Solicitud de datos estadísticos sobre expedientes sancionadores y personal del periodo 2015-2019

ANTECEDENTES

Primer

Según consta en la documentación que obra en el expediente instruido por la Oficina de Soporte de este Consejo, en fecha 6 de febrero de 2020 la Sra. se dirigió al Consejo [estatal] de Transparencia y Buen Gobierno, el cual posteriormente trasladó su instancia a este Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana, reclamando contra la falta de respuesta por parte del Ayuntamiento de Alicante a la solicitud de acceso a la información pública que ella misma había sustanciado en fecha 31 de diciembre de 2019, alegando su condición de alumna del programa de doctorado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Alicante en el Área de Ciencia Política y de la Administración interesada en temas relacionados con la "gestión del conocimiento y políticas públicas vinculadas", con el objeto de que por parte de esta administración local se le facilitara:

1. Número de expedientes sancionadores iniciados (diferenciando por años, entre faltas leves, graves y muy graves).
2. Número de expedientes sancionadores archivados (diferenciando por años, entre faltas leves, graves y muy graves).
3. Número de expedientes sancionadores resueltos (diferenciando por años, entre faltas leves, graves y muy graves).
4. Número de sanciones (diferenciando por tipo y años).
5. Número de expedientes judicializados iniciados (diferenciando por años, colectivos-individuales).
6. Número de expedientes judicializados resueltos (diferenciando por años, colectivos-individuales).
7. Porcentaje de absentismo injustificado, coste económico y total de días perdidos al año que supone, si se dispone de cálculo sobre ello, dividido por sexo y años.
8. Porcentaje de bajas por enfermedad profesional, dividido por sexo y años.
9. Porcentaje de bajas por IT, dividido por sexo y años.
10. Antigüedad media del personal en el puesto de trabajo, dividido por sexo y años.
11. Antigüedad media del personal en la organización, dividido por sexo y años.
12. Número de solicitudes de cambio de servicio o regiduría, dividido por sexo y años.
13. Número de resoluciones de solicitudes de cambio de servicio o regiduría, dividido por sexo y años.

Todo ello, en relación con los años 2015 a 2019.

Segundo

Asumida la competencia sobre el caso en virtud de las consideraciones jurídicas que más adelante se expondrán, y a fin de brindar una respuesta adecuada a la solicitud de la reclamante, con carácter previo a la deliberación de la presente resolución, este Consejo concedió trámite de audiencia al Ayuntamiento de Alicante, y con fecha de 28 de febrero le instó a formular las alegaciones que considerara oportunas respecto de las cuestiones referidas, así como a facilitar a este Consejo cualquier información relativa al asunto que pudiera resultar relevante. Oficio que resultó cumplidamente respondido por el Servicio de Recursos Humanos, Organización y Calidad del Ayuntamiento de Alicante mediante escrito de fecha 13 de marzo de 2020 en el cual la administración mencionada básicamente se amparó en lo dispuesto en el art. 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de la Comunidad Valenciana –que identifica como causa de inadmisión de una solicitud de acceso a la información pública aquello que se refiera a información "para la divulgación de la cual sea necesaria una acción previa de reelaboración"– y apeló a lo que en sentido similar ha sido sostenido por el Consejo [estatal] de Transparencia y Buen Gobierno en su criterio interpretativo núm. CI/007/2015.

Tercero

A la vista de lo expuesto, este Consejo debatió el asunto en la sesión plenaria de su Comisión del día de la fecha, y acordó lo siguiente.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

Según el art. 24.1, en relación con el 42.1, de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco geográfico de la Comunidad Valenciana en relación con cualquier procedimiento de acceso a la información pública, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo

Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto del presente recurso –el Ayuntamiento de Alicante– se encuentra sin ninguna duda sujeta a las exigencias de la Ley 2/2015 en virtud de lo dispuesto en su art. 2.1.d), que se refiere expresamente a "las entidades integrantes de la administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero

En tercer lugar, y dado que el art. 11 de la Ley 2/2015 establece, asimismo, que:

"Cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, tiene derecho de acceso a la información pública, mediante solicitud previa y sin más limitaciones que las contempladas en la ley. Para el ejercicio de este derecho no será necesario motivar la solicitud ni invocar la ley."

Se puede concluir que la Sra. se encuentra igualmente legitimada para instar la acción garantista de este Consejo a efectos de suplir la inacción del Ayuntamiento de Alicante en la respuesta a sus solicitudes.

Cuarto

Finalmente, y dado que, asimismo, el artículo 17.1 de la Ley 2/2015 establece que:

"Las solicitudes de acceso a la información pública deberán resolverse y notificarse al solicitante y a los terceros afectados que la hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver."

Igualmente, se puede concluir que el Ayuntamiento de Alicante ignoró el plazo previsto para satisfacer las demandas de acceso a la información pública, incumpliendo con ello las obligaciones que sobre él recaen por ley.

Asimismo, las consecuencias que deben derivar de ello se encuentran lejos de las que la mera lectura del artículo 17.3 de la Ley 39/2015 sugeriría, dado que el "silencio administrativo positivo" que consagraba el referido precepto de nuestra norma autonómica de transparencia, en abierta discrepancia con el principio de silencio administrativo negativo consagrado por la norma estatal de transparencia en su artículo 20.4, debe ser tenido por inconstitucional al amparo de la STC 104/2018, de 4 de octubre, por la cual se estima la cuestión de inconstitucionalidad presentada por la Sección Primera de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Aragón contra el artículo 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón, dado que esta ha establecido la nulidad del artículo 31.2 de la ley mencionada, que regulaba los efectos de la inactividad de la Administración y establecía el silencio administrativo positivo, por estimar inconstitucionalidad en su contradicción "efectiva e insalvable" con lo que se establece en el artículo 20.4 de la Ley Estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que prescribe precisamente lo contrario, disposición esta última que el Alto Tribunal entiende "dictada legítimamente al amparo de los principios o normas que se inscriben en la competencia exclusiva del Estado relativa al establecimiento del procedimiento administrativo común (artículo 149.1.18a de la Constitución)". Consideraciones que es forzoso hacer extensivas a la legislación valenciana de transparencia, en la medida en que tanto la hipótesis de hecho como la consecuencia jurídica a las que alude el artículo 17.3 de la Ley 39/2015 son idénticas a las de la norma aragonesa declarada contraria a la Constitución.

Quinto

Entrando por fin en el fondo de la cuestión, que implica dilucidar si este Consejo debe estimar la solicitud de la Sra., para que le sea proporcionada la información que solicitó al Ayuntamiento de Alicante, son dos los aspectos que se deben valorar.

El primero es lo que la propia administración alega, y que este Consejo no puede sino calificar de plausible. En efecto, la complejidad de la información requerida por la reclamante, estructurada como se ha señalado en trece conceptos diferentes y extendida sobre cinco años, es tal que resulta perfectamente atendible la objeción de que proporcionársela a la reclamante exigiría llevar a cabo, de manera previa, un arduo y complejo trabajo de compilación de datos diseminados entre archivos y expedientes diversos y dispersos, y una posterior tabulación de la misma en los términos demandados por la reclamante. Cosa que lleva a este Consejo a apreciar la efectiva concurrencia de la causa de inadmisión alegada por el Ayuntamiento de Alicante, que no es otra que la prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, que alude al hecho de que la información demandada requiera para su divulgación "una acción previa de reelaboración". Cláusula cuyo alcance el Consejo de Transparencia estatal ha tenido la oportunidad de explicar en su Criterio Interpretativo 007/2015 de 12 de noviembre –también invocado por el Ayuntamiento de Alicante– en el cual se sostiene que la objeción de la reelaboración es susceptible de aplicarse cuando lo reclamado sea un corpus documental que, aun encontrándose en poder de la administración requerida, requiera elaborarse expresamente mediante el uso de diferentes fuentes de información para ser entregado al ciudadano, cuando la administración afectada carezca de medios técnicos suficientes para ello. Todo esto sin entrar a valorar si el Ayuntamiento de Alicante tiene en su poder o no, y debería haber compilado, ordenado, sistematizado y puesto a disposición del público o no, los datos como los que se refieren en el presente caso.

Sexto

El segundo aspecto sobre el cual resulta oportuno reflexionar es si la solicitud de la reclamante podría asimismo incurrir en abuso de derecho, cuestión que este Consejo ya razonó en un caso sumamente similar al que ahora nos ocupa: el resuelto mediante la Resolución núm. 137 (2018), de 8 de noviembre, con el cual coincide, si no en su alcance, sí en su naturaleza, tocando la identidad de la administración requerida y la filiación académica de la parte reclamante. Como en aquella ocasión se razonó, utilizando una construcción argumental que vale la pena repetir casi de manera íntegra por su perfecta adecuación a las circunstancias de este caso:

"La sospecha de encontrarnos ante un supuesto de abuso de derecho se basa primeramente en el hecho de que la reclamación del Sr. no sea de un documento específico, o de una concreta serie de ellos; ni siquiera del conjunto de documentos relativos a un determinado asunto o ámbito competencial, o de los generados por un concreto órgano; sino de un listado masivo, indeterminado y multiforme de documentos, de la más variada naturaleza y complejidad [...] Así las cosas, es imposible no coincidir con el criterio de la administración requerida y estimar la concurrencia en este caso de la presente reclamación de la condición de abusiva. Para ello, no será inútil recordar que el artículo 49.2 del Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consejo, de despliegue de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno entiende que "una solicitud tiene un carácter abusivo cuando persigue claramente causar un perjuicio o alteración ilegítima al órgano o entidad a la que se dirige o a sus titulares o dependientes, o existe desproporción entre la relevancia de la información solicitada y el tiempo y los recursos necesarios para obtenerla" –hipótesis esta última claramente aplicable al caso– [...]."

También cabe tener en cuenta el Criterio Interpretativo 003/2016, del Consejo [estatal] de Transparencia y Buen Gobierno, que [...] tocando al abuso de derecho, establece que una solicitud puede entenderse como abusiva:

• "– Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: todo acto u omisión que por la intención del autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realiza sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho."
• "– Cuando, en el caso de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada basada en indicadores objetivos".

Y también cuando no pudiera ser subsumida en ninguna de las finalidades para las cuales nació la Ley de Transparencia, que son las de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos.
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas.
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos.
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.

Y, finalmente, que la consecuencia que la ley otorga a la consideración de una solicitud como abusiva no es otra que la inadmisión de la misma, según determina el artículo 18.1.e de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

Con todo, la principal objeción que este Consejo encuentra ante la pretensión de la reclamante no es otra que la que se deriva de esta última consideración: la falta de encaje entre su solicitud y las finalidades para las cuales nació la Ley de transparencia. En efecto: por mucha generosidad con la que la Ley de transparencia regula el derecho de acceso a la información pública, poniéndolo a disposición del ciudadano sin necesidad de que este explicite las motivaciones que le mueven, ni que acredite en representación de quién actúa, ni que se le exija el pago de ningún canon por su activación, la verdad es que la Ley nace con unas determinadas finalidades que son –en palabras del Consejo Estatal de Transparencia– las de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, y permitir a los ciudadanos conocer cómo se toman las decisiones públicas, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan las instituciones públicas. Dicho en otros términos: facilitar la participación ciudadana y el control institucional.

Por el contrario, la motivación que parece mover a la reclamante no parece ser esa. Utilizando palabras del Ayuntamiento de Alicante:

"atendida la generalidad y amplitud de la documentación solicitada, que no se centra en ningún tema en particular, parece que lo que el interesado pretende no es conocer cómo es el funcionamiento interno de la administración, sino que los empleados municipales le presten una atención personalizada, y le obtengan los datos necesarios para incluir en su trabajo de investigación, de manera que sigan los funcionarios del Ayuntamiento, y no el interesado, los que dediquen el esfuerzo y tiempo necesarios para recoger la ingente cantidad de datos que pretende".

O, en palabras quizás más contundentes: "aprovecharse del espíritu de la Ley, de manera que la investigación que compete a su trabajo requiera el mínimo esfuerzo y este sea ejercido por los servicios municipales, entorpeciendo su labor fundamental de servicio a los ciudadanos".

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

Desestimar la reclamación presentada por la Sra. ante el Consejo [estatal] de Transparencia y Buen Gobierno, mediante escrito de fecha 6 de febrero de 2020.