Acceso al expediente de modificación de la Orden 8/2014 sobre uso de herbicidas y al informe de la Advocacia de la Generalitat

ANTECEDENTES

Primer. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, con fecha 11 de diciembre de 2019 la Federación Local de Valencia del sindicato CGT-PV se dirigió a la Consellería de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica y le comunicó que había tenido conocimiento de que, con fecha 19 de julio de 2018, la Asociación Profesional de Agentes Medioambientales de la Comunidad Valenciana había suscitado dudas ante dicha Consellería sobre la normativa reguladora del uso de herbicidas; que la Dirección General de Medio Natural y de Evaluación Ambiental de la Generalitat Valenciana había dado respuesta a dicha consulta con fecha 17 de octubre de 2018, y que en la mencionada respuesta se había indicado que, por parte de la Administración, "se solicitará un informe a la Abogacía de la Generalitat sobre el procedimiento a seguir para modificar la Orden 8/2014, de manera que se adapte al RD 1311/2012, de acuerdo con lo que aconseja el informe técnico del Servicio de Vida Silvestre de esta dirección general". Y dado que se ha advertido que, a pesar del largo lapso de tiempo transcurrido, la norma de referencia —la mencionada Orden 8/2014— seguía sin haber sido reformada, se solicitaba la suspensión cautelar de su aplicación y "copia [...] del dictamen emitido por la Abogacía de la Generalidad sobre este asunto y de todo el expediente sobre la adaptación de la Orden 8/2014 al cumplimiento de la legalidad."

Segundo. Constatada la falta de respuesta por parte de la Administración requerida, con fecha 6 de febrero de 2020 la Federación Local de Valencia del sindicato CGT-PV se dirigió a este Consejo y solicitó su intermediación para conseguir de la Consellería de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica una contestación a su solicitud, y concretamente que se le proporcionara una copia del expediente —incluyendo, de manera expresa, el informe de la Abogacía de la Generalidad incluido en este— para la modificación de la Orden 8/2014, sobre el uso de herbicidas en las carreteras, solicitada el 11 de diciembre de 2019 con número de registro GVRTE/2019/803118.

Tercero. A fin de brindar una respuesta adecuada a la solicitud del reclamante, con fecha 28 de febrero de 2020 se procedió a conceder trámite de audiencia a la administración requerida, instándole a formular las alegaciones que considerase oportunas respecto de las cuestiones referidas, así como a facilitar a este Consejo cualquier información relativa al asunto que pudiera resultar relevante. Escrito que consta como recibido el 6 de marzo, pero que, no obstante, no ha sido contestado.

Cuarto. Efectuada la deliberación del asunto en la sesión del día de la fecha, esta Comisión Ejecutiva adopta la presente resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. De conformidad con el artículo 24.1, en relación con el 42.1, de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información pública, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. Asimismo, es indiscutible que el destinatario de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso se encuentra, sin duda alguna, sujeto a las exigencias de la mencionada ley en virtud de lo dispuesto en su artículo 2.1.a), que hace referencia expresa a "la Administración de la Generalidad".

Tercero. En tercer lugar, y dado que el artículo 11 de la Ley 2/2015 establece, asimismo, que:

"Cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, tiene derecho al acceso a la información pública, mediante una solicitud previa y sin más limitaciones que las previstas en la ley. Para el ejercicio de este derecho, no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley."

Se puede concluir que la Federación Local de Valencia del sindicato CGT-PV se encuentra igualmente legitimada para instar la acción garantista de este Consejo a efectos de suplir, si hubiera existido, la inacción de la administración pública reclamada.

Cuarto. Finalmente, tampoco hay dudas sobre la condición de "información pública" de la documentación que los reclamantes desean conocer. En virtud del artículo 4.1 de la antescitada ley, dado que:

"...se entiende por información pública el conjunto de contenidos o documentos que se encuentren en poder de cualquiera de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones."

Quinto. Dicho esto, no resta sino que este Consejo suplte la pasividad de la administración requerida y dilucide si en la documentación en cuestión concurre o no alguna de las circunstancias por las cuales esta podría o debería haber denegado el acceso solicitado, o si, por el contrario, la petición del sindicato reclamante debería haber sido satisfecha.

Es el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno —al cual se remite expresamente el artículo 16 de la ley valenciana— el que enumera las causas por las cuales una administración podría negarse a facilitar a un ciudadano determinada información pública que estuviera en su poder. Y entre estas se mencionan dos que podrían ser relevantes para nuestros efectos:

1. Que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general.
2. Referentes a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.

La primera de las causas de inadmisibilidad podría ser aplicable a este caso, pero solo en apariencia. La alegación de que la información solicitada "esté en curso de elaboración o de publicación en general" debe ser interpretada restrictivamente y, en consecuencia, debería referirse a cada una de las piezas documentales que conforman el expediente reclamado y no al expediente en su conjunto, que no es un documento único sino un conjunto de documentos; de modo que la administración requerida solo podría negarse a proporcionar al reclamante una copia de aquellos documentos que, en el momento de contestar su petición, se encontraran en proceso de elaboración, y debería proporcionar, por el contrario, aquellos que ya estuvieran cerrados, independientemente de que el expediente en que se integran hubiera concluido o no.

La segunda de aquellas causas, en cambio, sí resulta pertinente. El reclamante no desea tener acceso al texto por el cual se reforma la Orden 8/2014, cuyo contenido ha suscitado su preocupación, porque sabe que este aún no ha sido aprobado, sino a los documentos que integran el expediente de su tramitación. Y estos sí que entran de lleno en lo que el artículo 18 de la Ley 19/2013 etiqueta como "información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas". Pues aunque la legislación en materia de transparencia permita al ciudadano acceder a la documentación que está en poder de la administración, lo que no prevé es que este pueda tener acceso al proceso decisorio interno mediante el cual la administración conformó dicha documentación.

No obstante, la legislación valenciana sobre este tema sí contiene dos previsiones que matizan el anterior caso, y exceptúan el otro. El artículo 16.2 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, sostiene que:

"a) Si la información está en fase de elaboración o publicación, se informará al solicitante del centro directivo responsable y del plazo previsto para que se difunda o se encuentre disponible.
...
c) Los informes preceptivos no podrán ser considerados como de carácter auxiliar o de apoyo."

De esta manera, y en virtud del segundo párrafo transcrito, de la negativa anterior habría que exceptuar el informe de la Abogacía de la Generalidad por el cual el reclamante mostró un interés particular, y que para gozar, según la ley valenciana, de una consideración especial, queda expresamente excluido de la categoría de "documentación auxiliar o de apoyo", y es susceptible de ser entregado al solicitante. Y en virtud del segundo, será exigible que la administración requerida informe al reclamante de la fecha en que estará concluido o se encontrará disponible el texto por el cual se ha inquirido, o, en caso de que se haya optado por no promulgarlo, que se haga constar tal aspecto.

RESOLUCIÓN

Atendiendo a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno acuerda:

Primero. Estimar parcialmente la reclamación presentada ante este Consejo por la Federación Local de Valencia del sindicato CGT-PV en fecha 6 de febrero de 2020 contra la Consellería de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica e instar a esta administración a, en el plazo máximo de un mes, hacerle entrega de una copia del informe de la Abogacía de la Generalidad incluido en el expediente para la modificación de la Orden 8/2014, sobre el uso de herbicidas en las carreteras, solicitada el 11 de diciembre de 2019, y también que se le informe de la fecha en que estará concluido o se encontrará disponible el texto de la norma reformadora de la orden mencionada.

Segundo. Invitar al reclamante a que comunique a este Consejo cualquier incidencia que surja respecto de la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.

Tercero. Recordar a la Consellería de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática que el artículo 31 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, califica como infracción leve "el incumplimiento injustificado de la obligación de resolver dentro del plazo establecido la solicitud de acceso a la información pública", y como grave "La falta de colaboración en la tramitación de las reclamaciones que se presentan ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno", y que este Consejo está habilitado para instar la incoación de expedientes disciplinarios o sancionadores de acuerdo con las previsiones del título III de la ley indicada.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a la notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.