Reclamación por incumplimiento de publicidad activa y denegación de acceso a información sobre transparencia municipal

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante presentó, el 25 de noviembre de 2019, una solicitud de información pública ante el Ayuntamiento de Palma de Gandia, en la que denunciaba que dicho Ayuntamiento no disponía de ningún espacio para buscar información, ni ningún documento público relacionado con la transparencia municipal, considerando que existía un incumplimiento flagrante de los preceptos legales en materia de publicidad activa de la ley de transparencia autonómica, y textualmente solicitaba:

1. Información sobre los mecanismos específicos que ha habilitado el Ayuntamiento de Palma de Gandia para poder tramitar en el futuro la petición de información concreta, relacionada con la transparencia municipal.
   
2. El texto de la ordenanza reguladora de la transparencia municipal, si el ayuntamiento ha aprobado un reglamento en este sentido.
   
3. Información sobre la existencia o no de un espacio alternativo a la web municipal, donde esté publicada la información de la gestión de este ayuntamiento a la que obliga la ley, para poder consultarla.
   
4. Información sobre las acciones que este ayuntamiento ha realizado desde la entrada en vigor de la ley, a las que obliga su artículo 6.
   
5. De la misma manera, solicita información sobre el cumplimiento, mecanismos adoptados y acciones desarrolladas relacionadas con los principios generales detallados en el artículo 4.
   
6. Los informes, objeciones, advertencias o cualquier evidencia documental que la secretaría-intervención de este ayuntamiento haya emitido desde la publicación de la ley, en abril de 2015, con el objetivo de recordar al gobierno municipal su obligación de cumplimiento de esta importante ley, creada para garantizar el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana.
   

Segundo. Con fecha 13 de enero de 2020, y número de registro GVRT/2020/58350, el reclamante presentó una reclamación ante el Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern contra el Ayuntamiento de Palma de Gandia. Manifestaba como motivo de su reclamación la falta de respuesta por parte del Ayuntamiento a su petición de 25 de noviembre de 2019.

Tercero. En fecha 20 de febrero de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern remitió un escrito al Ayuntamiento de Palma de Gandia, mediante el cual se le otorgaba, presentando la resolución de la reclamación presentada, un trámite de requerimiento de información y formulación de alegaciones por el plazo de quince días, pudiendo aportar cualquier información relativa a la reclamación que pudiera resultar relevante, así como formular las alegaciones que considerara oportunas, escrito recibido por el Ayuntamiento de Palma de Gandia el día 21 de febrero, según consta en el justificante de recepción telemática.

Cuarto. El 28 de febrero de 2020, el Ayuntamiento de Palma de Gandia presentó escrito de alegaciones en los siguientes términos:

"Es preciso precisar que la documentación requerida consiste, básicamente, en una enumeración de las decisiones y acciones que en materia de transparencia se han realizado por parte del Ayuntamiento, pero no exige la publicación de la documentación que el ciudadano exige que sea objeto de publicación (enumerada en el artículo 9 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana). Es decir, el reclamante solicita, entre otros y de forma general, los mecanismos habilitados por el Ayuntamiento para la tramitación de peticiones en esta materia, la ordenanza reguladora, si existe otro además de la web municipal en el cual publicar la documentación requerida por la norma, así como los informes, objeciones o advertencias que la funcionaria que ocupa el cargo de secretaria interventora de la administración local haya realizado desde la publicación de la ley.

Por otro lado, asimismo se señala en el escrito que, en aquel momento, el apartado de transparencia de la página web del Ayuntamiento carecía de contenido. Esto, en todo caso, se debía a cuestiones de mantenimiento informático, ya que en la actualidad constan actualizaciones y publicaciones actualizadas de los gastos mensuales, tal como ha podido comprobarse en el siguiente enlace...

Si no nos equivocamos, el Ayuntamiento está haciendo un esfuerzo con la finalidad de poder actualizar tal plataforma y publicar todo lo exigido por la normativa.

Como habíamos adelantado, la información requerida no estaba enumerada en el artículo 9 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, por lo cual obviamente, la Administración Local no estaba obligada a facilitarle tal información. No obstante, debemos evidenciar que la reclamación presentada por el Sr. [NOMBRE OMITIDO] parece tener un simple escrito informativo sobre el cumplimiento de las exigencias en materia de transparencia establecidas en la ley por parte del Ayuntamiento. Pues bien, cabe decir que la presente Administración Local aún no dispone de una ordenanza reguladora en materia de transparencia y buen gobierno, que debería ser debidamente publicada en el resto de la normativa local disponible. A su vez, el único canal de publicación es el vinculado a la página Web, actualmente activo y el cual dispone de información sobre este tema.

La presente administración es conocedora de la obligación de desarrollar una ordenanza reguladora en materia de transparencia. Ahora bien, tal como señala el preámbulo de la norma, en su apartado V, las administraciones locales realizarán las decenas ocupaciones para ampliar los mecanismos de publicación activa. Esto no es fútil, y el desarrollo de una ordenanza en la materia no impide el cumplimiento íntegro de la norma, sino que va dirigido a la ampliación del margen de publicaciones en este aspecto. Por eso, el Ayuntamiento cumple con la normativa de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana, estando todo regulado por la norma autonómica e igualmente la normativa estatal.

Una cuestión diferente a la expuesta es la solicitud de exhibición de los informes, objeciones, advertencias o cualquier evidencia documental que la funcionaria que ocupa el cargo de secretaria-interventora haya emitido desde la publicación de la Ley de acceso de 2013, con el objetivo de recordar al gobierno local el cumplimiento de la norma. Pues bien, recae sobre esta reclamación una clara causa de inadmisibilidad, por la cual la reclamación de tales informes debe ser inadmitida.

El artículo 16 de la ley autonómica señala: "El régimen sobre las causas de inadmisión de las solicitudes será el previsto en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno", haciéndose tal remisión directa a la normativa estatal de transparencia.

Pues bien, el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, determina que serán inadmisibles las solicitudes referentes a: "b) Referencias a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas."

En consecuencia, el requerimiento de los informes de la secretaria-interventora del Ayuntamiento de Palma de Gandia sobre la necesidad del cumplimiento de la citada ley, incurre en causa de inadmisibilidad, y no están obligados a la exhibición. No debemos olvidar que tales informes sí revisten efectivamente carácter auxiliar; que no son informes preceptivos dentro de un expediente administrativo.

En definitiva, todo esto es lo que podemos alegar para reclamar el requerimiento formulado por el órgano al que nos dirigimos, con carácter previo a responder de forma motivada a la reclamación presentada por el Sr. [NOMBRE OMITIDO]."

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de la Comisión Ejecutiva de fecha 25 de septiembre de 2020, sin que haya podido cumplirse el plazo oportuno, debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta la presente resolución de la siguiente manera:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. Conforme al art. 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Asimismo, también tiene las siguientes funciones:

• b) Requerir, a iniciativa propia o como consecuencia de denuncia o reclamación, la subsanación de incumplimientos de las obligaciones recogidas en esta ley.
• c) Velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa contenidas en esta ley.

A la vista de la solicitud que figura en los antecedentes, en el presente caso se trata de un ejercicio del derecho de acceso a la información, así como de una reclamación para la subsanación de incumplimientos de obligaciones de publicidad activa fijadas por la legislación de transparencia. En consecuencia, esta resolución quedaría en el ámbito de las funciones asignadas en las leyes (b) y (c) referidas.

Cabe subrayar que la "publicidad" requerida debe entenderse en este procedimiento como un requerimiento de publicidad activa, que debe divulgarse a través de la web o sede electrónica de la entidad y con acceso generalizado (a toda persona sin condición de interés).

Según se ha señalado en los antecedentes, se solicita que el Ayuntamiento de Palma de Gandia cumpla con sus obligaciones de publicidad activa.

Segundo. Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso, contra la cual se formula la denuncia en materia de publicidad activa —Ayuntamiento de Palma de Gandia—, se encuentra sujeta a las exigencias de la citada ley, en virtud de lo dispuesto en su art. 2.1.d), que se refiere expresamente a "las entidades mediante las administraciones locales de la Comunidad Valenciana", lo cual se refiere en su artículo 8.4 de la Ley 2/2015 valenciana, que establece que "Las entidades que forman la administración local de la Comunidad Valenciana sujetarán sus obligaciones de publicidad activa a lo establecido en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley 19/2013, y a las normas y ordenanzas que ellas mismas aprueben en el marco de su autonomía".

Tercero. En cuanto al reclamante, se recurre el derecho del Sr. [DATO OCULTO] a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el art. 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, ya sea a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Cuarto. Respecto al fondo del asunto, en la presente reclamación debemos distinguir, por una parte, una denuncia de incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa por parte del Ayuntamiento de Palma de Gandia, y por otra, una solicitud de acceso a documentación documentada que se destina al antecedente de este requerimiento.

En cuanto al derecho, el reclamante alega que el Ayuntamiento de Palma de Gandia no tenía acceso a ningún espacio para buscar la información, ni ningún documento publicado relacionado con la transparencia municipal, considerando que existía un incumplimiento flagrante de los preceptos legales en materia de publicidad activa de la ley de transparencia autonómica.

Se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 8.4 de la Ley 2/2015 valenciana, dado que la ley autonómica remite en este aspecto a lo establecido en la ley estatal, que estructura los contenidos de la publicidad activa en tres apartados. Los ayuntamientos deberán, por tanto, suministrar información en estos tres ámbitos, que se resumen a continuación:

1. Información institucional, organizativa y de planificación (artículo 6 de la Ley 19/2013):
   
   • Funciones que desarrollan, normativa que les es aplicable y estructura organizativa.
   • El objeto, la inclusión de un programa actualizado que identifique a los responsables de los diferentes órganos y el perfil y trayectoria profesional (currículum vitae).
   • Planes y programas anuales en los que se incluyan los objetivos concertados, así como las actividades y tiempos previstos para su consecución. Su grado de cumplimiento y resultados deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica, junto con los indicadores de medida y valoración.
2. Información de relación jurídica (artículo 7 de la Ley 19/2013):
   
   • Directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por particulares u otros órganos, en la medida en que supongan una interpretación del derecho o tengan efectos jurídicos.
   • Los anteproyectos de ley y los proyectos de decretos legislativos cuya iniciativa sea la entidad.
   • Los proyectos de reglamento cuya iniciativa corresponda.
   • Las memorias e informes que conforman los expedientes de elaboración de los textos normativos.
   • Documentos que deban ser sometidos a un periodo de información pública durante su tramitación.
3. Información económica, presupuestaria y estadística (art. 8 de la Ley 19/2013):
   
   • Publicación de los contratos (indicando todo el procedimiento) e información estadística sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos previstos en la legislación.
   • Relación de convenios suscritos con mención de los firmantes y todo su contenido y, si existen, las obligaciones económicas.
   • Subvenciones y ayudas públicas concedidas.
   • Los presupuestos, con indicación de las principales partidas presupuestarias e información actualizada y comprensible sobre el estado de ejecución.
   • Cuentas anuales que deban rendirse e informes de auditoría de cuentas y de fiscalización.
   • Retribuciones percibidas anualmente de altos cargos y máximos responsables de las entidades, así como las indemnizaciones percibidas por el cese del cargo.
   • Resoluciones de autorización o reconocimiento de compatibilidad que afecten a los empleados públicos.
   • Declaraciones anuales de bienes y actividades de los representantes locales, en los términos previstos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. En todo caso, se omitirán los datos relativos a la localización concreta de los inmuebles, y se garantizará la privacidad y seguridad de sus titulares.
   • Información estadística para valorar el grado de cumplimiento y calidad de los servicios públicos.
   • Relación de bienes inmuebles.

En virtud de lo expuesto, la competencia de este Consejo para resolver en el presente caso y en relación con la obligación de publicidad activa se reduce a comprobar si son reales o no las deficiencias detectadas por el reclamante en el Portal de Transparencia del Ayuntamiento de Palma de Gandia, y que según las alegaciones del Ayuntamiento no lo son, manifestando que si en algún momento careció de contenido, fue por cuestiones de mantenimiento informático, y que en la actualidad cuenta con publicaciones actualizadas referentes a los gastos mensuales a través de un lenguaje comprensible, concluyendo que el Ayuntamiento está haciendo un esfuerzo con la finalidad de poder actualizar la plataforma.

Por parte del Ayuntamiento de Palma de Gandia se cuenta con un dominio web utilizado exclusivamente como portal de transparencia http://www.palmadegandia.es/transparencia/, al cual se puede acceder, y en el cual únicamente aparece la información de determinadas despesas mensuales, por lo cual es evidente que el portal de transparencia del Ayuntamiento de Palma de Gandia es, a fecha de hoy, totalmente deficiente, no estando disponible mucha de la información que, en cuanto a sus obligaciones de publicidad activa, se ha mencionado en el fundamento jurídico anterior, y en consecuencia, la conclusión que de las comprobaciones efectuadas por este Consejo se derivan, en el presente caso, no puede ser negativa.

Entrando en la página web genérica del Ayuntamiento http://www.palmadegandia.es/ encontramos diversos desplegables (Ayuntamiento / Pueblo / Directorio / Sala de Prensa / Telemática / Asociaciones / Transparencia). El primero de ellos contiene información relativa al equipo de gobierno, si bien únicamente menciona las delegaciones y el nombre de los miembros de la corporación, sin más detalle. También recoge las diferentes ordenanzas y reglamentos sobre diferentes materias. El apartado de transparencia cuenta con el escaso contenido mencionado de gastos mensuales, que comprenden ciertas pequeñas despesas del año 2019 y una de enero de 2020.

No se encuentra practicable nada de lo que compete como "mínimos" respecto a la Ley 19/2013 y que se ha detallado anteriormente. Por tanto, ante las deficiencias expuestas, nos vemos obligados a admitir la denuncia del reclamante que demuestra el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, que deberían ser publicadas por parte del Ayuntamiento en cumplimiento de los artículos 6, 7 y 8 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, tal como establece el artículo 8.4 de la Ley 2/2015 de 2 de abril.

Quinto. En cuanto a la solicitud de derecho de acceso a determinada información detallada en el antecedente primero, debemos comenzar precisando que la información solicitada constituye información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública los contenidos, documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que pueden ser objeto de acceso de la administración y que hayan sido elaborados o se mantengan en el ejercicio de sus funciones.

Similar a lo alegado por el ayuntamiento en sus alegaciones de que sus funciones no incluyen la gestión de las mismas. Pues bien, con carácter preventivo para evitar la caducidad de la solicitud, debemos recordar al ayuntamiento que el interés del reclamante por obtener información no tiene importancia a la hora de conceder el derecho de acceso, ya que para su ejercicio no es necesario motivar la solicitud (art. 11, Ley 2/2015 valenciana), y si la información estuviera debidamente publicada ni siquiera sería necesaria su solicitud. Es misión de este "simple informativo" —como lo denomina el Ayuntamiento— precisamente el importante "saber" que tenemos los ciudadanos y ciudadanas sobre las leyes de transparencia estatal y autonómica y que ahora se ocupa. Es uno de los dilemas morales de la Ley, que regula la transparencia en la gestión de la actividad pública. Asimismo, merece especial atención lo dicho en el preámbulo de la Ley 19/2013 estatal, que condena:

"La transparencia, el acceso a la información pública y el buen gobierno, la obligación de publicar las cuentas financieras y toda acción política. Solo cuando la acción de los responsables públicos se somete al escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se gestionan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones, podremos hablar del inicio de un proceso en el cual los poderes públicos comiencen a responder a una sociedad que es crítica, exigente que la participación desde los poderes públicos".

Entendemos, por tanto, que lo que el reclamante solicita mediante el derecho de acceso es precisamente todo el "saber" de que debe estar publicado en la web, en complemento de las obligaciones de publicidad activa que ya se prevén en los tan repetidamente mencionados artículos de la Ley 19/2013, y que no se está cumpliendo (artículo 15.1 de la Ley 2/2015 valenciana). Los ciudadanos podrán solicitar la información que no se publica en las plataformas digitales...

Sexto. Analizar las concretas peticiones de información para considerar su procedencia o no. En primer lugar, en cuanto a lo solicitado en los apartados 1, 4 y 5:

• 1. Información sobre los mecanismos específicos que ha habilitado el Ayuntamiento de Palma de Gandia para poder tramitar en el futuro la petición de información concreta, relacionada con la transparencia municipal.
• 4. Información sobre las acciones que este ayuntamiento ha realizado desde la entrada en vigor de la ley, a las que obliga su artículo 6.
• 5. Información sobre el cumplimiento, mecanismos adoptados y acciones desarrolladas relacionadas con los principios generales detallados en el artículo 4.

Entiende este Consejo que, de existir esta información, debe facilitarse al reclamante, ya que se trata de criterios de actuación de la corporación que deben ser públicos para la ciudadanía. En segundo lugar, en cuanto al texto de la ordenanza reguladora de la transparencia municipal, si el ayuntamiento ha aprobado un reglamento en este sentido (apartado 2 de la solicitud), debemos tener en cuenta lo manifestado por el ayuntamiento en sus alegaciones cuando dice que no dispone de una ordenanza en materia de transparencia y buen gobierno, y que, de tenerla, sería debidamente publicada como el resto de la normativa disponible.

En tercer lugar, respecto a la información sobre la existencia o no de un espacio alternativo al municipal donde esté publicada la información de la gestión de este ayuntamiento a la que obliga la ley, para poder consultarla (apartado 3). Si bien el Ayuntamiento afirma que el único canal de publicación es el vinculado a la página Web, actualmente activo y en el cual se dispone de información sobre este tema, debemos comentar que, como ya se ha señalado, la información proporcionada en esta página web es manifiestamente insuficiente respecto a las exigencias previstas en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley 19/2013. Deben proceder por parte del Ayuntamiento el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa lo antes posible. En consecuencia, vista la constatación, debe darse por facilitada ya al reclamante en el sentido de que no ha sido alimentado.

Séptimo. Finalmente, el apartado 6 merece especial atención, ya que se solicitan las informaciones, objetos, advertencias o cualquier evidencia documental que la secretaría-intervención de este ayuntamiento haya emitido desde la publicación de la ley, en abril de 2015. Respecto a esta cuestión, el ayuntamiento manifiesta que constituye una clara causa de inadmisibilidad, por lo cual la reclamación de tales informes debe ser inadmitida, sobre la base del artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; en consecuencia, se trata de información que tiene carácter auxiliar o de apoyo, por tratarse de informes que no son preceptivos dentro de un expediente administrativo, y que por tanto no están obligados a explicar.

Sobre la consideración de "información auxiliar o de apoyo", según el parecer de este Consejo, es importante tener en cuenta lo que se dice interpretativo del Consell de Transparència i Bon Govern (CI/006/2015, de 12 de noviembre de 2015), en el cual se pretende delimitar el alcance de este concepto, matizando que este se califique como "auxiliar o de apoyo" y no el formato que adopte o la denominación que se aplique, lo que permitirá, de forma motivada, aplicar este concepto. Las causas de inadmisión previstas en el artículo 18 de la ley deben ser interpretadas de manera restrictiva, y su aplicación debe ser siempre debida y convenientemente motivada. Así lo ha declarado también el Tribunal Supremo, manifestando que, más que una obligación, se debe adoptar adecuadamente su aplicación.

Una interpretación que llevaría a considerar como información auxiliar no accesible a toda la información en poder del sujeto obligado, generada al margen de un procedimiento administrativo, dejaría sin contenido el derecho de acceso a la información, que se regula de forma muy amplia para tener una información pública y la manera más exhaustiva de la actualización formal en el procedimiento (art. 13).

A la vista de lo expuesto, considera este Consejo que el hecho de "tratarse de informes que no son preceptivos dentro de un expediente administrativo" no es de ninguna manera motivación suficiente para inadmitir su acceso sobre la base del artículo 18.1.b), teniendo en cuenta que no solo se solicitan informes, sino también objeciones, advertencias o cualquier prueba documental emitida por la secretaría-intervención desde la publicación de la ley en abril de 2015, por lo cual debe concederse su acceso.

Por lo manifestado, en consecuencia, se estima la reclamación en todos sus términos.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern, acuerda:

Primero. ESTIMAR la queja formulada por el reclamante contra el Ayuntamiento de Palma de Gandia, mediante escrito presentado ante el Consell de Transparència de la Comunidad Valenciana, el día 13 de enero de 2020, e instar al Ayuntamiento a satisfacer en el plazo máximo de dos meses, a contar desde la notificación de esta resolución, las exigencias que en materia de publicidad activa le impone la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como por su ordenanza de transparencia, en virtud de lo previsto en el artículo 8.4 de la Ley 2/2015.

Segundo. ESTIMAR la reclamación presentada por el reclamante contra el Ayuntamiento de Palma de Gandia, mediante escrito presentado ante el Consell de Transparència de la Comunidad Valenciana, el día 13 de enero de 2020, reconociendo el derecho de acceso a la información solicitada, e instar al mencionado Ayuntamiento a que facilite al reclamante dicha información en el plazo máximo de un mes a contar desde la notificación de esta resolución.