta, carente de firma visible, sin identificación del firmante y desprovista de los metadatos esenciales exigidos por los artículos 27.2 y 27.3 de la Ley 39/2015, así como por el Esquema Nacional de Interoperabilidad”.
Respecto a este argumento, la AEPD alega que, es de aplicación el artículo 27 de la LPACAP, donde se establecen los requisitos de validez y eficacia que deben reunir las copias realizadas por las Administraciones Públicas:
- “La Administración General del Estado (…) podrán realizar copias auténticas (…) mediante actuación administrativa automatizada” (Art.27.1 de la LPACAP).
“Tendrán la consideración de copia auténtica de un documento público administrativo (…) las realizadas (…) por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido. Las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales” (Art. 27.2 de la LPACAP).
“Las copias electrónicas de un documento electrónico original (…) deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento” (Art. 27.2 de la LPACAP).

Por tanto, se constata que la copia electrónica del expediente remitida al reclamante cumple, como ya ha quedado acreditado, con todos los requisitos establecidos para su consideración como copia electrónica auténtica, con validez y eficacia administrativa de original; habiendo sido emitida por el órgano competente y habiendo quedado acreditada la identidad del órgano que ha realizado la copia, así como su contendido.
En contra de lo que el reclamante aduce, el documento presenta una firma visible que identifica al firmante y contiene los metadatos esenciales. Tal como se extrae de lo recogido en el artículo 27.2, la copia electrónica de un documento no puede contener los metadatos del documento electrónico original, dado que los mismos deben acreditar su condición de copia.

OCTAVA. En cuanto a la concesión de acceso al metadato de la hora de firma, (…), la AEPD hace constar que la concesión de acceso al metadato asociado a la hora de la firma del documento no responde a una “selección arbitraria”, por el contrario, atiende al interés de esta Agencia por facilitar toda la información posible al solicitante:
- Como ha quedado acreditado, el documento puesto a disposición del, entonces solicitante, ya contenía de manera visible toda la información de contexto, contenida en los metadatos mínimos exigibles del propio documento: autor, firma y fecha de la misma, formato, extensión, etc. y del expediente: procedimiento del que forma parte, orden dentro de dicho procedimiento, CSV, número de páginas, etc.
- Asimismo, como expone el reclamante, la copia electrónica del expediente permitía consultar los metadatos asociados al mismo, cumpliendo con la obligación recogida en el artículo 27.2 de la LPACAP.
- El único dato de los requeridos por el solicitante que no era directamente visible era la hora de la firma de las diligencias, dato al que se le dio acceso mediante la resolución de concesión parcial que se reclama.

Por todo lo expuesto, la AEPD alega, en conclusión, que:
1. El reclamante ya dispone de una copia exacta del documento, perfectamente identificable dentro de la copia del expediente electrónico que le fue remitido y cuya validez puede verificar mediante cotejo del CSV asociado al índice del expediente.
2. El reclamante dispone de toda la información contenida en los metadatos esenciales del documento original: tipo y formato del documento, número de páginas, autor, fecha y hora de la firma, CSV y número de páginas.
3. No resulta técnicamente posible, dada la naturaleza del concepto de metadato, facilitarle una copia electrónica que contenga los metadatos del documento original. Los metadatos asociados al documento original se generan cuando este se crea, mientras que las copias electrónicas incorporan necesariamente metadatos propios del proceso de reproducción. El documento remitido contiene todos los atributos técnicos y validaciones necesarias que acreditan su condición de copia electrónica auténtica con validez y eficacia administrativa de original».

8. El 8 de enero de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito en esa misma fecha, el 8 de enero de 2025 en el que manifiesta su disconformidad con lo alegado por la Administración en los siguientes términos:

«La AEPD afirma que el documento solicitado debe darse por entregado por encontrarse supuestamente comprendido entre las páginas 264 a 274 del expediente facilitado el 6 de junio de 2025. Para reforzar esta afirmación, la AEPD detalla el número de expediente, el CSV del expediente, la fecha del expediente, el nombre de la instructora, la fecha de las diligencias y la localización paginada del contenido.

Sin embargo, resulta significativo que, pese a dicho nivel de detalle, la AEPD omita precisamente el único elemento que permitiría identificar jurídicamente el documento solicitado como unidad documental autónoma: su propio CSV.

Esta omisión no es menor ni accidental, pues confirma que el documento no ha sido facilitado como documento electrónico individualizado, sino únicamente como parte fragmentada de un conjunto, privándolo de los atributos esenciales de autenticidad, integridad y trazabilidad exigidos por la Ley 39/2015.

Debe añadirse, además, que en las páginas 264 a 274 del expediente figura expresamente la mención “Código Seguro de Verificación”. Sin embargo, si dicho código no permite ninguna verificación por parte del ciudadano, cabe preguntarse cuál es entonces su verdadera finalidad.

(…) un CSV que no permite al ciudadano realizar dicho cotejo carece de la función jurídica que le es propia, convirtiéndose en una mera referencia formal sin valor verificable.

Afirma la AEPD que el expediente cumple con el artículo 70.3 de la LPACAP. Sin embargo, tal afirmación no resulta conforme a Derecho. La citada norma exige que el expediente electrónico se remita completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice igualmente autentificado de los documentos que contenga, lo que presupone que cada documento sea una unidad documental autónoma correctamente identificada.

La LPACAP no permite la incorporación de documentos correspondientes a otros expedientes totalmente ajenos al mismo. No obstante, la AEPD omite indicar que parte del contenido de las supuestas diligencias corresponde al expediente EXP202411548, extremo que no aparece reflejado en el documento aportado, introduciendo una confusión material sobre el verdadero alcance, contexto y delimitación del documento cuya copia se afirma haber entregado.

En consecuencia, la AEPD no puede sostener válidamente que el documento solicitado ha sido entregado cuando:

• no se ha identificado mediante CSV propio,
• no se ha facilitado como unidad documental autónoma,
• y su contenido aparece mezclado con actuaciones correspondientes a otro expediente distinto

Asimismo, el reclamante aportó al expediente un documento idéntico al que la AEPD afirma que se encuentra comprendido entre las páginas 264 a 274 del expediente, con fecha de creación 26 de febrero de 2025 y la misma hora que la AEPD atribuye a los metadatos del documento solicitado.

Dicho documento fue expresamente presentado como una reproducción modificada con finalidad exclusivamente demostrativa, con el objeto de poner de manifiesto la facilidad con la que puede alterarse el contenido y la autoría de un documento cuando no se facilita el documento electrónico original verificable mediante CSV y metadatos completos. En concreto, la sustitución de la firma por la de D.ª Dolores Fuertes de Barriga fue realizada de forma consciente y declarada, precisamente para evidenciar que, sin acceso al documento electrónico original solicitado, resulta técnicamente imposible para el ciudadano verificar la autenticidad, autoría e integridad del documento que la AEPD afirma haber entregado.

(…) esta actuación demuestra la absoluta necesidad jurídica del acceso al documento en su forma electrónica original, pues sin dicho acceso cualquier tercero puede generar reproducciones aparentemente idénticas sin que exista posibilidad real de verificación independiente».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones". Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a copia exacta que incluya los metadatos (autor, fecha y hora de creación, etc.) de las diligencias realizadas por un determinado inspector instructor en una fecha determinada, en el marco de la tramitación de un expediente. La AEPD contesta que el reclamante ya ha tenido acceso a la copia exacta del expediente, que permitía consultar los metadatos asociados a dicha copia, y deniega el acceso a los metadatos asociados a las diligencias obrantes en el expediente, en virtud de lo previsto en el artículo 18.1.b) LTAIBG. En esta resolución se afirma que el documento que le había sido facilitado con anterioridad a la presentación de la solicitud, el 6 de junio de 2015, tiene carácter de copia electrónica auténtica, con validez y eficacia administrativa de original, apareciendo el nombre de la persona firmante, así como la fecha y el número de páginas que lo componen, informándole ahora de la hora de su firma.
4. A efectos de resolver esta reclamación debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que el reclamante ya tuvo acceso a copia del expediente, como él mismo ha reconocido, aunque cuestione la forma en que se le puso a su disposición. De la solicitud ahora presentada se deduce que el interés de la misma se centra en los metadatos de los documentos en los que figuran las diligencias realizadas por el Inspector Instructor en una fecha determinada del mes de febrero de 2025. De lo referido y de la solicitud de acceso a la información presentada se deduce que el reclamante pone en duda la fidelidad de los documentos que se le han facilitado porque solo ha tenido acceso a los metadatos del documento consistente en la copia del expediente que se le facilitó el 6 de junio de 2025, pero no directamente a los metadatos de los documentos individualizados de las diligencias efectuadas el 26 de febrero de 2025.
5. Como explica la AEPD, lo aportado al reclamante sólo puede ser copia del documento original y, por consiguiente, este documento tendrá obligatoriamente unos metadatos propios diferentes de los del original, dado que los metadatos asociados a un documento se generan cuando este se crea. Lógicamente, las copias electrónicas incorporan necesariamente metadatos propios del proceso de reproducción. En este caso, la fecha que aparece en la documentación facilitada es la que corresponde a la fecha de firma y autenticación del índice preparado al efecto para la remisión de los documentos al reclamante. El documento remitido, en el que se incluyen las diligencias solicitadas por el reclamante, contiene, como señala la AEPD, todos los atributos técnicos y validaciones necesarias que acreditan su condición de copia electrónica auténtica con validez y eficacia administrativa de original, no existiendo ningún dato a disposición de este Consejo que le haga poner en duda que lo facilitado por la AEPD es copia fiel de los documentos solicitados. En este sentido, debe recordarse que lo facilitado cumple con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) respecto a la validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas, habiéndose facilitado la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido. Como dispone el artículo 27.2,

   «[t]endrán la consideración de copia auténtica de un documento público administrativo o privado las realizadas, cualquiera que sea su soporte, por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido. Las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales».

   Por último, respecto a los metadatos del documento original, debe señalarse que en la documentación facilitada se contenía la información de los metadatos mínimos exigibles del documento original (autor, firma y fecha de la misma, formato y extensión y del expediente: procedimiento del que forma parte, orden dentro de dicho procedimiento, CSV, número de páginas), aportándose de manera adicional en la respuesta al reclamante la hora de firma.
6. De acuerdo con lo expuesto, este Consejo considera que se ha proporcionado al reclamante la información adicional sobre las diligencias realizadas el 26 de febrero de 2025 por el Inspector instructor del expediente EXP202411384, que acredita la fidelidad de la documentación que le había sido facilitada previamente a la presentación de la solicitud de acceso, por lo que procede desestimar la reclamación presentada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución de la AGENCIA ESPAÑOLA DE PROTECCIÓN DE DATOS.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.