Acceso a datos de contratación temporal, encadenamiento de contratos y personal de asistencia técnica en el exterior

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 7 de agosto de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«En calidad de representante del Comité Único del Personal Laboral en el Exterior (PLEX) por la Central Sindical Independiente y de Funcionarios, y al amparo de lo previsto en el artículo 64.1.5ª y 6ª del Estatuto de los Trabajadores, así como en ejercicio de los derechos reconocidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia solicito la siguiente información relativa al uso de contratación temporal en el colectivo de personal laboral en el exterior:

1. Datos globales de contratación:

• Número total de trabajadores contratados bajo modalidades temporales en el exterior, desglosado por país, centro y puesto.
• Número de contratos temporales actualmente en vigor.

2. Encadenamiento de contratos:

• Número total de trabajadores contratados bajo modalidades temporales en el exterior, desglosado por país, centro y puesto que hayan encadenado dos o más contratos temporales consecutivos en los últimos cinco años.
• Antigüedad media acumulada de este colectivo y número de contratos firmados por puesto.
• Justificación legal y funcional alegada por el MAEC para la contratación sucesiva de personal en el mismo puesto o funciones.

3. Contratación indefinida:

• Número de personas con contrato indefinido respecto del total de personal laboral en el exterior.
• Criterios seguidos por el MAEC para convertir contratos temporales en indefinidos o no renovarlos.

4. Evolución temporal:

• Datos comparativos de los últimos cinco años sobre el uso de contratos temporales en el colectivo PLEX.
• Porcentaje de temporalidad acumulada por país, puesto y misión.

5. Otros tipos de personal temporal:

• Número total de personas contratadas como becarios_as en el exterior, con indicación de país, programa y duración de la beca en los últimos 5 años.
• Número de contratos de asistencia técnica, con indicación de función, país y duración en los últimos 5 años».

2. Mediante resolución de 27 de octubre de 2025 se respondió lo siguiente:

«(...) Se consideran información pública, según el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley o que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

En consecuencia, la Directora General del Servicio Exterior,

RESUELVE

Conceder la información solicitada.

La información requerida es la siguiente:

1. El número total de trabajadores contratados bajo modalidades temporales en el exterior a fecha 17 de octubre de 2025 es de 511 (415 de cupo y 96 de sustitución).

2. Datos laborales contratados temporalmente por país, centro y categoría que hayan encadenado dos o más contratos temporales consecutivos en los últimos cinco años:

Al respecto se indica que no existen “puestos” en el catálogo de personal laboral en el exterior de personal laboral temporal, pues su vigencia está condicionada al fin del contrato de la persona que los ocupa. En atención al sistema de solicitudes de autorización de cupo, el Ministerio para la Transición Digital y de la Función Pública (MTDFP) autoriza, en su caso, anualmente cierto número de contratos temporales para un ejercicio determinado. Por tanto, no hay “contratación sucesiva de PLEX temporales”, sino un número determinado de renovaciones sucesivas de los contratos temporales, en aquellos casos que lo permite la normativa local.

Respecto al dato de la antigüedad media acumulada de este colectivo, el aplicativo informático de gestión del personal laboral en el exterior no permite la obtención de ese dato.

3. Por lo que se refiere a la consulta relativa al número de personas con contrato indefinido respecto del total de personal laboral en el exterior, se indica que a fecha 17 de octubre de 2025 el porcentaje de trabajadores fijos sobre dicho total es de un 86%.

En cuanto a los criterios seguidos por el MAEC para convertir contratos temporales en indefinidos o no renovarlos, ha de decirse que no existen procedimientos de transformación de contratos temporales en indefinidos. Cada contratación (sea fijo o indefinido) debe ser precedido de un proceso independiente de selección.

4. La evolución del uso de contratos temporales en el colectivo PLEX durante los últimos cinco años es la siguiente:

AÑO | TEMPORALES | RENOVACIÓN | TOTAL
2020 | 114 | 91 | 205
2021 | 115 | 102 | 217
2022 | 110 | 122 | 232
2023 | 286 | 141 | 427
2024 | 151 | 256 | 407

5. El número total de estudiantes en prácticas en el exterior (siendo esta la denominación adecuada de esta figura, dado que además las prácticas no son remuneradas y tampoco existe con estas personas un contrato, sino un convenio administrativo con la Universidad correspondiente), en los últimos cinco años ha sido de 1.015.

En cuanto al número de contratos de asistencia técnica fue de 199 en el año 2024, último ejercicio cerrado. Los datos correspondientes a los años anteriores no pueden ser obtenidos sino mediante una importante labor de reelaboración por parte de la Subdirección General de Administración Financiera de este Ministerio.

Se recuerda que, conforme a lo establecido en el artículo 15.5 de la Ley 19/2013, el tratamiento posterior de los datos personales obtenidos mediante el presente ejercicio del derecho de acceso estará sujeto a lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016 (Reglamento General de Protección de Datos – RGPD), en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales, así como en el resto de la normativa vigente en materia de protección de datos».

3. Mediante escrito registrado el 29 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24.2 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«Primero. En la solicitud original se pidió información detallada sobre la contratación temporal en el colectivo PLEX, con desglose por país, centro y puesto, así como sobre encadenamiento de contratos, antigüedad media, criterios de contratación indefinida, evolución temporal y otros tipos de personal temporal (becarios y asistencia técnica).

Segundo. La resolución del MAEC, de 27 de octubre de 2025, proporciona parcialmente la información, indicando:

• Que existen 511 contratos temporales (415 de cupo y 96 de sustitución).
• Que no se dispone de datos sobre antigüedad media “por limitaciones del aplicativo informático”.
• Que no existe “contratación sucesiva” sino “renovaciones”.
• Que el porcentaje de personal fijo es del 86 %.
• Que existen datos parciales de prácticas (1.015 estudiantes) y de asistencia técnica (199 contratos en 2024).

Tercero. La respuesta omite información esencial, entre otros:

• No se facilita el desglose por país, centro o puesto, solicitado expresamente.
• No se indican los casos de encadenamiento de contratos ni la justificación funcional o legal.
• No se aporta ningún documento o fuente de verificación (informes, listados, bases de datos, etc.).
• No se declara la inexistencia de los datos omitidos, como exige el artículo 18.1.c de la Ley 19/2013.

Cuarto. El MAEC alega limitaciones técnicas para obtener determinados datos (“el aplicativo informático no permite su obtención”), pero no acredita que los datos no existan, sino únicamente que no se encuentran consolidados o tabulados de forma inmediata. Tal alegación no justifica la omisión de la información, por cuanto:

• El número total de contratos temporales informado (511) no constituye un volumen excesivo que impida su tratamiento o desglose.
• Dicha cifra es perfectamente manejable mediante una consulta básica o extracción simple de la base de datos de personal laboral.
• No se requieren conocimientos técnicos especializados ni una labor desproporcionada de reelaboración para cumplir lo solicitado, tratándose de información puramente administrativa (país, centro, puesto, tipo de contrato, fechas).

Quinto. El propio MAEC reconoce que la información se gestiona a través de un aplicativo informático de gestión del personal laboral en el exterior, lo que confirma que los datos existen en soporte digital y están en poder de la Administración, cumpliendo así la definición de “información pública” del artículo 13 de la Ley 19/2013.

Sexto. En consecuencia, la respuesta vulnera el principio de máxima transparencia (artículo 5), al limitarse a proporcionar cifras generales y explicaciones interpretativas, sin entregar la información desglosada, objetiva y verificable solicitada».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. Competencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno

Conforme al artículo 24.1 de la Ley 19/2013, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es competente para conocer de las reclamaciones contra resoluciones en materia de acceso a la información pública dictadas por la Administración General del Estado.

Segundo. Derecho de acceso a la información pública

El artículo 13 de la Ley 19/2013 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública que obre en poder de las Administraciones. La información solicitada forma parte de la gestión de personal y debe estar disponible en registros administrativos ordinarios.

Tercero. Motivación insuficiente y vulneración del artículo 20.4

El MAEC no explica si los datos omitidos no existen, no obran en poder del Ministerio o si se deniega su acceso por alguna causa legal. La mera referencia a dificultades técnicas no equivale a una causa válida de denegación.

Cuarto. Inexistencia de carga desproporcionada o de reelaboración

El argumento de que la obtención de los datos requeriría una “importante labor de reelaboración” carece de fundamento. El volumen de información (aproximadamente 500 contratos temporales) no justifica la negativa a facilitar un desglose básico, ni se ha demostrado que su extracción implique una tarea desproporcionada. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha establecido en resoluciones reiteradas (R/0476/2024, R/0367/2023, R/0218/2022, R/042/2021) que:

La Administración debe acreditar de forma fehaciente la imposibilidad o desproporción de la labor de recopilación o tratamiento. No basta con alegaciones genéricas sobre dificultad técnica o falta de automatización de los datos.

Quinto. Falta de declaración expresa de inexistencia (artículo 18.1. c)

El MAEC no ha declarado la inexistencia de los datos omitidos. En caso de no existir o no obrar en poder del órgano, debió manifestarlo expresamente, lo que no se ha hecho.

Sexto. Principio de rendición de cuentas y transparencia activa

La información sobre temporalidad contractual en el personal laboral de la AGE —especialmente tratándose del colectivo mayoritario del MAEC— tiene un claro interés público y debe publicarse o facilitarse conforme al artículo 6 de la Ley 19/2013 y a los compromisos de transparencia del III Plan de Igualdad.

PETICIÓN

Por todo lo expuesto,

SOLICITA:

1. Que se admita la presente reclamación.
2. Que se declare que la resolución del MAEC de 27 de octubre de 2025 no satisface el derecho de acceso a la información pública reconocido en la Ley 19/2013.
3. Que se requiera al MAEC para que proporcione la información solicitada en la solicitud de 7 de agosto de 2025, incluyendo:
   • Desglose por país, centro y puesto del personal contratado bajo modalidades temporales.
   • Datos sobre encadenamiento de contratos en los últimos cinco años, incluyendo número de contratos y antigüedad media.
   • Justificación funcional o legal alegada para la contratación sucesiva o renovación de contratos.
   • Información desglosada sobre becarios y contratos de asistencia técnica, con su duración y país.
4. Que, en caso de que alguno de estos datos no exista o no obre en poder del Ministerio, se declare expresamente dicha circunstancia conforme al artículo 18.1.c.
5. Que se recomiende al MAEC adoptar medidas para mejorar la sistematización y accesibilidad de los datos de personal laboral en el exterior, garantizando la rendición de cuentas sobre la temporalidad y estabilidad del empleo público.

Con fecha 29 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 19 de noviembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(...) En relación con la reclamación presentada respecto a la solicitud de acceso, se requiere a este centro directivo que proporcione una serie de datos sobre que se basan en interpretaciones que no obran en poder de este centro directivo, pues conceptos como “encadenamiento de contratos”, o “justificación funcional para la contratación sucesiva” no son conceptos que tengan encaje en el sistema de contratación en el exterior de personal contratado local y por tanto no se recogen de forma específica en el aplicativo informático que se emplea para la tramitación de las contrataciones. En tal sentido, este centro directivo ha aportado la información disponible, y en su escrito de 27 de octubre de 2025 ya puso de manifiesto que “no existen “puestos” en el catálogo de personal laboral en el exterior de personal laboral temporal, pues su vigencia está condicionada al fin del contrato de la persona que los ocupa. En atención al sistema de solicitudes de autorización de cupo, el Ministerio para la Transición Digital y de la Función Pública (MTDFP) autoriza, en su caso, anualmente cierto número de contratos temporales para un ejercicio determinado. Por tanto, no hay “contratación sucesiva de PLEX temporales”, sino un número determinado de renovaciones sucesivas de los contratos temporales, en aquellos casos que lo permite la normativa local”. Por lo que respecta al concepto de antigüedad media acumulada del colectivo, el aplicativo informático de gestión del personal laboral no permite la obtención de ese dato pues la antigüedad no es un concepto aplicable a los contratados temporales; por tanto, todo estudio al respecto requeriría una acción previa de reelaboración y análisis de la documentación obrante en cada uno de los contratos temporales suscritos. Por lo que respecta a becarios y asistencias técnicas, se ha proporcionado la información actualizada pues de igual forma, todo estudio al respecto requeriría una acción previa de reelaboración y análisis de convenios de colaboración con Universidades y contratos suscritos».

El 20 de noviembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, a fecha de elaborarse esta resolución se haya presentado escrito alguno.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
   
   Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que han quedado reflejados en el antecedente primero de esta resolución.
   
   El Ministerio requerido resolvió facilitar la información que ha quedado reflejada en el antecedente segundo, mencionando la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede delimitar el objeto de esta reclamación. Así, en el escrito de interposición de la misma, el interesado la ha circunscrito al acceso a la siguiente información:
   
   • i) el desglose por país, centro y puesto del personal contratado bajo modalidades temporales,
   • ii) datos sobre encadenamiento de contratos en los últimos cinco años, incluyendo número de contratos y antigüedad media,
   • iii) justificación funcional o legal alegada para la contratación sucesiva o renovación de contratos y,
   • iv) información desglosada sobre becarios y contratos de asistencia técnica, con su duración y país.
5. Sentado lo anterior, por lo que concierne a la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG, procede verificar si las razones expuestas evidencian la aducida necesidad de tratamiento previo o reelaboración.
   
   Desde esta perspectiva no puede obviarse que, tal como se puso de manifiesto en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810)

   «(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida en que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)».

   
   
   Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.
   
   Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública.
   
   Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.
6. En este caso, el Ministerio requerido se ha limitado a precisar en la resolución impugnada, con relación a la información requerida sobre los contratos de asistencia técnica, que «los datos correspondientes a los años anteriores [a 2024] no pueden ser obtenidos sino mediante una importante labor de reelaboración por parte de la Subdirección General de Administración Financiera de este Ministerio». Mientras que en el trámite de alegaciones sustanciado en el seno de este procedimiento de reclamación reitera que el acceso a la información solicitada «requeriría una acción previa de reelaboración y análisis de la documentación obrante en cada uno de los contratos temporales suscritos», y, en términos semejantes, la información sobre becarios y asistencias técnicas «requeriría una acción previa de reelaboración y análisis de convenios de colaboración con Universidades y contratos suscritos».
   
   A juicio de este Consejo, la mera paráfrasis del artículo 18.1.c) LTAIBG, mencionando la hipotética concurrencia de la causa de inadmisión sin un ulterior desarrollo de los motivos que la justifican no puede satisfacer los estándares fijados por la jurisprudencia anteriormente reproducida para considerar de aplicación la precitada causa de inadmisión. La reelaboración a que alude el artículo 18.1.c) LTAIBG queda circunscrita, como se ha indicado, a aquella que implica desarrollar un tratamiento complejo para divulgar la información solicitada. De este modo, la justificación del carácter complejo debe fundamentarse en criterios objetivos que sean fiscalizables. Desde una perspectiva formal, estos criterios objetivos deben desarrollarse con el suficiente grado de detalle y concreción por el órgano o entidad requerida en la resolución de inadmisión, dado que a través de su explicitación el solicitante conoce las razones que motivan la acción previa de reelaboración, mientras que los órganos de garantía y los jurisdiccionales se proveen de los suficientes elementos de juicio para contrastar adecuadamente las circunstancias del caso concreto y pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada.
   
   Esos criterios pueden referirse a elementos objetivables referidos a la solicitud, a la organización, al carácter funcional o al carácter presupuestario. Ninguno de estos elementos objetivables ha sido desarrollado por el Ministerio requerido limitándose, como ha quedado reflejado, a la mera invocación de la necesidad de realizar un tratamiento complejo de la información solicitada. Esta forma de proceder, en suma, invocando una causa de inadmisión ayuna de toda argumentación conduce a estimar la reclamación presentada al no apreciar la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG.
7. De acuerdo con todo lo expuesto, procede estimar la reclamación planteada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN.

SEGUNDO:

INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

• Desglose por país, centro y puesto del personal contratado bajo modalidades temporales.
• Datos sobre encadenamiento de contratos en los últimos cinco años, incluyendo número de contratos y antigüedad media.
• Justificación funcional o legal alegada para la contratación sucesiva o renovación de contratos.
• Información desglosada sobre becarios y contratos de asistencia técnica, con su duración y país.

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.