Acceso a informe técnico sobre usos de vivienda en alquiler en zonas tensionadas

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 9 de julio de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE VIVIENDA Y AGENDA URBANA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Solicito una copia del informe elaborado por 40 DB DATA S.L. encargado por el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana sobre los usos de la vivienda en alquiler en las zonas tensionadas tras haberse cumplido el plazo de dos meses estipulado en el contrato».

2. Mediante resolución de 31 de julio de 2025 se deniega la información con base en lo previsto en la letra k) del artículo 14.1 LTAIBG, que prevé que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando ello suponga un perjuicio para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión, de acuerdo con lo siguiente:

«Una vez analizada la solicitud, se procedió a realizar el test de daño y de interés, constatando la conexión del citado artículo 14.1. k) con el principio de eficacia de la actuación pública y la necesaria garantía a las autoridades de un espacio deliberativo libre de perturbaciones que puedan afectar a una decisión final orientada a satisfacer el interés general; a ello se añade que el aludido proceso de toma de decisiones aún se encuentra en su fase inicial. Se tuvo en cuenta, asimismo, la necesaria aplicación justificada y proporcionada de los límites de acceso, de acuerdo con el artículo 14.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y se concluyó, en suma, que la divulgación de la información a la que se solicita acceder supondría un perjuicio para la materia señalada en el párrafo anterior».

3. Mediante escrito registrado el 18 de agosto de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución recibida, indicando que el Ministerio «no ha acreditado de manera concreta cómo la entrega del informe supondría un perjuicio real al proceso de toma de decisiones» y que el informe solicitado «es un documento técnico externo ya finalizado, cuya publicidad permite garantizar la transparencia en el uso de recursos públicos sin afectar al espacio deliberativo interno».

4. Con fecha 19 de agosto de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 12 de septiembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala lo siguiente:

«En primer lugar, se entiende que no existe en el presente caso un interés superior al protegido que justifique el acceso solicitado. El control de la actuación pública, además, se puede materializar en el procedimiento de contratación y, concretamente, sobre aspectos tales como la concurrencia, la adjudicación, la cuantía o el objeto del contrato, lo que permite realizar con suficiencia un control democrático de la actuación de los poderes públicos, acorde con la finalidad de la ley.

En segundo lugar, tras el test de daño se acredita la probabilidad de un perjuicio o lesión y la existencia de un nexo causal entre el acceso a la información que se solicita y el perjuicio alegado. El acceso a la información solicitada hurta del ámbito propio de los decisores públicos la reflexión, ponderación y debate sobre elementos clave de la política de vivienda de este gobierno. Concretamente, el objeto del contrato consiste en el estudio y análisis de los usos de la vivienda en alquiler en zonas de mercado residencial tensionado de las cinco ciudades de mayor tamaño e impacto turístico, lo que se relaciona con alguno de los elementos más sensibles de la actuación pública en el ámbito material propio de este ministerio.

Asimismo, es necesario destacar, como ya se hacía en la resolución de 31 de julio pasado, la existencia de unos tiempos propios en la toma de decisiones, como fase del proceso de elaboración de políticas públicas. Se trata de ritmos que obedecen a una lógica diferente a la de la actualidad informativa y que, frente a ella, obligan a actuar sin precipitación y tras una sosegada ponderación de los diferentes elementos que conforman el contexto decisorio. Se señalaba en la resolución que “el aludido proceso de toma de decisiones aún se encuentra en su fase inicial”, subrayando así esa diferencia en los tiempos de una y otra actividad, y donde la inmediatez, que forma parte de la esencia de una, se convierte en obstáculo para la adecuada realización de la otra, lo que vendría a ratificar la conveniencia de limitar el acceso.

No obstante, como ha señalado el propio CTBG (por ejemplo, Resolución 311/2022), “dado que este límite tiene que interpretarse y aplicarse en sentido estricto, su vigencia ha de quedar circunscrita al tiempo estrictamente necesario para alcanzar la finalidad perseguida”. De modo que, una vez que se adoptara la correspondiente decisión administrativa, el límite decaería “en la medida en que haya dejado de ser necesario para garantizar el proceso deliberativo interno de los órganos competentes”. Así, la restricción al acceso podría considerarse que tiene un mero carácter temporal. Acorde con ello, es voluntad del departamento que, una vez concluido el proceso de toma de decisiones en la materia, se dé la oportuna publicidad al estudio objeto de la solicitud».

5. El 12 de septiembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 15 de septiembre de 2025 en el que señala:

«El Ministerio invoca genéricamente el artículo 14.1.k) sin acreditar de manera concreta el daño que produciría la publicidad del informe. La Ley 19/2013 exige motivación individualizada y aplicación restrictiva de los límites, lo que no concurre en este caso.

III. Naturaleza del documento solicitado
El informe de 40dB es un estudio técnico externo, ya finalizado y sufragado con recursos públicos. No constituye una deliberación interna, sino un insumo objetivo cuya transparencia refuerza la confianza en la actuación administrativa.

IV. Interés público superior
Existe un claro interés público y periodístico en el acceso a este informe, dado que afecta a la política de vivienda en España, materia de máxima relevancia social. La publicidad del documento permite ejercer un control democrático real sobre la calidad de los estudios que orientan decisiones públicas. Limitar su difusión impide a los profesionales de la información y a la ciudadanía evaluar la base empírica de las políticas de vivienda.

V. Carácter temporal de la restricción
El Ministerio sostiene que la limitación sería temporal, pero sin concretar plazos ni condiciones. Una restricción indefinida es contraria al principio de proporcionalidad y vacía de contenido el derecho de acceso».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información consistente en un informe técnico referente a «los usos de la vivienda en alquiler en las zonas tensionadas», elaborado en el marco de una contratación pública licitada por el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana.

El Ministerio deniega la información en aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.k) LTAIBG, indicando que el informe forma parte de un «proceso de toma de decisiones que aún se encuentra en su fase inicial», y que el acceso podría perjudicar «una decisión final orientada a satisfacer el interés general». En las alegaciones presentadas en el curso de este procedimiento, el Ministerio añade que «es voluntad del departamento que, una vez concluido el proceso de toma de decisiones en la materia, se dé la oportuna publicidad al estudio objeto de la solicitud».

4.

Centrado el objeto de la presente reclamación en los términos expuestos, procede a continuación analizar y valorar la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1.k) LTAIBG (garantía de la confidencialidad en procesos de toma de decisión) invocado por la Administración para denegar el acceso solicitado.

Con relación al límite de referencia hay que tener presente que, como este Consejo ha señalado ya en múltiples resoluciones, el derecho de acceso a la información pública es un derecho público subjetivo de rango constitucional, que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia ha de partir de una interpretación estricta de los límites y deberá justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación; sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información, tal como exige la jurisprudencia, ya consolidada, del Tribunal Supremo —por todas, STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) en la que se añade la necesidad de que

«los límites previstos se apliquen atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad», concluyendo que «solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013»

Asimismo, en la STS de 25 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:574) se puntualiza que

«[p]or tanto, el precepto legal no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate». (FJ, 4º).

En consecuencia, la eventual aplicación de determinados límites legales a la información pública solicitada sólo se podrá considerar conforme a derecho si se cumplen los requisitos de proporcionalidad y justificación expresa exigidos por nuestro ordenamiento y precisados por la doctrina del Tribunal Supremo en los términos que se han expuesto.

5.

En este caso se advierte que en su resolución inicial el Ministerio indica que el informe forma parte de un «proceso de toma de decisiones que aún se encuentra en su fase inicial», y que el acceso podría perjudicar «una decisión final orientada a satisfacer el interés general».

Se añade en el curso del presente procedimiento que, al versar sobre «el estudio y análisis de los usos de la vivienda en alquiler en zonas de mercado residencial tensionado de las cinco ciudades de mayor tamaño e impacto turístico», la información solicitada «se relaciona con alguno de los elementos más sensibles de la actuación pública en el ámbito material propio de este ministerio», remarcando que el diseño y elaboración de estas políticas públicas requiere de un tiempo propio para la posterior toma de decisiones, de ritmos «que obedecen a una lógica diferente a la de la actualidad informativa y que, frente a ella, obligan a actuar sin precipitación y tras una sosegada ponderación de los diferentes elementos que conforman el contexto decisor».

Asimismo, el Ministerio expone que el interés público alegado por el solicitante en su reclamación, referente a «garantizar la transparencia en el uso de recursos públicos» puede satisfacerse sin el acceso al informe, mediante el acceso a la información del «procedimiento de contratación y, concretamente, sobre aspectos tales como la concurrencia, la adjudicación, la cuantía o el objeto del contrato».

6.

Tomando en consideración tales alegaciones y de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia transcritas, entiende este Consejo que la aplicación del límite del artículo 14.1.k) LTAIBG, destinado a la protección del proceso deliberativo interno de la Administración, queda justificado en este caso. En efecto, con la inclusión de este límite en la norma se reconoce que la eficacia de la acción pública depende no solo del resultado de las decisiones, sino también de la calidad del proceso por el que se adoptan; y que esa calidad puede verse comprometida si los documentos intermedios quedan expuestos al escrutinio público antes de que el proceso concluya o incluso después, si ello desincentiva futuras deliberaciones francas.

La solicitud de informes para asesorar a los responsables públicos en los procesos de toma de decisión contiene elementos que por su propia naturaleza requieren confidencialidad durante el proceso deliberativo, como puede ser la plasmación de alternativas o escenarios descartados, valoraciones de viabilidad política, económica o social o recomendaciones concretas recogidas en el informe.

Ahora bien, el límite previsto en el artículo 14.1.k) LTAIBG no ampara la denegación de la totalidad de un informe por el mero hecho de que haya sido elaborado en el marco de un proceso de toma de decisiones. La protección se proyecta sobre los elementos de naturaleza deliberativa, como valoraciones, recomendaciones, análisis de opciones, propuestas, pero no sobre los elementos puramente fácticos o técnicos objetivos. En consecuencia, la argumentación destinada a justificar la aplicación del límite, en línea de la aplicación proporcionada que exige el artículo 14.2 LTAIBG, debería identificar con precisión qué partes del informe tienen carácter deliberativo (cuya denegación queda, por tanto, amparada por el límite) y qué partes tienen naturaleza fáctica o técnica objetiva (que en principio deben facilitarse, salvo que otro límite del artículo 14.1 LTAIBG sea aplicable).

El contenido del informe es uno de los diferentes elementos que conforman el contexto decisorio, y, conforme a dicha naturaleza, puede incluir datos de utilidad para la toma de decisiones e informaciones necesarias para que las decisiones que se tomen puedan aplicarse de modo óptimo, cuyo contenido puede determinar las líneas de las políticas públicas que puedan emprenderse en este ámbito. Adopción de decisiones que debe producirse sin interferencias. Ahora bien, la aplicación del límite pierde fuerza con el transcurso del tiempo y la adopción de las políticas públicas, máxime cuando ésas afectan directamente a derechos de acusada relevancia social, como es el caso de la vivienda, en cuyo caso el escrutinio democrático es más intenso y el interés público en la transparencia, correlativamente mayor.

6. (Bis)

En consecuencia, dado el transcurso del tiempo desde que se solicitó el acceso al informe, procede estimar la presente reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE VIVIENDA Y AGENDA URBANA.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DE VIVIENDA Y AGENDA URBANA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

• (...) copia del informe elaborado por 40 DB DATA S.L. encargado por el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana sobre los usos de la vivienda en alquiler en las zonas tensionadas (...).

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DE VIVIENDA Y AGENDA URBANA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.