Solicitud de documentación masiva sobre gestión municipal 2000-2016 desestimada por abusiva y por requerir reelaboración

ANTECEDENTES

Primero

Según se desprende de la documentación que consta en poder de este Consejo, con fecha de 11 de enero de 2018 (reg. entr. núm. E2018001672), se dirigió al Ayuntamiento de Alicante y, alegando la condición de estudiante de doctorado en la Universidad de Alicante "en temas relacionados con la modernización y la innovación en la Administración local", y argumentando la necesidad de consultar para avanzar en las tareas investigadoras, referidas –entre otros casos– al Ayuntamiento de Alicante, "documentación que no está disponible íntegramente en el repositorio de la página web del Ayuntamiento", solicitó una lista de documentos desglosada en los quince ámbitos temáticos siguientes:

1. Cuentas generales del periodo 2000-2016.
2. Convenios firmados 2000-2016 (estadísticas respecto a convenios firmados con otras administraciones / convenios firmados con entidades privadas / convenios firmados por temáticas).
3. Contratos firmados 2000-2016 (estadísticas por tipo de contratos y cuantías).
4. Consorcios, encargos de gestión con otras administraciones producidos durante el periodo 2000-2016.
5. Pertenencia a entidades supramunicipales durante el periodo 2000-2016.
6. Organigramas del Ayuntamiento y resto del sector público durante el periodo 2000-2016.
7. Reglamentos promulgados en materia de personal durante el periodo 2000-2016.
8. Relación de puestos de trabajo, Catálogo de puestos y valoración de puestos de trabajo en vigor durante el periodo 2000-2016.
9. Planes de modernización de nuevas tecnologías promulgados durante el periodo 2000-2016 (en los que solicita conocer la situación de partida).
10. Inversión en nuevas tecnologías durante el periodo 2000-2016 (en los que solicita conocer la situación de partida).
11. Resultados de las elecciones sindicales durante el periodo 2000-2016.
12. Acuerdos de las mesas de negociación durante el periodo 2000-2016.
13. Reglamentos orgánicos de funcionamiento en vigor durante el periodo 2000-2016.
14. Delegación de atribuciones de alcaldía durante el periodo 2000-2016.
15. Política de calidad, manuales de calidad, planes de calidad, resultados de auditorías de calidad, diagramas de procesos y cualquier otro documento relacionado con la gestión de calidad que esté en vigor durante el periodo 2000-2016.

    Segundo

    En respuesta a esta petición, el Servicio de Recursos Humanos, Organización y Calidad del Ayuntamiento de Alicante dio respuesta al interesado, mediante el envío de un escrito de fecha 16 de febrero de 2018 en el que adelantaba la negativa de este a satisfacer la solicitud que le había sido formulada "debido a la carga de trabajo que implicaría para los servicios municipales acceder a la gran cantidad de documentación [...] solicitada", y se le advertía, asimismo, que la copia de documentos administrativos está sujeta a las tasas previstas debidamente en la ordenanza reguladora de las mismas.

    Tercero

    A pesar de ello, cuando ya habían transcurrido cinco días desde la fecha mencionada anteriormente, el reclamante rubricó un nuevo escrito, esta vez dirigido a este Consejo, en el cual, tras señalar que a pesar del transcurso de un mes y diez días desde que se dirigió al Ayuntamiento de Alicante, no había recibido ni siquiera respuesta de este, instaba a este Consejo a obligar a la Administración requerida a realizar la entrega de "toda la documentación solicitada", ya que se había producido una situación de silencio administrativo.

    Cuarto

    Asumida la competencia sobre el caso en virtud de las consideraciones jurídicas que se expondrán más adelante, y con el fin de brindar una respuesta adecuada a la solicitud del reclamante, con carácter previo a la deliberación de esta resolución, por parte de este Consejo se procedió a conceder trámite de audiencia al Ayuntamiento de Alicante, e instóle, con fecha de 14 de marzo, a formular las alegaciones que considerara oportunas respecto a las cuestiones referidas, así como facilitar a este Consejo cualquier información relativa al asunto que pudiera resultar relevante. Oficio que el Servicio de Recursos Humanos, Organización y Calidad del Ayuntamiento de Alicante respondió cumplidamente mediante un escrito, de fecha de 16 de abril de 2018, en el cual la mencionada Administración sostuvo, básicamente:

    1. Que respecto a la mayoría de cuestiones solicitadas por el señor, esta Administración no disponía de información en la forma solicitada por el interesado, y que era necesario para entregarla un trabajo arduo previo y complejo de compilación y elaboración.
    2. Que la entrega de la documentación solicitada obligaría a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, lo que impediría la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público y que, en consecuencia, cabía argumentar que nos encontramos ante un supuesto de abuso de derecho.
    3. Que no era posible encontrar un encaje razonable entre la solicitud del señor y las finalidades para las cuales nació la Ley de Transparencia, dado que el interesado no pretendía tanto conocer cómo es el funcionamiento interno de la Administración, como que los empleados municipales le prestaran una atención personalizada para así avanzar a cargo del Ayuntamiento de Alicante en el desarrollo de su trabajo de investigación.

    A la vista de lo expuesto anteriormente, este Consejo debatió el asunto en la sesión plenaria de la Comisión Ejecutiva, de 18 de octubre de 2018, y acordó lo siguiente:

    FUNDAMENTOS JURÍDICOS

    Primero

    De conformidad con el artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información pública, con carácter previo a la impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

    Segundo

    Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso –el Ayuntamiento de Alicante– se encuentra, sin duda alguna, sujeta a las exigencias de la ley mencionada en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d, que hace referencia expresa a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

    Tercero

    En tercer lugar, y dado que el artículo 11 de la Ley 2/2015 establece, asimismo, que:

    "cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización constituida legalmente, tiene derecho de acceso a la información pública, mediante una solicitud previa y sin más limitaciones que las contempladas en la ley. Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley".

    Cabe concluir que el señor se encuentra igualmente legitimado para instar la acción garantista de este Consejo con el fin de suplir la inacción del Ayuntamiento de Alicante en la respuesta a sus solicitudes.

    Cuarto

    Finalmente, y dado que, asimismo, el artículo 17.1 de la Ley 2/2015 establece que:

    "las solicitudes de acceso a la información pública deben resolverse y notificarse al solicitante y a los terceros afectados que la hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver."

    Cabe, igualmente, concluir que el Ayuntamiento de Alicante sobrepasó en cinco días el plazo previsto para satisfacer las demandas de acceso a la información pública, con lo cual incumplió las obligaciones que sobre él recae por la ley. Con todo esto, las consecuencias que se derivan están lejos de las que el reclamante parece tener en mente. Dejando de lado la confusión jurídica de la que hace gala la reclamación ante este Consejo –en la cual alude al artículo 24 de la Ley 39/2015, cuando los efectos del silencio administrativo se encuentran regulados en el 17.3– la verdad es que la falta de respuesta dentro del plazo y en la forma adecuada a las solicitudes de acceso a la información pública por parte de las administraciones requeridas no permite deducir la estimación de las mismas, dado que el "silencio administrativo positivo" que consagraba el mencionado precepto de nuestra norma autonómica de transparencia, en abierta discrepancia con el principio de silencio administrativo negativo consagrado por la norma estatal de transparencia en su artículo 20.4, ha sido declarado inconstitucional. En efecto, la recienteísima STC 104/2018, de 4 de octubre, mediante la cual se estima la cuestión de inconstitucionalidad presentada por la Sección Primera de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Aragón contra el artículo 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón, ha establecido la nulidad del artículo 31.2 de la mencionada ley, que regulaba los efectos de la inactividad de la Administración y establecía el silencio administrativo positivo, al estimar inconstitucional la contradicción "efectiva e insalvable" con lo que establece el artículo 20.4 de la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que prescribe precisamente lo contrario, disposición esta última que el Alto Tribunal entiende "dictada legítimamente al amparo de los principios o normas que se inscriben en la competencia exclusiva del Estado relativa al establecimiento del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18.a de la Constitución)". Consideraciones que es necesario hacer extensivas a la legislación valenciana de transparencia, en la medida en que tanto la hipótesis de hecho como la consecuencia jurídica a la que alude el artículo 17.3 de la Ley 39/2015, son idénticas a las de la norma aragonesa declarada contraria a la Constitución.

    Quinto

    Entrando, por fin, en el fondo de la cuestión, que implica dilucidar si este Consejo debe estimar la solicitud del señor para que le sea proporcionada la información que solicitó del Ayuntamiento de Alicante, son diversos los extremos que hay que valorar. El primero es si esta información existe realmente, extremo que el Ayuntamiento de Alicante niega en un buen número de casos, al afirmar que:

    "En la mayoría de las cuestiones solicitadas por el señor, esta Administración no dispone de información en la forma solicitada por el interesado, ya que, como sucede en el caso de los contratos laborales, catálogos de puestos y valoración de puestos, resultados de elecciones sindicales, acuerdos de mesas de negociación, política de calidad, resultados de auditorías, etcétera, tendría que ser objeto de un trabajo arduo previo y complejo de compilación y elaboración para facilitarla, porque se encuentra disgregada o diseminada en múltiples expedientes que abarcan el trabajo de diversos años y que no se encuentran disponibles para realizar la consulta directa".

    Sin entrar a valorar si el Ayuntamiento de Alicante debería o no haber compilado, ordenado, sistematizado y puesto a disposición del público de oficio datos como los que se tratan en este caso, la alusión por parte de la Administración reclamada a la necesidad de llevar a cabo un "arduo trabajo previo y complejo de compilación y elaboración" de la información en cuestión nos conduce a apreciar la concurrencia de la causa de inadmisibilidad que contempla el artículo 18.1.c de la Ley 19/2013, en la que se menciona como causa de inadmisión de una solicitud aquello que se refiera a información "para la divulgación de la cual sea necesaria una acción previa de reelaboración". El Consejo de Transparencia estatal ha tenido la oportunidad de explicar el alcance de esta cláusula en el Criterio interpretativo 007/2015, de 12 de noviembre, en el que sostiene que la objeción de la reelaboración es susceptible de aplicarse cuando lo reclamado sea un corpus documental que, aun estando en poder de la Administración requerida, requiera elaborarse expresamente mediante el uso de diferentes fuentes de información para ser entregado al ciudadano, cuando la Administración afectada carezca de medios técnicos suficientes para ello.

    Sexto

    El segundo extremo sobre el cual resulta oportuno reflexionar es si la solicitud del reclamante podría o no incurrir en abuso de derecho. La sospecha de encontrarnos ante un supuesto de abuso de derecho se asienta, primeramente, sobre el hecho de que la reclamación del señor no es de un documento específico, o de una serie concreta de ellos; ni siquiera del conjunto de documentos relativos a un determinado asunto o ámbito competencial, o de los generados por un órgano concreto; sino de una lista masiva, indeterminada y multiforme de documentos, de la más variada naturaleza y complejidad, y que, además, abarca un espacio temporal de una década y media. Una lista de la magnitud y la diversidad de la cual nunca antes, en sus tres años de existencia, había visto este Consejo, y que, además, el interesado no se molesta en delimitar de manera clara, y prefiere aludir, en su reclamación, a construcciones tan vagas como "resto del sector público" o "cualquier otro documento relacionado" o a expresiones tan inconcretas como "y solicito conocer la situación de partida".

    Así, pues, es imposible no coincidir con el criterio de la Administración requerida y estimar la concurrencia en este caso de la condición de abusiva de esta reclamación. Para ello, no será innecesario recordar que el artículo 49.2 del Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consejo, de despliegue de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, entiende que:

    "una solicitud tiene un carácter abusivo cuando persigue claramente causar un perjuicio o alteración ilegítima al órgano o entidad a la que se dirige o a sus titulares o dependientes o existe desproporción entre la relevancia de la información solicitada y el tiempo y los recursos necesarios para obtenerla" –hipótesis esta última claramente aplicable al caso– y prescribe en su apartado 4, "si una misma persona o colectivo, en nombre propio o en representación presentara solicitudes de información de manera indiscriminada, aunque no fueran repetitivas, se valorará si tienen carácter abusivo o buscan dificultar el funcionamiento normal de la Administración" –hipótesis que igualmente debe valorarse–, y prescribe en ambos casos la inadmisibilidad de las solicitudes en cuestión.

    También merece tenerse en cuenta el Criterio interpretativo 003/2016, del Consejo [estatal] de Transparencia y Buen Gobierno, que sin ser de obligado cumplimiento para este Consejo, no por ello deja de sugerir puntos de vista dignos de consideración encaminados a facilitar una interpretación uniforme de la ley. Y que en cuanto al abuso de derecho, establece que una solicitud puede entenderse como abusiva:

    "– Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: todo acto u omisión que por la intención del autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realiza sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho.
    – Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada basada en indicadores objetivos."

    Y también cuando no pudiera ser subsumida en ninguna de las finalidades para las cuales nació la Ley de Transparencia, que son las de:

    • Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos.
    • Conocer cómo se toman las decisiones públicas.
    • Conocer cómo se manejan los fondos públicos.
    • Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.

    Y, finalmente, que la consecuencia que la ley vincula a la consideración de una solicitud como abusiva no es otra que la inadmisibilidad de la misma, según determina el artículo 18.1.e de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

    Séptimo

    En todo caso, la principal objeción que este Consejo encuentra ante la pretensión del señor no es otra que la que se deriva de esta última consideración: la falta de encaje entre su solicitud y las finalidades para las cuales nació la Ley de Transparencia. En efecto: por mucha generosidad con la que la Ley de Transparencia regula el derecho de acceso a la información pública, poniéndolo a disposición del ciudadano sin necesidad de que este explicite las motivaciones que le mueven, ni que acredite en representación de quién actúa, ni que se le exija el pago de ninguna tasa por su activación, la verdad es que la ley nace con unas determinadas finalidades que son –en palabras del Consejo Estatal de Transparencia– las de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, y permitir a los ciudadanos conocer cómo se toman las decisiones públicas, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan las instituciones públicas. Dicho en otros términos: facilitar la participación ciudadana y el control institucional.

    Por el contrario, la motivación que parece mover al reclamante no parece ser esta. Utilizando palabras del Ayuntamiento de Alicante: "atendida la generalidad y la amplitud de la documentación solicitada, que no se centra en ningún tema en particular, parece que lo que el interesado pretende no es conocer cómo es el funcionamiento interno de la Administración, sino que los empleados municipales le presten una atención personalizada, y le recaben los datos necesarios para incluir en su trabajo de investigación, de manera que sigan los funcionarios del Ayuntamiento, y no el interesado, los que dediquen el esfuerzo y el tiempo que sean necesarios para recoger la ingente cantidad de datos que pretende".

    O, en palabras si cabe más contundentes, "aprovecharse del espíritu de la ley, de manera que la investigación que compete a su trabajo requiera el mínimo esfuerzo y este sea ejercido por los servicios municipales, entorpeciendo su labor fundamental de servicio a los ciudadanos".

    Un juicio que este Consejo no solo hace suyo, sino que incluso podría hacer más crítico. A pesar de haber acreditado la condición de estudiante de doctorado desde el año 2015, el reclamante no aporta en la documentación ni el proyecto de tesis que supuestamente está realizando, ni siquiera el título de la misma, datos que posiblemente podrían haber ayudado a valorar la seriedad de la reclamación de este y la adecuación a los propósitos de la investigación de la ingente cantidad de documentación requerida. Como también podría haber ayudado a disipar la objeción de encontrarnos ante un ejercicio abusivo del derecho de acceso a la información que el reclamante se hubiera molestado en comprobar que parte de la documentación requerida se encontraba publicada en diarios oficiales o portales de transparencia, en lugar de hacer recaer sobre la Administración la tarea de indicarle "la referencia en el BOP". Desiderátum este tanto más justificable cuando se trata de un investigador universitario, al cual se le debe presumir un mínimo de habilidad en el manejo de las fuentes documentales necesarias para el desarrollo de sus tareas.

    Octavo

    Naturalmente, de la consideración de esta reclamación como abusiva no se debería derivar necesariamente la inadmisibilidad de cualquier otra reclamación futura que, aun recayendo sobre partes concretas del cuerpo documental al que se refiere esta, es procedente especificar su objeto y explicar su finalidad, dado que en la documentación requerida por el señor concurre –al menos en principio– la condición de información pública exigible para hacer transparente su consulta. Esto fue, igualmente, lo que resolvió este Consejo en la Resolución número 60/2017, de 21 de septiembre de 2017, dictada en una reclamación interpuesta contra la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio, en cuyo fundamento jurídico 7º se sostiene la admisibilidad de una minoración del total de la información solicitada a fin de no considerar la solicitud como abusiva –o a fin de no tener que denegarla por la concurrencia de los diversos intereses protegibles del artículo 14, así como, especialmente, la protección de datos del artículo 15– que afirma de manera más precisa que:

    "De la información solicitada, la parte reclamante deberá delimitar y determinar a la Administración en la medida de lo posible lo que realmente necesita y la conexión de esta con las finalidades y los objetivos concretos que investiga, con el fin de minorar en la medida de lo posible la carga de trabajo que facilitar el acceso implica para la Administración.
    
    La Administración también debe realizar un papel activo para delimitar y facilitar en la medida de lo posible la información solicitada. En el momento de concretar qué información facilita sobre la base del conocimiento que tiene de esta y actuando siempre bajo principios de buena administración, deberá dar el acceso más amplio posible a la información que considere más adecuada con las concretas finalidades perseguidas por el solicitante, según su conexión con el interés público perseguido. La Administración debe ponderar la posibilidad de facilitar el acceso en modalidades que supongan una menor carga administrativa y que al mismo tiempo supongan un menor riesgo para los derechos como la protección de datos o intereses en juego. A veces puede ser una buena opción facilitar el acceso sin permitir medios de digitalización o limitando las posibilidades de conservar o guardar información concreta respecto a documentos o conjuntos de estos que considere de potencial sensibilidad. Aunque sea restringido en su modalidad, este acceso a la información por parte del solicitante puede servir para que la propia asociación pueda delimitar más concretamente la información que realmente necesita. Ya sobre este ámbito mucho más restringido es posible que el solicitante pueda formular peticiones más concretas y la Administración podrá dedicar su tiempo y recursos concretos a valorar y facilitar la información bajo modalidades de acceso parcial o anonimizado de la información. Asimismo y obviamente, según lo expresado en los antecedentes, la Administración en la medida de lo posible deberá continuar intentando contar con su personal y medios suficientes para que la facilitación del acceso solicitado no afecte al servicio."

    RESOLUCIÓN

    Dados los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

    Primero

    Desestimar la reclamación presentada por el señor mediante el escrito de fecha 22 de febrero de 2018.

    Segundo

    Recordar al Ayuntamiento de Alicante que el artículo 31 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, describe como infracción leve "el incumplimiento injustificado de la obligación de resolver dentro del plazo la solicitud de acceso a la información pública".

    Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso-administrativo ante el juzgado contencioso-administrativo de la circunscripción en la que tenga su sede el Ayuntamiento de Alicante, en el plazo de dos meses, contados desde el día siguiente al que se notifique, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.