Acceso a informes técnicos de jefes de servicio sobre la modificación de la RPT

ANTECEDENTES

Primero. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el Sr. presentó en nombre y representación del sindicato Intersindical Valenciana STAS, en fecha 24 de julio de 2020, una reclamación contra la Diputación de Valencia, con número de registro GVRTE/2020/1136682, dirigida ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana. En ella exponía como motivo de su reclamación lo siguiente:

"Con fecha 07/01/2020, la sección sindical de la Intersindical Valenciana STAS de la Diputación de Valencia solicitó al servicio de transparencia de la Diputación de Valencia los informes del expediente administrativo que debían acompañar la modificación de la RPT que fue aprobada por el pleno de la Diputación el 30 de diciembre de 2019: informes de los jefes de servicio en los que se justifican las modificaciones, del secretario, del interventor, del jefe de servicio de personal, viabilidad de esta, etc. Los informes fueron facilitados todos, a excepción de los informes técnicos de los jefes de servicio que figuran en el expediente y que fundamentaban los cambios solicitados, los cuales justifican las modificaciones de la RPT que afectaban a sus servicios y relativos a amortización de plazas, creación de caporalías, dedicaciones plenas, retribuciones de personal..."

Al no obtener respuesta a esta última petición, el reclamante, en fecha 24 de julio de 2020, se dirige al Consejo de Transparencia, a quien solicita que "se inste a la Diputación de Valencia a remitir a la sección sindical la documentación consistente en las demandas de los diputados y jefes de servicio que han servido de justificación a la modificación de la RPT aprobada en el pleno del mes de diciembre de 2019".

Segundo. En fecha 17 de agosto de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno remitió a la Diputación de Valencia un escrito por el cual se le otorgaba, previamente a la resolución de la reclamación presentada por el Sindicato Intersindical Valenciana STAS, trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera facilitar la información y formular las alegaciones que considerara oportunas, escrito recibido por la Diputación el mismo día 17 de agosto, tal como consta en el correspondiente justificante de recepción electrónico.

En respuesta a este escrito, en fecha 10 de septiembre de 2020, la Diputación de Valencia presentó ante el Consejo de Transparencia un escrito de alegaciones, en el cual se ponía en conocimiento del Consejo que con fecha 6 de julio de 2020, el jefe del Servicio de Personal de la Diputación emitió un informe en relación con la documentación solicitada por el reclamante, en el cual se daba traslado del informe a la Sección Sindical de Intersindical Valenciana STAS el 7 de julio. Se adjuntaba una copia de este, cuyo contenido era el siguiente:

"1. Que los informes solicitados por el peticionario contienen información preparatoria de la actividad del centro de personal que tramita el expediente de modificación de la relación de puestos de trabajo (RPT).
2. Mediante estos informes, los jefes de servicio solicitan motivadamente cambios en puestos de trabajo del personal adscrito a su servicio.
3. Que no todas las propuestas solicitadas son aceptadas por el órgano competente una vez ponderada la necesidad planteada por las propuestas de cada uno de los centros gestores.
4. Por lo cual se consideran con carácter general documentos que contienen información preparatoria para conformar definitivamente el expediente finalmente sometido a consideración del Pleno de la Corporación."

En este sentido, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en su artículo 18.1 b) señala como causa de inadmisibilidad:

"b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la que figura en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas."

Por su parte, el artículo 16 de la Ley 2/2015 de 2 de abril, de la Generalitat, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana señala:

"1. El régimen sobre las causas de inadmisibilidad de las solicitudes será el previsto en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
2. A este efecto se seguirán las siguientes reglas:
a) Si la información está en fase de elaboración o publicación, se informará al solicitante del centro directivo responsable y el plazo previsto para que se difunda o se encuentre disponible.
b) Por reelaboración no se entenderá un tratamiento informático habitual o corriente.
c) Los informes preceptivos no podrán ser considerados como de carácter auxiliar o de apoyo."

También el criterio interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de fecha 12 de noviembre de 2015, dice textualmente:

"En primer lugar, cabe señalar que la redacción del artículo 18 de la Ley 19/2013 establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisibilidad de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, deberán operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motiven y la justificación legal o material aplicable al caso concreto.

En segundo lugar, y teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1 b), cabe concluir que es la condición de información auxiliar de apoyo la que permitirá de manera motivada y concreta invocar una aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración mencionada a 'notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos' una mera ejemplificación que en ningún caso afecta a todos los conceptos enumerados, sino a aquellos que tengan la condición principal de auxiliar o de apoyo."

Por lo tanto, concluimos que es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información, y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno, lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 18.1.b), de la Ley 19/2013.

En tercer lugar, este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la que figura en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmisible a trámite cuando se den, entre otras, algunas de las siguientes circunstancias:

• Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
• Cuando el solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración final.
• Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
• Cuando la solicitud trate de informes no preceptivos y que no hayan sido incorporados como motivación de una decisión final.

Por tanto, entendemos que la información que figura en las propuestas de los jefes de servicio se considera documentación de carácter auxiliar o de apoyo por las siguientes razones:

1. Que los informes solicitados por el peticionario contienen información preparatoria de la actividad del centro de personal que tramita el expediente de modificación de la relación de puestos de trabajo (RPT).
2. Mediante estos informes, los jefes de servicio solicitan motivadamente cambios en puestos de trabajo del personal adscrito a su servicio.
3. Que no todas las propuestas solicitadas son aceptadas por el órgano competente una vez ponderada la necesidad planteada por las propuestas de cada uno de los centros gestores.
4. Por lo que se consideran con carácter general documentos que contienen información preparatoria para conformar definitivamente el expediente finalmente sometido a consideración del Pleno de la Corporación.

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de fecha 15 de enero de 2021 de esta Comisión Ejecutiva, sin que haya podido cumplirse el plazo oportuno, debido a las carencias estructurales de este órgano, se adopta esta resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. Conforme al art. 24.1 en relación con el 42.1 de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo. Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso –la Diputación de Valencia– se encuentra sujeta a las exigencias de la mencionada ley, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1.d), que se refiere expresamente a "las entidades integrantes de la Administración local de la Comunidad Valenciana".

Tercero. En cuanto al reclamante, se reconoce el derecho a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el art. 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Cuarto. Finalmente, la información solicitada constituye información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública los contenidos o documentos, sea cual sea su formato o soporte, que obren en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En el mismo sentido se manifiesta el artículo 4.1 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana.

Quinto. A la vista de lo expuesto en los antecedentes de hecho anteriores, el objeto de esta reclamación se centra en determinar si la información solicitada por el recurrente, relativa al acceso a los informes técnicos de los jefes de servicio, que motivan los cambios solicitados en relación con la modificación de los puestos de trabajo del personal que afecta a sus respectivos departamentos, constituye o no información auxiliar o de apoyo.

La Diputación de Valencia sostiene que se trata de información auxiliar o de apoyo, ya que: (1) los informes contienen información preparatoria de la actividad del centro de personal que tramita la modificación de la RPT; (2) mediante estos informes, los jefes de servicio solicitan motivadamente cambios en puestos de trabajo del personal adscrito a su servicio; (3) no todas las propuestas solicitadas son aceptadas por el órgano competente; (4) se trata de información preparatoria para conformar definitivamente el expediente finalmente sometido al Pleno de la Corporación.

Este Consejo no comparte esta afirmación por los motivos que se expondrán a continuación. El Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consejo de la Generalitat Valenciana, de desarrollo de la Ley de transparencia autonómica, establece en su artículo 46.2 que: "Los informes, tanto preceptivos como facultativos, que hayan sido emitidos por los propios servicios o por otras administraciones o entidades públicas o privadas, no podrán ser considerados como información de carácter auxiliar o de apoyo."

En el caso que nos ocupa y por los argumentos que sostiene la Diputación, cabe entender que se trata de informes que han sido tenidos en cuenta para llevar a cabo la reclasificación de determinados puestos de trabajo y en los que figuran determinados criterios de clasificación (amortización de plazas, creación de prefecturas, retribuciones de personal...), independientemente de que se trate de documentos definitivos o no, ya que contienen información sustancial y esencial para la toma de decisiones en relación con el análisis y la tramitación de la RPT. Tampoco es obstáculo el argumento de que no todas las propuestas realizadas por los jefes de servicio fueron aceptadas, porque lo importante es que dichas propuestas puedan arrojar luz a fin de justificar la pretendida modificación de la RPT y, finalmente, el concepto de "información preparatoria" es un concepto amplio e indeterminado, porque toda la información que conforma un expediente administrativo es información preparatoria de la resolución final (art. 70.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del LPACAP). Por este motivo, como señala el art. 46.2 del Decreto 105/2017, la naturaleza facultativa o preceptiva de un informe no debe condicionar el acceso al mismo y todos los informes existentes en el expediente deben conocerse, aunque no se incorporen como motivación de la decisión final.

En consecuencia, si la finalidad de la ley es evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación de un expediente o en la conformación de la voluntad de un órgano, es decir, que sea relevante para la toma de decisiones públicas, no puede considerarse que la información solicitada por el recurrente sea auxiliar o de apoyo. Este es el criterio que ha seguido la sección séptima de la sala contencioso-administrativa de la Audiencia Nacional en la sentencia de 25 de julio de 2017, cuyo fundamento último señala:

"Si se pretende conocer la motivación seguida por las administraciones públicas en su toma de decisiones, deberán ser conocidos los informes por estas evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última".

Sexto. Finalmente cabe señalar que, al tener el solicitante la condición de delegado sindical, tiene un derecho de acceso reforzado a la información pública, porque entre los derechos que el EBEP atribuye a las juntas de personal y delegados sindicales en el ejercicio de sus funciones de representación sindical está la de recibir información sobre la política de personal, programas de mejora de rendimiento de los empleados públicos, retribuciones, jornada... Por todo ello, es procedente estimar la solicitud del reclamante y reconocer su derecho de acceso a los informes técnicos de los jefes de servicio, que justifican la modificación de la RPT, la cual fue aprobada por el pleno de la Diputación el 30 de diciembre de 2019.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, acuerda:

Primero. Estimar la reclamación de la Sección Sindical de Intersindical Valenciana STAS de la Diputación de Valencia contra la Diputación de Valencia.

Segundo. Instar a esta administración a que en el plazo máximo de un mes proporcione al interesado la información solicitada e informe a este Consejo sobre las actuaciones realizadas a fin de cumplir esta resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer un recurso contencioso-administrativo ante la sala contencioso-administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados a partir del día siguiente a su notificación, de conformidad con lo que establecen los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.