Acceso a documentos de la Propuesta de la Alcaldía, expediente de licitación e informes técnicos en ejecución de sentencia judicial

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el 21 de marzo de 2018 el reclamante solicitó al Ayuntamiento de Benidorm una copia íntegra de la Propuesta de la Alcaldía, planteada en el Pleno ordinario de 26 de febrero de 201[X], en el punto 10 del orden del día, para la aprobación de acuerdos y del expediente de licitación 43/2015, en ejecución de la Sentencia núm. 1546/2007, de 23 de octubre de 2007, dictada por la Sala Contenciosa Administrativa del TSJ de la Comunidad Valenciana, así como de los informes emitidos tanto por la Secretaría como por la Intervención para informar de este punto, con la finalidad, según manifestaba en su solicitud, de remitir todos estos documentos a una serie de órganos supramunicipales.

Segundo. Con fecha 15 de mayo de 2018 se notificó al Sr. la Resolución número 2109/2018, de 15 de mayo, por la cual se deniega esta solicitud. El Ayuntamiento argumentaba en esta resolución lo siguiente:

• Que el procedimiento sobre el que versaba la petición, expediente sobre la legalización de la estación de autobuses, aún no había finalizado en vía administrativa, y los documentos requeridos estaban afectados por la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisiones.
• Que en el presente se estaba tramitando el recurso contencioso administrativo núm. 300/2017, que se sigue en el Juzgado núm. 1 de Alicante, interpuesto por la mercantil [X], cuyo objeto era la desestimación por silencio administrativo de la solicitud formulada el 24 de enero de 2017 al Ayuntamiento de Benidorm, para que procediera a cumplir los pactos en el convenio administrativo suscrito con la empresa [X], para la ejecución de la Sentencia núm. 1.546/2007, de 23 de octubre de 2007, dictada por la Sección Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.
• Que el expediente objeto de la petición estaba siendo investigado por la Fiscalía de Benidorm, a causa de la denuncia formulada por el Sr. [X], el 2 de agosto de 2016, lo cual determinaba que eran aplicables al caso los apartados e), f), g) y k) del artículo 14.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como los apartados a) y e) del artículo 18 del mismo texto legal, ya sea en cuanto a la limitación de acceso a la información, o bien a la inadmisibilidad de este acceso.

Por todo ello, el Ayuntamiento de Benidorm resolvía desestimar la petición de información presentada por el Sr. [X].

Tercero. El 15 de mayo de 2018, el Sr. [X] presentó ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno una reclamación contra la denegación del Ayuntamiento de Benidorm en la que afirmaba su derecho.

Cuarto. Con fecha 1 de junio de 2018, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió al Ayuntamiento de Benidorm el escrito por el cual se le otorgaba, previamente a la resolución de la reclamación presentada por el Sr. [X], un trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera facilitar la información y formular las alegaciones que considerara oportunas. Este escrito tuvo contestación mediante alegaciones del Ayuntamiento de Benidorm el día 20 de junio de 2018. En estas alegaciones, el Ayuntamiento manifestaba que se ratificaba íntegramente en los fundamentos contenidos en la Resolución número 2109/2018, de 15 de mayo de 2018, por la cual se deniega la solicitud del Sr. [X], así como que el Sr. no tenía competencia para la remisión de expedientes administrativos a órganos supramunicipales, ni para la fiscalización de estos, y ponía el énfasis principalmente en la situación sub iudice del expediente objeto de la reclamación.

Quinto. Efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones de esta comisión ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución con los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. De conformidad con el artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015 de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la comisión ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso —el Ayuntamiento de Benidorm— está sujeta a las exigencias de la ley mencionada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d), que hace referencia expresa a las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana.

Tercero. En cuanto al reclamante, se reconoce el derecho del Sr. [X] a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, ya que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Cuarto. En este caso, el reclamante solicita una copia íntegra de la Propuesta de la Alcaldía, planteada en el Pleno ordinario de 26 de febrero de 201[X], en el punto 10 del orden del día, para la aprobación de acuerdos y del expediente de licitación 43/2015, en ejecución de la Sentencia núm. 1546/2007, de 23 de octubre de 2007, dictada por la Sala Contenciosa Administrativa del TSJ de la Comunidad Valenciana, así como de los informes emitidos tanto por la Secretaría como por la Intervención para informar de este punto. Se trata, sin duda y a priori, de información elaborada en ejercicio de funciones públicas desde la Alcaldía y, por tanto, información pública a efectos del artículo 13 de la Ley 19/2013, en principio accesible. El ayuntamiento, en sus alegaciones, se ratifica íntegramente en la resolución de Alcaldía 2109/2018 de 15 de mayo, que desestima la petición del reclamante, argumentando esta denegación, por una parte, los apartados a) y e) del artículo 18 del mismo texto legal, en cuanto a la inadmisibilidad de este acceso. En cuanto a los límites, afirma los apartados e), f), g) y k) del artículo 14 de la Ley 19/2013, y pone el énfasis principalmente en la situación sub iudice del expediente objeto de la solicitud.

Quinto. En cuanto a las causas de inadmisibilidad alegadas, resulta necesario fijar como premisa y punto de partida cómo deben ser interpretadas estas causas. Cabe tener en cuenta sobre este tema que el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, estatal de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno regula las "causas de inadmisibilidad" en virtud de las cuales:

"1. Se inadmiten a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes (...) que estén referidas a determinados tipos de información a) b) c) d) e)."

Y hay que partir de que las causas de inadmisibilidad expresadas en el referido artículo 18 de la Ley 19/2013 (y que de alguna manera se concretan en el artículo 16 de la Ley 2/2015 valenciana) operan como restricciones al derecho constitucional de acceso a la información y que, bajo el principio de máxima transparencia que preside toda interpretación de este derecho, la interpretación debe ser favorable a este y restrictiva en cuanto a sus límites. En consecuencia, la inadmisibilidad de una solicitud de acceso a la información debe abordarse como una restricción que requiere ser motivada de manera clara y precisa para cada supuesto concreto. Es más, no debe obviarse el especial cuidado y deber de motivación que deben tener los sujetos obligados al acudir a las causas de inadmisibilidad. Una mala interpretación, que condujera a una inadmisibilidad improcedente, privaría a la ciudadanía de la garantía que implica la suficiente motivación de un límite y de la necesaria ponderación que, sin duda, debe realizarse cuando se trata de excepciones al derecho de acceso a la información por concurrencia con otros derechos o bienes o intereses (artículos 14 y 15 Ley 19/2013). Esta percepción de la necesaria interpretación restrictiva y especial cuidado en la inadmisibilidad también ha sido expresada, por ejemplo, por el Consejo de Transparencia estatal en diversos de sus criterios, en particular y en lo que respecta a los Criterios 3/2016: causas de inadmisibilidad de solicitudes de información. Solicitud de información repetitiva o abusiva. Del mismo modo, se aprecia el principio de máxima transparencia respecto a las restricciones y la motivación suficiente en criterios, dictámenes y resoluciones de la GAIP de Cataluña, como por ejemplo, en general, en la Resolución de 17 de diciembre de 2015, de finalización de la Reclamación 15/2015 (FJ 2º) y en diversos supuestos respecto de las causas de inadmisibilidad de solicitudes de acceso. Así pues, y según lo expuesto, cabe concluir afirmando, como punto de partida, que las causas de inadmisibilidad de solicitudes de acceso a la información del artículo 18 de la Ley 19/2013 estatal son restricciones de este derecho constitucional que deben interpretarse restrictivamente y con especial cautela, ya que su aplicación priva, incluso, de garantías de ponderación de las excepciones de los artículos 14 y 15 de esta ley. Todo sujeto obligado por la ley deberá guardar, al aplicar una causa de inadmisibilidad, no solo este criterio restrictivo, sino también realizar una expresa y fundada motivación centrada en el supuesto concreto en el que se fundamenta. Respecto a la primera causa de inadmisibilidad alegada (art. 18.a Ley 19/2013), este Consejo entiende que no puede darse en este caso, ya que la información solicitada existe, al tratarse de documentos que forman parte de un asunto del orden del día de la sesión ordinaria del Pleno del ayuntamiento en el que se trata dicho asunto y, por tanto, pueden proporcionarse. Concurriría esta causa de inadmisibilidad en aquellos casos en los que la información no se puede proporcionar porque materialmente no se tiene en el momento en que se solicita, o porque se está elaborando. En relación con la segunda causa de inadmisibilidad alegada (art. 18.1.e Ley 19/2013), en sentido similar este Consejo se ha expresado en las resoluciones de los expedientes 18/2016 y 26/2016. El criterio interpretativo mencionado establece: "el artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición no esté justificada con la finalidad de la ley". De esta manera existen dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisibilidad:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llega a conjugar con la finalidad de la ley.

Así, una solicitud debe entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den algunos de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en los que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, es decir, todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho.
• Cuando, si fuera atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiera la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

Ninguna de estas circunstancias parece darse en la solicitud de derecho de acceso, ni se acreditan en el escrito de alegaciones presentado por el ayuntamiento.

Sexto. Desestimadas las alegaciones de inadmisibilidad, se debe examinar si concurren excepciones relativas al artículo 14. Se afirma —muy genéricamente— la aplicación de los apartados e), f), g) y k) del artículo 14 de la Ley 19/2013. Cabe recordar que se trata de:

• e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
• f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
• g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
• k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisiones.

Como recuerda el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Estatal en su criterio interpretativo CI/002/2015, de 24 de junio, los límites a los que hace referencia el artículo 14 de la Ley de transparencia estatal no se aplican directamente, sino que, de acuerdo con la literalidad del texto, "podrán" ser aplicados de acuerdo con las reglas de aplicación y los elementos de ponderación que establece la ley mencionada y la LOPD. Por tanto, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni de forma absoluta; por este motivo, su aplicación no supondrá, en ningún caso, una exclusión automática del derecho a la información; por el contrario, deberá justificar el test del daño y el del interés público para ser aplicado. De la misma manera, es necesaria una aplicación justificada y motivar la denegación, circunstancias que no constan en las alegaciones presentadas por el ayuntamiento. No debemos olvidar que la transparencia y el acceso a la información pública deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Solo cuando los ciudadanos puedan conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se gestionan los fondos públicos o cuáles son los criterios de actuación de las instituciones, estaremos ante un proceso ante el cual los poderes públicos responden ante una sociedad que lo demanda.

Séptimo. Por separado, requiere la alegación de la aplicación del límite del artículo 14.1.f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece: "el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva". Dado que el ayuntamiento pone el énfasis principalmente en esta, al señalar la situación sub iudice del expediente objeto de la solicitud de derecho de acceso, al estar tramitándose el recurso contencioso administrativo núm. 300/2017, que se sigue en el Juzgado núm. 1 de Alicante. No obstante, la información solicitada se refiere a la copia íntegra de la Propuesta de la Alcaldía, planteada en el Pleno ordinario de 26 de febrero de 201[X], en el punto 10 del orden del día, para la aprobación de acuerdos y del expediente de licitación 43/2015, en ejecución de la Sentencia núm. 1546/2007, de 23 de octubre de 2007, dictada por la Sala Contenciosa Administrativa del TSJ de la Comunidad Valenciana, así como de los informes emitidos tanto por la Secretaría como por la Intervención para informar de este punto. Información que, en principio, no forma parte del expediente judicial al que hace referencia el Ayuntamiento. Por tanto, entendemos que la existencia de este procedimiento no puede ser utilizada por el Ayuntamiento como argumento para denegar el acceso a la información solicitada, por el hecho de que haya una relación entre ambos (estación de autobuses de Benidorm). Por otra parte, cabe señalar que el límite solo afectaría a la información pública elaborada ex profeso para el concreto proceso judicial, en el caso de que el solicitante de la información pública no fuera parte en el procedimiento judicial, cosa que no ocurre en este caso, ya que la información solicitada no ha sido elaborada para este proceso judicial, sino que se trata de documentos públicos, incluidos en el orden del día de un pleno ordinario cuyo contenido es público.

Octavo. Finalmente, y respecto a la manifestación efectuada por el Ayuntamiento respecto a que el reclamante no tiene competencia para la remisión de expedientes administrativos a órganos supramunicipales, este Consejo considera que no debe entrar a valorar las manifestaciones efectuadas por el Ayuntamiento en cuanto a las actuaciones del reclamante. Obviamente, quien acceda a la información deberá dar un uso lícito a la misma, especialmente en los términos del artículo 15.5 de la ley. En este sentido, cabe señalar que, en principio, la información solicitada deberá facilitarse anonimizando los datos personales de terceros.

Por todo lo expuesto, es procedente estimar esta resolución, reconociendo el derecho del reclamante a acceder a la documentación solicitada —si esta existe—, es decir: copia íntegra de la Propuesta de la Alcaldía, planteada en el Pleno ordinario de 26 de febrero de 201[X], en el punto 10 del orden del día, para la aprobación de acuerdos y del expediente de licitación 43/2015, en ejecución de la Sentencia núm. 1546/2007, de 23 de octubre de 2007, dictada por la Sala Contenciosa Administrativa del TSJ de la Comunidad Valenciana, así como de los informes emitidos tanto por la Secretaría como por la Intervención para informar de este punto.

RESOLUCIÓN

Atendidos los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno acuerda:

PRIMERO. Estimar la solicitud de acceso a la información pública presentada por el Sr. [X] en los términos descritos en el fundamento octavo de esta resolución, y, en consecuencia, instar al Ayuntamiento de Benidorm a facilitársela en el plazo máximo de un mes esta información.

SEGUNDO. Invitar a la persona reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

TERCERO. Solicitar al Ayuntamiento de Benidorm que informe a este Consejo de las actuaciones llevadas a cabo para cumplir lo dispuesto en la presente resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a la notificación, de conformidad con lo que establecen los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
Ricardo García Macho