Acceso a decretos de urbanismo y a un informe externo sobre la gestión de la estación de autobuses

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el 3 de junio de 2018 el reclamante presentó ante el Ayuntamiento de Benidorm dos escritos en los que solicitaba la siguiente información:

• En el primer escrito, se solicitaban dos decretos: uno de marzo del año 2015, firmado, en aquel momento, por el concejal de Urbanismo, Sr. , que, según manifiesta el reclamante, supuestamente legalizaba una infracción urbanística en la estación de autobuses de Benidorm; y otro de 27 de abril de 2018 en el cual, también según el reclamante, la actual concejala de Urbanismo Sra. daba la razón al promotor/constructor de la estación de autobuses, ya que el procedimiento de regulación de infracción urbanística 204/2007 estaba caducado y que el exceso de obra quedaba legalizado.
• En el segundo escrito se pedía un informe externo contratado por el Ayuntamiento para analizar la situación jurídica de la nueva adjudicación del contrato de gestión de la estación de autobuses.

Segundo. Con fecha 28 de junio de 2018 fue notificada al Sr. por vía electrónica la Resolución número 2870/2018, del mismo 28 de junio, por la cual se desestimaban las dos peticiones de información. El Ayuntamiento argumentaba en esta resolución lo siguiente:

"1º. Este procedimiento, expediente sobre la legalización de la estación de autobuses, aún no ha finalizado por vía administrativa, y los documentos requeridos están afectados por la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisiones. 2º. En el momento presente se está tramitando el Recurso contencioso-administrativo núm. 300/2017, que se sigue en el Juzgado núm. 1, de Alicante, interpuesto por la mercantil , cuyo objeto es la desestimación por silencio administrativo de la solicitud formulada el 24 de enero de 2017, al Ayuntamiento de Benidorm para que procediera a cumplir los pactos en el convenio administrativo suscrito con la empresa , para la ejecución de la Sentencia núm. 1.546/2007, de 23 de octubre de 2007, dictada por la Sección Tercera de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. 3º. El expediente objeto de la petición está siendo investigado por la Fiscalía de Benidorm, a causa de denuncia formulada por el Sr. , el 2 de agosto de 2016. Lo expuesto anteriormente determina que es aplicable a este caso los apartados e), f), g) y k) del artículo 14.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como los apartados a) y e) del artículo 18 del mismo texto legal, ya sea por la limitación de acceso a la información, o por la inadmisibilidad de dicho acceso".

Por todo ello, el Ayuntamiento de Benidorm resolvía desestimar las peticiones de información presentadas por el Sr.

Tercero. El 25 de julio de 2018, el Sr. presentó ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno reclamación contra la denegación del Ayuntamiento de Benidorm y afirma su derecho.

Cuarto. Con fecha 10 de septiembre de 2018, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió al Ayuntamiento de Benidorm el escrito por el cual se le otorgaba, previo a la resolución de la reclamación presentada por el Sr. , un trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera facilitar la información y formular las alegaciones que considerase oportunas.

Este escrito tuvo contestación con las alegaciones del Ayuntamiento de Benidorm remitidas a este Consejo el día 24 de septiembre de 2018. En estas alegaciones, el Ayuntamiento manifestaba que se ratificaba íntegramente en los fundamentos contenidos en la Resolución número 2870/2018, del 28 de junio de 2018, por la cual se denegaban las solicitudes del Sr. , y ponía el énfasis principalmente en la situación sub iudice del expediente objeto de la reclamación.

Quinto. Efectuada la deliberación del asunto en diversas sesiones de esta comisión ejecutiva, y sin que haya sido posible cumplir el plazo oportuno debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución con los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. De conformidad con el artículo 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015 valenciana), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la comisión ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. Asimismo, la Administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso —el Ayuntamiento de Benidorm— está sujeta a las exigencias de la ley mencionada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d), que se refiere expresamente a las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana.

Tercero. En cuanto al reclamante, se reconoce el derecho del Sr. , a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, ya que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Cuarto. En este caso, el reclamante solicita dos decretos: uno de marzo del año 2015 firmado, en aquel momento, por el concejal de Urbanismo Sr. que supuestamente legalizaba una infracción urbanística en la estación de autobuses de Benidorm, y otro de 27 de abril de 2018, en el cual, también según el reclamante, la actual concejala de Urbanismo Sra. da la razón al promotor/constructor de la estación de autobuses, ya que el procedimiento de regulación de infracción urbanística 204/2007 está caducado y que el exceso de obra queda legalizado. Asimismo, se pedía un informe externo contratado por el Ayuntamiento para analizar la situación jurídica de la nueva adjudicación del contrato de gestión de la estación de autobuses.

El Ayuntamiento, en sus alegaciones, se ratifica íntegramente en la Resolución de Alcaldía 2870/2018, de 28 de junio, que desestima la petición del reclamante, y argumentaba esta denegación en la aplicación de los apartados e), f), g) y k) del artículo 14 de la Ley 19/2013, así como los apartados a) y e) del artículo 18 de dicho texto legal, y ponía el énfasis principalmente en la situación sub iudice del expediente objeto de la solicitud. Se sostiene que, respecto al expediente de legalización de la estación, este no ha finalizado por vía administrativa, por lo tanto queda protegido por la letra k, artículo 14. Asimismo, según se expone en los antecedentes, se hace referencia a procedimientos contencioso-administrativos número 300/2017 y a la denuncia ante la fiscalía por parte del reclamante de información Sr. . De aquí se induce la mención de los límites de las letras e), f), g) de este precepto. De igual manera se alegan las causas de inadmisibilidad de las letras a) (en curso de elaboración) y e) del artículo 18 (abusivo).

Quinto. En primer término, cabe señalar que la información solicitada es información pública en principio accesible. Así, las resoluciones de Alcaldía en sí mismas son información pública a efectos del artículo 13 de la Ley 19/2013, ya que se trata de documentos que están en poder de una Administración obligada y que han sido elaborados en el ejercicio de determinadas funciones públicas. En este sentido, se manifestó el Consejo de Transparencia estatal en la Resolución de 24 de abril de 2017 (RT/0034/2017), en la cual se solicitó el acceso y copia de determinados decretos de Alcaldía de un municipio con la indicación:

"Por su parte, en el artículo 13 de la Ley 19/2013 se define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que estén en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Según los preceptos mencionados, en definitiva, la Ley 19/2013 reconoce y regula el derecho a acceder a la información pública que este posea el organismo al que se dirige, ya sea porque este la ha elaborado, ya sea porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas. Partiendo de esta premisa, en relación con la solicitud de acceso a la información relacionada con los decretos de Alcaldía y las actas de las sesiones plenarias, cabe apreciar que ambas se configuran como 'información pública' a efectos de la Ley 19/2013, ya que en ambas concurren los requisitos determinados por el legislador para considerar que se trata de información pública. En este sentido, en primer lugar, las actas plenarias y los decretos de Alcaldía son elaborados por una entidad y están en su poder, incluida en el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley 19/2013... las entidades locales son entidades a las que se aplica... En segundo lugar, se trata de información elaborada en el ejercicio de las funciones y competencias que el derecho positivo —en otros casos, la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local— atribuye a los ayuntamientos".

Sexto. Procede en segundo lugar analizar si concurre causa de inadmisibilidad de las alegadas. En este sentido, sin precisión, se afirman las causas de inadmisibilidad de las letras a) (información en curso de elaboración) y e) del artículo 18 (abusiva). Pues bien, en esta dirección, este Consejo ha prestado especial atención a las causas de inadmisibilidad de solicitudes de información. El criterio se fundamenta en la CTCV Res. exp. 18/2015, 28.10.2016 FJ 6º, si bien, de manera más extensa, cabe acudir especialmente a la CTCV Res. exp. 29/2016, 10.3.2017, FJ 3º (especialmente) y FJ 6º. Las causas de inadmisibilidad nunca deben aplicarse de forma automática, sino debidamente motivadas y, de conformidad con la Constitución, el derecho constitucional de acceso a la información pública y el principio de máxima transparencia, deben interpretarse restrictivamente como límites al derecho. Se ha insistido en el especial cuidado y deber de motivación que deben tener los sujetos obligados para acudir a las causas de inadmisibilidad. Una mala interpretación, que condujera a una inadmisibilidad improcedente, privaría a la ciudadanía de la garantía que implica la suficiente motivación de un límite y de la necesaria ponderación que, sin duda, debe realizarse cuando se trata de excepciones al derecho de acceso (FJ 3º). Si se hace referencia al hecho de que se trata de un expediente no acabado, es claro nuestro criterio desde el inicio de nuestras actuaciones: "el acceso a la información pública puede incluir también el acceso a la información contenida en expedientes —abiertos o cerrados— e, incluso, cuando la información haya sido requerida por aquellos que no tienen la condición de interesados". Este criterio interno se ha expresado de manera amplia, por ejemplo, en la resolución CTCV Res. exp. 12/2016, 10.3.2017, FJ 3º. Obviamente, habrá motivos que lleven a la denegación de la información solicitada, pero no la inadmisibilidad por el hecho de que el expediente no esté concluido. Una cuestión diferente es la alegación de la excepción o límite del artículo 14.1 k) sobre secreto o confidencialidad que se insinúa en la alegación de que el expediente está abierto. En cuanto a la alegación genérica de la letra e) (abusiva), no se aprecia conexión con este caso y no hay mantenimiento sobre este tema.

Séptimo. Aunque no se menciona expresamente, al menos se puede analizar si concurriría la posible inadmisibilidad en relación con el acceso al informe externo contratado por el Ayuntamiento para analizar la situación jurídica de la nueva adjudicación del contrato de gestión de la estación de autobuses. Se trataría de considerar que puede concurrir la inadmisibilidad del artículo 18. 1º b) (información auxiliar o de apoyo). Referente a esto, cabe acudir al criterio aplicable con suficiente identidad para este consejo de transparencia en nuestra Resolución 16/2018 (expediente 32/2017). Aquí afirmamos que:

"No podrán ser considerados como auxiliares —y, en consecuencia, no podrá ser denegado el acceso a estos— los informes, tanto preceptivos como facultativos, que hayan sido emitidos por los propios servicios o por otras administraciones o entidades públicas o privadas. Y esto por tratarse en este caso de un informe claramente facultativo, emitido a petición de (...) por una empresa privada dedicada precisamente —entre otras tareas— a la emisión de este tipo de informes".

De lo expuesto, la doctrina de este consejo es considerar como información pública el informe externo contratado por el Ayuntamiento para analizar la situación jurídica de la nueva adjudicación del contrato de gestión de la estación de autobuses. Una cuestión diferente es si puede considerarse que respecto de esta información concurren límites de los artículos 14 o 15.

Octavo. Desestimadas las alegaciones de inadmisibilidad, procede examinar si concurren excepciones relativas al artículo 14. Se afirma —muy genéricamente— la aplicación de los apartados e), f), g) y k) del artículo 14 de la Ley 19/2013. Cabe recordar que se trata de:

• e) La prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
• f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
• g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
• k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisiones.

De manera concreta, se sostiene que sobre el expediente de legalización de la estación no ha finalizado por vía administrativa, por lo cual queda protegido por la letra k, artículo 14. Cabe intuir que se solaparía el argumento anterior respecto de la alegación de la función administrativa de vigilancia, inspección o control (letra g), mientras que el hecho de que haya una judicialización comportaría la excepción de la letra f) (igualdad de las partes). De manera concreta, respecto de la solicitud del informe que elaboraron terceros, cabe intuir, para que conste, que la denegación sería por razón de esta misma letra f) (igualdad de las partes). En cualquier caso, la alegación de una excepción nunca puede formularse de manera genérica, sino razonada para el caso concreto, lo cual aquí difícilmente se aprecia.

Noveno. Este consejo no considera la concurrencia de las excepciones vinculadas al hecho de que la información esté en fase de judicialización. Este consejo de transparencia ya ha tenido ocasión de pronunciarse en el Informe 3/2018 (expediente 74/2017), sobre la información que está en su sede judicial, por lo cual reproduciendo lo que allí se dispone, cabe señalar:

"Por tanto, las actuaciones llevadas a cabo en el marco de procesos judiciales ante la Administración de Justicia —excepto las declaradas expresamente secretas por el juez— son públicas y puede establecerse que terceras personas ajenas a las partes comparecidas en el procedimiento puedan tener acceso a la información".
[...] En conclusión, en el ámbito de la Administración de Justicia es donde puede encontrar respuesta la solicitud de acceso a la información que plantean los vecinos del edificio. No obstante, "el Ayuntamiento debe cumplir, en todo caso, sus obligaciones en materia de derecho de acceso en toda aquella documentación que se generó en la fase administrativa, siempre cumpliendo los procedimientos y los requisitos oportunos que recoge la normativa sobre transparencia, tanto de índole estatal como autonómica. Por otro lado, el Ayuntamiento, si quiere, puede facilitarle alguna información relativa a su condición de interesado en el proceso ante la Administración de justicia, siempre que se trate de información que tiene la consideración de pública, como podría ser la referencia de la sentencia".

Así pues, dado que lo que se solicita es relativo a la fase administrativa y a pesar de su judicialización, no aplica directamente la excepción aludida. Este consejo no aprecia en qué medida facilitar la información requerida debería situar en desigualdad a las partes.

Décimo. Procede estimar esta resolución, reconociendo el derecho del reclamante a acceder a la documentación solicitada —si esta existe—, es decir:

• Al decreto de marzo del año 2015 firmado, en aquel momento, por el concejal de Urbanismo Sr. que supuestamente legalizaba una infracción urbanística en la estación de autobuses de Benidorm.
• Decreto de 27 de abril de 2018, en el cual, también según el reclamante, la actual concejala de Urbanismo Sra. da la razón al promotor/constructor de la estación de autobuses, ya que el procedimiento de regulación de infracción urbanística 204/2007 está caducado y que el exceso de obra queda legalizado.
• Informe externo contratado por el Ayuntamiento para analizar la situación jurídica de la nueva adjudicación del contrato de gestión de la estación de autobuses. Para el caso de que no exista esta información, se deberá informar expresamente al reclamante de su inexistencia y, si procede, el motivo de la misma y las acciones realizadas para solicitarla.

Asimismo, y en principio sobre la información solicitada, se debe facilitar de manera anónima los datos personales de terceros, particularmente en el caso de los dos expedientes sobre los cuales versan los decretos de Alcaldía.

RESOLUCIÓN

Dados los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno acuerda:

Primero. Estimar la solicitud de acceso a la información pública presentada por el Sr. en los términos descritos en el fundamento décimo de esta resolución y, en consecuencia, instar al Ayuntamiento de Benidorm a facilitarle en el plazo máximo de un mes la información relativa a su solicitud sobre acceso a las resoluciones de Alcaldía, así como el informe externo.

Segundo. Invitar a la persona reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Tercero. Requerir al Ayuntamiento de Benidorm que informe a este Consejo de las actuaciones llevadas a cabo para cumplir lo dispuesto en esta resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a la notificación, de conformidad con lo que establecen los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.