Acceso a instrucciones y circulares sobre uso de la fuerza y control de manifestaciones en la unidad policial de la Comunitat Valenciana

ANTECEDENTES

Primero

Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el Sr. presentó el día 4 de junio de 2020, ante la Conselleria de Justicia, Interior y Administración Pública, una solicitud de acceso a la información pública, registrada con número de registro GVRTE/2020/817957, en la cual se solicitaba la siguiente documentación:

"Todas las instrucciones, circulares y demás disposiciones administrativas de análoga naturaleza vigentes:
I. Que regulen el uso de la fuerza por los miembros de la Unidad de la Policía Nacional adscrita a la Comunidad Valenciana, tanto de servicio como fuera de servicio (incluido el porte de armas fuera de servicio) y tanto en la Comunidad Valenciana como en otras partes de España.
II. Que regulen el control, por los miembros de la Unidad de la Policía Nacional adscrita a la Comunidad Valenciana, de las manifestaciones y protestas masivas que tengan lugar en la Comunidad Valenciana y su disolución (incluido, pero no limitado, el uso de la fuerza en todas las fases).
III. Que regulen la reacción de los miembros de la Unidad de la Policía Nacional adscrita a la Comunidad Valenciana contra las nuevas formas de atentados terroristas señaladas supra que tengan lugar en la Comunidad Valenciana (incluido, pero no limitado, el uso de la fuerza)."

Segundo

El 16 de septiembre de 2020, el Sr. presentó ante el Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern de la Comunitat Valenciana una reclamación por vía electrónica, con número de registro GVRTE/2020/1364121, motivada en la falta de respuesta a su solicitud por parte de la Conselleria de Justicia, Interior y Administración Pública.

Tercero

En fecha 17 de septiembre de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern remitió a la Conselleria de Justicia, Interior y Administración Pública un escrito por el cual se le otorgaba, previo a la resolución de la reclamación presentada por el Sr., trámite de audiencia por un plazo de quince días, para que pudiera facilitar la información y formular las alegaciones que considerara oportunas; escrito recibido por la destinataria el día 18 de septiembre, tal como consta en el correspondiente justificante de recepción electrónico.

En respuesta a este escrito, la Conselleria de Justicia, Interior y Administración Pública comunicó el 21 de septiembre de 2020 a este Consejo lo siguiente:

"En contestación a su oficio de 17 de septiembre de 2020, relativo a la reclamación presentada el 16 de septiembre de 2020 por falta de respuesta a una solicitud de información pública (GVRTE/2020/817957), le informamos que con fecha 18 de septiembre de 2020 ha sido remitido a la Agència Valenciana de Seguretat i Resposta a les Emergències, por ser el órgano competente para dar respuesta."

Cuarto

En fecha 2 de octubre de 2020 se recibió en el Consell de Transparència un escrito de alegaciones remitido por el director de la Agència Valenciana de Seguretat i Resposta a les Emergències, en el cual se hacía constar lo siguiente:

"En relación con el requerimiento efectuado sobre la solicitud de información presentada por el Sr., se informa lo siguiente:
La Unidad de Policía Nacional adscrita a la Comunidad Valenciana es una unidad policial que se encuentra dentro de la estructura orgánica del Cuerpo Nacional de Policía formada por miembros de la Policía Nacional. Esta unidad depende orgánicamente de la Dirección General de la Policía y funcionalmente de la Generalitat Valenciana.
Dentro del organigrama de la Generalitat Valenciana, la unidad depende funcionalmente de la Agència Valenciana de Seguretat i Resposta a les Emergències, que se encuentra enmarcada dentro de la Conselleria de Justicia, Interior y Administración Pública y tiene ámbito competencial en toda la Comunidad Valenciana.
En materia de régimen administrativo (estatutario y disciplinario) se rige por la misma normativa que el resto de los miembros del Cuerpo de Policía Nacional.
La normativa que regula el tratamiento de detenidos está regulada por instrucciones dictadas por la Secretaría de Estado de Seguridad, que son de obligado cumplimiento para todos los miembros de fuerzas y cuerpos de seguridad.
Dentro de la operativa policial de esta unidad, y en su ámbito territorial de actuación, si se produce una intervención en la que se deba practicar la detención de una persona o cualquier otra acción que requiera actuación procesal, los agentes de esta unidad comparecen en dependencias de la Policía Nacional o de la Guardia Civil, dependiendo del cuerpo que tenga asignada la competencia por demarcación territorial, siguiendo las instrucciones de dinámica procedimental que tiene aquel cuerpo.
Los tres sectores concretos en los que indica que centrará su tesis doctoral (control de manifestaciones y protestas masivas, el control de las fronteras y la lucha contra las nuevas formas de terrorismo), son especialidades en las cuales esta unidad no tiene competencias directas.
Esta misma información se ha remitido al reclamante Sr."

Quinto

En fecha 5 de octubre de 2020, la Comisión Ejecutiva del Consell remitió al reclamante una notificación por vía telemática, recibida por el destinatario el mismo día 5 de octubre, tal como consta en el correspondiente justificante de recepción electrónico, en la cual se le informaba de las alegaciones efectuadas por la Agència Valenciana de Seguretat i Resposta a les Emergències, en las que solicitaba que comunicara al Consejo si su petición de acceso a la documentación había sido satisfecha o si, por el contrario, entendía que no había visto satisfechas sus pretensiones, caso en el cual debía comunicarlo al Consejo para continuar la tramitación de la reclamación, concediéndole a este efecto un plazo de diez días, y señalándole que, si no se producía comunicación por su parte en el plazo indicado, se entendería que había visto satisfecho su derecho de acceso.

En respuesta a esta notificación, el reclamante remitió el 5 de octubre de 2020, por vía telemática, un escrito con número de registro GVRTE/2020/1462626, en el cual manifestaba las alegaciones siguientes:

"PRIMERA. El día 2 de octubre de 2020 recibió un correo electrónico de la dirección [email protected] en el que se daba respuesta sucinta a la solicitud de información pública presentada el 4 de junio de 2020.
SEGUNDA. - Que este correo electrónico carece de las formalidades más esenciales que la normativa administrativa vigente exige a los actos administrativos, particularmente a las resoluciones. Sin ánimo de exhaustividad, este correo carece de una narración completa de los antecedentes de hecho, presenta una fundamentación jurídica desprovista de referencias concretas a las normas jurídicas o convenios administrativos en que se basa, carece de la indicación de recursos preceptivos, no identifica el órgano que lo expide, no está firmado de manera fehaciente, etcétera. Tal es así, que, según su parecer, ni desde la posición más antiformalista asumible, puede considerarlo un verdadero acto administrativo, sino una suerte de comunicación informal carente de valor jurídico como acto finalizador del procedimiento administrativo. Es bastante significativo sobre este tema que la administración actuante ni siquiera ha subido este documento a la carpeta propia de su destinatario en la sede electrónica de esta. En virtud de lo expuesto, COMUNICA:
I. Que considera que el procedimiento administrativo que inició mediante la solicitud de 4 de junio de 2020 en nada ha sido alterado por el documento recibido el 2 de octubre de 2020, ya que este no es más que una mera comunicación informal carente de eficacia jurídica.
II. Que no considera procedente efectuar ningún comentario sobre el contenido de la comunicación mencionada por su nula eficacia jurídica.
III. Que solicita al Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern que continúe la tramitación de la reclamación presentada (número GVRTE/2020/1364121).
IV. Que se mantiene en las alegaciones efectuadas en la mencionada reclamación."

Efectuada la deliberación del asunto en la sesión de fecha 9 de abril de 2021 de esta Comisión Ejecutiva, y sin que haya podido cumplirse el plazo oportuno de resolución a causa de las carencias estructurales de este órgano, se adopta la presente resolución bajo los siguientes:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero

De acuerdo con el artículo 24.1, en relación con el 42.1, de la Ley 2/2015, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana (en adelante Ley 2/2015), el órgano competente para resolver las reclamaciones que se presentan en el marco de un procedimiento de acceso a la información es la Comisión Ejecutiva, con carácter previo a su impugnación en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo

Asimismo, la administración destinataria de la solicitud de acceso a la información pública objeto de este recurso —la Agència Valenciana de Seguretat i Resposta a les Emergències— está sujeta a las exigencias de la mencionada ley, en virtud de lo dispuesto en su artículo 2.1.b), que hace referencia expresa a "El sector público instrumental de la Generalitat".

Tercero

En cuanto al reclamante, se reconoce el derecho a acogerse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, dado que el artículo 11 de esta ley garantiza el derecho a la información pública de cualquier ciudadano o ciudadana, a título individual o en representación de cualquier organización legalmente constituida, sin que sea necesario motivar la solicitud ni invocar la ley.

Cuarto

La información solicitada ("Todas las instrucciones, circulares y demás disposiciones administrativas de análoga naturaleza vigentes…") constituye información pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquier cual sea su formato o soporte, que se encuentren en poder de la Administración y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Quinto

Que tal como manifiesta el reclamante respecto a la respuesta a su solicitud de acceso, esta "presenta una fundamentación jurídica desprovista de referencias concretas a las normas jurídicas o convenios administrativos en que se basa, carece de la indicación de recursos preceptivos, no identifica el órgano que lo expide, no está firmado de manera fehaciente, etcétera. Tal es así, que, según su parecer, ni desde la posición más antiformalista asumible, puede considerarlo un verdadero acto administrativo, sino una suerte de comunicación informal carente de valor jurídico como acto finalizador del procedimiento administrativo", por lo cual cabe recordar a la Agència Valenciana de Seguretat i Resposta a les Emergències lo establecido en el artículo 20.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en virtud del cual:

"serán motivadas las resoluciones que denieguen el acceso, las que concedan el acceso parcial o a través de una modalidad diferente a la solicitada…"

(en el mismo sentido se pronuncia el artículo 17.4 de la Ley 2/2015 valenciana). Por su parte, el artículo 88 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, en su apartado 3, regula el contenido de las resoluciones y establece que: "Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra esta sean procedentes, el órgano administrativo o judicial ante el cual habrán de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquiera otro que consideren oportuno", y deberán tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 20.5 de la Ley 19/2013, "las resoluciones dictadas en materia de acceso a la información pública son recurribles directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posibilidad de interposición de la reclamación potestativa prevista en el artículo 24". Además, las resoluciones deben ser debidamente notificadas a las personas interesadas en los términos previstos en los artículos 40 y siguientes de la Ley 39/2015.

Sexto

En lo que respecta a la información solicitada y volviendo a las alegaciones formuladas por la administración reclamada, de estas podemos extraer:

• Que la Unidad de la Policía Nacional adscrita a la Comunidad Valenciana depende orgánicamente de la Dirección General de la Policía y funcionalmente de la Generalitat Valenciana.
• Que como consecuencia de esta dependencia se rige por la misma normativa que el resto de los cuerpos de la policía nacional.
• Que las instrucciones y circulares son dictadas por la Secretaría de Estado de Seguridad y aplicables a todos los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, independientemente del lugar en que lleven a cabo su actuación.
• Que corresponde a la persona titular de la Secretaría de Estado de Seguridad el ejercicio de las funciones a que se refiere el artículo 62 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, y en particular, la dirección, coordinación y supervisión de los órganos directivos dependientes de la Secretaría de Estado, bajo la inmediata autoridad de la persona titular del Ministerio, para el ejercicio de las siguientes funciones:
• a) La promoción de las condiciones para el ejercicio de los derechos fundamentales, en los términos establecidos en la Constitución Española y en las leyes que los desarrollan, especialmente en relación con la libertad y seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio y de las comunicaciones, y la libertad de residencia y circulación.
• b) El ejercicio del mando de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, la coordinación y la supervisión de los servicios y misiones que les corresponden.

Séptimo

La Administración se ha limitado básicamente a decir que la Unidad de la Policía Nacional adscrita a la Comunidad Valenciana no tiene competencias directas de actuación en cuanto a las circulares e instrucciones relativas al control de manifestaciones y protestas masivas, el control de las fronteras y la lucha contra las nuevas formas de terrorismo manifestado, que constituyen el objeto de la solicitud del reclamante. En este caso, ante la ausencia de competencias directas alegadas por la administración reclamada, y en aplicación del artículo 19.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG) según el cual "cuando la información objeto de la solicitud, aun encontrándose en poder del sujeto a quien se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se remitirá la solicitud a este para que decida sobre el acceso", la Conselleria de Justicia, Interior y Administración Pública, o concretamente la Agència Valenciana de Seguretat i Resposta a les Emergències, debería haber dado traslado de esta solicitud de información al sujeto que había elaborado la información objeto de la solicitud, que en este caso parece ser la Secretaría de Estado de Seguridad.

No obstante, conviene recordar que ante idénticas solicitudes de acceso se ha manifestado ya el Consejo Estatal de Transparencia y Buen Gobierno en sus resoluciones R-0356/2019 y R-0282/2020, cuyo argumento principal reproducimos a continuación:

"...consideramos que conocer todas las instrucciones y circulares sobre los protocolos de actuación de las fuerzas de seguridad, más allá de las que actualmente ya son de conocimiento público, sí que puede poner en peligro real, no meramente hipotético, la labor a realizar por estas como garantes de la seguridad ciudadana, y resultar perjudicado el desarrollo de las funciones que tienen encomendadas. Referente a esto, destaca que el mismo reclamante reconoce que los textos mencionados establecen protocolos completos de actuación a los agentes de la autoridad (dando un contexto, orden y alternativas al uso de la fuerza) tanto de servicio como fuera de servicio; detallan las obligaciones de registro e información que tienen en relación con el uso de la fuerza; establecen prelaciones entre los diferentes tipos de armas para su uso según las circunstancias; norman el porte de armas fuera de servicio; etcétera. Es decir, conoce y reconoce que la documentación solicitada tiene incidencia directa en el desarrollo de las actuaciones policiales y, en ese sentido, se trata de información destinada a los mismos funcionarios policiales para que puedan realizar su función de acuerdo con las debidas garantías para ellos mismos, para los ciudadanos, y también para su propia efectividad y eficacia.

No obstante, como hemos señalado, los límites deben ser aplicados dado el perjuicio derivado del conocimiento de la información que se solicita y el interés superior que pueda haber en el conocimiento de los datos requeridos. Realizado un análisis del posible interés superior en el acceso frente al daño que, según nuestro parecer, podría plausiblemente derivarse del acceso, no se observa la existencia por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que permita desplazar el límite invocado. En efecto, aunque las solicitudes de acceso no deben ser motivadas, en este caso sí se hace, y esto permite evaluar la petición y la posterior reclamación con vistas a ponderar si existe este interés superior, privado en este caso, que permita entregar la información requerida. Según nuestro parecer, no existe este interés superior, dado que el reclamante justifica la solicitud en la preparación de una tesis doctoral sobre el uso de la fuerza por las fuerzas y cuerpos de seguridad. Se propone estudiar la normativa nacional e internacional existente sobre la materia para confrontarla, de una manera objetiva y sistemática, con la práctica de estos cuerpos. No es esta una razón objetiva de gran importancia suficiente que permita anular la aplicación del límite invocado. El conocimiento de estas normas de funcionamiento interno de las fuerzas y cuerpos de seguridad debe ajustarse a las que actualmente se encuentran disponibles al público en general. En consecuencia, la reclamación debe ser desestimada, por ser aplicable el límite contenido en el artículo 14.1 e) de la LTAIPBG"

Octavo

No obstante, en la página web de la GVA respecto de estas unidades de la policía consta la siguiente información:

La Policía de la Generalitat fue creada en 1992, en virtud de la Orden ministerial 9/1992, y comenzó su funcionamiento el día 1 de febrero de 1993, asumiendo las competencias fijadas en la Ley orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad. Actualmente tiene una dependencia funcional de la Conselleria de Governación de la Generalitat y orgánica del Ministerio del Interior, a través de la Dirección General del Cuerpo Nacional de Policía dependiente de la Secretaría de Estado de Seguridad.
La Policía de la Generalitat actúa bajo el mando de sus jefes naturales y cumple las órdenes y directrices de las autoridades competentes de la Generalitat ante las cuales rinde cuentas de sus actuaciones, y en cuanto a la normativa aplicable a estas unidades:

• Ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad.
• Ley orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de protección de seguridad ciudadana.
• RD 221/1991, de 22 de febrero, por el cual se regula la organización de unidades del Cuerpo Nacional de Policía, adscritas a las comunidades autónomas, y se establecen las peculiaridades del régimen estatutario de su personal.
• RD 1089/2000, de 9 de junio, por el cual se modifica el artículo 8 del RD 221/1991.
• Orden de 16 de septiembre de 1992, por la cual se constituye una unidad del Cuerpo Nacional de Policía y se adscribe a la Comunidad Valenciana.

Visto esto, si la Generalitat Valenciana hubiera emitido alguna circular u orden de carácter general en relación con lo que ha solicitado el reclamante, estas deberán ser facilitadas al Sr., siempre que de su contenido no pudiera derivarse algún perjuicio para la seguridad pública, o resulte aplicable cualquier otro límite de los mencionados en los artículos 14 y 15 de la LTAIPBG.

Noveno

Visto lo expuesto, entendemos que, si bien por una parte hemos visto que la información solicitada por el reclamante ha sido elaborada por el Ministerio del Interior y que, por tanto, se debería haber dado traslado a la Secretaría de Estado de Seguridad, que es el organismo competente para facilitar la información, por otra parte, y en vista de la actuación y las competencias de la Policía Autonómica Valenciana, también es posible, incluso probable, que se hayan elaborado y emitido directrices de carácter general por parte de las autoridades competentes de la Generalitat, entre ellas la Agència Valenciana de Seguretat i Resposta a les Emergències, con lo cual estas órdenes, circulares o directrices deberían ser facilitadas al reclamante siempre que no resulten afectadas por cualquiera de los límites de los artículos 14 y 15 de la LTAIPBG y que de su contenido no derive ningún perjuicio para la seguridad pública. Y de esta manera resolveremos la cuestión con un doble sentido: desestimando aquellas informaciones cuya competencia reside en el Ministerio del Interior y estimando aquellas otras, si las hubiera, cuya competencia correspondería ofrecer a la Policía Autonómica Valenciana.

RESOLUCIÓN

Atendiendo a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, la Comisión Ejecutiva del Consell de Transparència, Accés a la Informació Pública i Bon Govern, acuerda:

Primero

Desestimar la reclamación presentada por el Sr. el 16 de septiembre de 2020 por considerar que las instrucciones, circulares y disposiciones administrativas solicitadas son competencia de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior.

Segundo

No obstante, si hubiera alguna instrucción, circular o disposición administrativa de carácter general que hubiera sido emitida por la Policía de la Generalitat Valenciana y no resultara afectada por alguno de los límites de los artículos 14 y 15 de la LTAIPBG, que se facilite al reclamante en el plazo máximo de un mes a contar desde la notificación de esta resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer un recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.