El reclamante solicitó al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones saber si una pensión excepcional concedida por la Ley 13/1973 sigue pagándose a sus herederos. La administración denegó el acceso alegando protección de datos de terceros. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estima la reclamación y ordena retroaccionar el procedimiento para realizar el trámite de audiencia obligatorio.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
1.
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de octubre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«VIGENCIA DE UNA PENSIÓN EXTRAORDINARIA CONCEDIDA POR LA DICTADURA MILITAR A LA ESPOSA DE UN MIEMBRO DEL RÉGIMEN DICTATORIAL
Información que solicita:
La Dictadura militar española, mediante la Ley 13-1973, de 17 de marzo, concedió una pensión excepcional a [nombre y apellidos], viuda de [nombre, apellidos] (…) en cuyo artículo 2 se dispone la total compatibilidad de la pensión con cualquier otra que pueda disfrutar la agraciada, así como que estará sujeta en cuanto a su disfrute y transmisión a la legislación sobre derechos pasivos, es decir se admite la posibilidad de que los herederos de la agraciada puedan seguir disfrutando de la misma.
Solicito acceso a la información pública acerca de si, en la actualidad, se sigue abonando dicha pensión a los herederos de la agraciada».
La solicitud fue dirigida al Ministerio de Hacienda, que, el 22 de octubre de 2025, notificó al reclamante el traslado de su solicitud por considerar que la competencia para su resolución correspondía a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones del indicado Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
2.
Mediante resolución de 14 de noviembre de 2025, de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, se denegó el acceso a la información en los términos siguientes:
«Una vez analizada la solicitud, esta Dirección General considera que no procede el acceso a la información con arreglo a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En concreto, en la solicitud no se justifica la condición de investigación con fines históricos. Por otro lado, tampoco han transcurrido los plazos previstos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Por último, la información que se solicita podría afectar a persona o personas identificables (dado el parentesco con el causante de la pensión y con la pensionista que se cita) y revelar datos afectantes a su intimidad, tanto en materia económica como familiar».
3.
Mediante escrito registrado el 19 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución en el sentido siguiente:
«Lo que se ha pedido, en esencia, es información acerca de la vigencia de dicha pensión excepcional, en concreto si, en la actualidad, se sigue abonando la misma a los herederos de la agraciada.
No es necesario concretar la identidad de los herederos pues, de la publicidad inherente a la propia Ley excepcional y singular por la que se concedió la pensión, es fácil deducirla, de manera que no cabe afectación posible a datos personales que son públicos y notorios, no constando, por lo demás, que los herederos hayan manifestado formalmente su oposición al tratamiento de sus datos personales derivados del posible disfrute de la pensión excepcional».
4.
Con fecha 20 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 17 de diciembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social se reitera en la resolución dada y señala lo siguiente:
«La cita al artículo 15 de la Ley reguladora es pertinente. Si bien es dudoso que el supuesto pudiera incardinarse en el apartado primero del citado artículo, cuando se trata de datos que no se consideran especialmente protegidos se debe efectuar una ponderación en la cual se valoran, entre otros, los aspectos de menor perjuicio de los afectados derivado del transcurso de plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, la justificación de la petición con fines de investigación, o la garantía de derechos de los afectados si pudieran afectar a su intimidad.
Habida cuenta de que se trata de informar si una pensión excepcional ha sido o no transmitida a herederos, el hijo o hija o los hijos o hijas de la viuda del causante son identificables sin dificultad. Si se facilita la información, en palabras del recurrente, se van a señalar a las personas “agraciadas” con el “botín de guerra”, la cual o cuales, en caso de existir, bien podrían aducir que la Administración Pública ha facilitado información sin su consentimiento que atañe a la percepción de una pensión. Es obvio que un órgano gestor de pensiones públicas no pude informar sin causa legal fundada si persona o personas identificables están percibiendo una pensión.
Finalmente se recuerda que, aunque no haya obligación de motivar la solicitud, sí pueden exponerse los motivos de acceso a la información y éstos podrán ser tenidos en cuenta. La causa del rechazo no fue la falta de motivación de la solicitud sino la protección de posibles terceras personas».
5.
El 18 de diciembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 24 de diciembre de 2025 en el que, tras exponer las dificultades que considera que existen en la búsqueda y consulta de la Ley 13/1973, de 17 de marzo (a que se refiere su solicitud de acceso) en el Boletín Oficial del Estado, así como las razones por las que considera que la competencia para resolver dicha solicitud corresponde al Ministerio de Hacienda, señala:
«Pues bien, al margen de la impertinencia de invocar el artículo 15 de la Ley de transparencia, pues la información solicitada en nada afecta a datos personales que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias de nadie, y con independencia de que la empleada pública alegante no ha realizado al respecto ningún test de ponderación, lo que realmente se está pidiendo es si, en la actualidad, se sigue abonando la pensión excepcional creada mediante la Ley 13/1973, de 17 de marzo, puesto que no consta que ésta disposición haya sido derogada. Ni tan siquiera se está pidiendo que se ofrezca información acerca de la cuantía de la pensión. De lo que se trata es de conocer cómo se están manejando los fondos públicos, en concreto a través del posible mantenimiento, por vía de sucesión hereditaria, de una pensión excepcional, otorgada por motivaciones políticas y por puro y simple amiguismo.
(...)
Por eso importa menos conocer la identidad de quién sea, en su caso, el causahabiente con derecho a la percepción de la pensión excepcional, de hecho es una información que no se ha pedido y, en cualquier caso, se trata de un dato que puede ser anonimizado o seudonimizado.
(...)
En particular, las comunicaciones de datos por parte de los sujetos enumerados en el artículo 77.1 de la Ley Orgánica 3/2018, entre los que se encuentra la Administración general del Estado [apartado c) de dicho precepto], pueden realizarse no solo cuando cuenten con el consentimiento de los afectados, sino también cuando, no contando con dicho consentimiento, aprecien que concurre en los solicitantes de los datos un interés legítimo que prevalezca sobre los derechos e intereses de los afectados conforme a lo establecido en el artículo 6.1 f) del Reglamento (UE) 2016/679. Así lo establece la disposición adicional décima de la Ley Orgánica 3/2018.
En todo caso “cuando la información contuviera datos especialmente protegidos, la publicidad sólo se llevará a cabo previa disociación de los mismos” (artículo 5.3 de la Ley 19/2013) y no será aplicable lo establecido en el artículo 15 de la Ley 19/2013 “si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas” (apartado 4 de dicho artículo 15).
Que existe un interés público y legítimo en acceder a ésta información se deduce, sin dificultad, del propio carácter público de la pensión excepcional.
No es de recibo que, ante una pensión excepcional otorgada de manera personalizada, con plena publicidad (incluso señalando la cuantía anual), mediante una Ley basada en razones políticas y por causa de la relevancia pública y social de determinada persona, los ciudadanos no puedan conocer el mero dato sobre si la misma se sigue, o no, abonando en la actualidad».
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a la pensión excepcional concedida por la Ley 13/1973, de 17 de marzo, y, en concreto, se solicita la confirmación de «si, en la actualidad, se sigue abonando dicha pensión a los herederos».
El Ministerio resuelve denegando el acceso con arreglo a lo dispuesto en el artículo 15 LTAIBG, indicando que «no se justifica la condición de investigación con fines históricos», que no han transcurrido los plazos previstos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y que «la información podría afectar a persona o personas identificables (dado el parentesco)», revelando datos de su «intimidad, tanto en materia económica como familiar». En el trámite de alegaciones de este procedimiento el Ministerio añade que «informar si una pensión excepcional ha sido o no transmitida a herederos» implica informar sobre dichas personas sin causa legal fundada.
4. Sentado lo anterior, respecto de la información solicitada, debe precisarse que su acceso se rige por la previsión contenida en el apartado tercero del artículo 15 LTAIBG (referido al acceso a datos que ni están especialmente protegidos ni se configuran como «datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano»). Por tanto, facilitar el acceso a la información solicitada exige de una ponderación razonada entre el interés público en divulgar la información y la protección del derecho a la protección de datos de carácter personal de la afectada.
En efecto, no puede desconocerse que si bien el reclamante ha subrayado que no pretende el acceso a datos de carácter personal, sino únicamente a la información sobre si actualmente se está abonando la pensión excepcional concedida por la citada Ley 13/1973, lo cierto es que en caso de que la pensión siga abonándose actualmente, la persona o personas beneficiarias serían fácilmente identificables, tal y como expone el Ministerio.
Por ello, en el presente caso, resulta claro que la divulgación de la información solicitada (referente a si actualmente se sigue abonando dicha pensión a los herederos de la beneficiaria de la persona causante), puede afectar a los derechos e intereses de las personas físicas involucradas en el expediente referido a la pensión.
De manera que, para llevar a cabo la ponderación que exige el artículo 15.3 LTAIBG, resulta necesario darles audiencia por mandato del artículo 19.3 LTAIBG, con arreglo al cual,
«[s]i la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación», por lo que el Ministerio requerido debió otorgar dicho trámite de audiencia que, sin embargo, se ha omitido.
El carácter esencial de este trámite de audiencia ha sido subrayado, entre otras, y en el concreto ámbito del derecho de acceso a la información, por la STS de 8 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:890) en la que se remarca su finalidad —que «las personas o entidades cuyos derechos o intereses puedan verse afectados por la información pública solicitada, y consecuentemente con la decisión que se adopte, puedan formular alegaciones.»— o por la STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871) —que, en relación con el acceso a la información contenida en un expediente sancionador de la CNMV, que finalizó con una sanción firme, considera aplicable la Ley de Transparencia y, en particular, la compatibilidad de «la concesión de un trámite de audiencia para que el afectado por la información solicitada, que no ha sido declarada previamente confidencial, pueda alegar lo que a su derecho convenga» con las especialidades que, en relación con el deber de secreto, plantea la Ley del Mercado de Valores—.
Entiende el Tribunal Supremo, en la citada STS de 8 de marzo de 2021, que este Consejo, que fiscaliza en vía administrativa la legalidad de la decisión adoptada por el órgano ante el que se presentó la solicitud, puede, en ejercicio de esta función, revisar y resolver todas las cuestiones tanto de fondo como de forma. Desde esta perspectiva, y en lo concerniente al trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 LTAIBG, sienta como jurisprudencia que, constatada la omisión de ese trámite por el órgano competente, este Consejo «puede ordenar la retroacción de actuaciones para que sea el órgano administrativo el que cumpla con el trámite de audiencia exigido por el artículo 19.3 de la Ley de Transparencia»; jurisprudencia que se reitera en la STS de 7 de febrero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:483).
5. La aplicación de la reseñada jurisprudencia a este caso, en el que se ha denegado el acceso con fundamento en la protección de los derechos de terceras personas, conduce a la estimación de la reclamación en el sentido de anular la resolución dictada y ordenar la retroacción de actuaciones a fin de que el Ministerio requerido cumpla con el trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 LTAIBG y, una vez recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo sin haberse presentado, dicte nueva resolución sobre la solicitud de acceso de conformidad con lo dispuesto en la LTAIBG.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
PRIMERO:
ESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, anulando la resolución dictada.
SEGUNDO:
ORDENAR la retroacción de actuaciones e INSTAR al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, cumpla con lo previsto en el artículo 19.3 LTAIBG, informando de ello al reclamante y, una vez recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo para ello, dicte nueva resolución sobre la solicitud de acceso conforme a lo previsto en la LTAIBG.
TERCERO:
INSTAR al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de las actuaciones llevadas a cabo.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.