Acceso a listados de expedientes sancionadores y procedimientos de inspección desde 2010; desestimación por necesidad de reelaboración

ANTECEDENTES

PRIMERO

El 16-02-24, en sede electrónica y dirigida a la Secretaría General de Medio Ambiente, Universidades, Investigación y Mar Menor, el Sr. presentó la solicitud de información que a continuación se reproduce:

“Estando interesado en los expedientes sancionadores emitidos por la consejería a la que me dirijo desde el año 2010 hasta el día de hoy”

Solicita:

“Que me sean facilitados el listado de infracciones sancionadas por la consejería a la que me dirijo a cualquier empresa o autónomo que incluya al menos, nombre de la empresa o autónomo, fecha de la infracción, motivo de la infracción, sanción propuesta y estado de la sanción (si ha sido abonada o no) desde el año 2010 hasta el día de hoy. También solicito listado de los procedimientos de inspección en marcha y conocer su estado con detalle de nombre de la empresa o autónomo, fecha de la inspección, motivo de la inspección, sanción propuesta si la hubiera y estado de la tramitación desde el año 2010 hasta el día de hoy. Además solicito que toda la documentación me sea entrega en formato electrónico para facilitar el análisis y lectura de la misma, en virtud del artículo 27 de Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, según su punto 2 que dice: "Cuando se estimen, total o parcialmente, las solicitudes de acceso, se adjuntará a la resolución la información solicitada en la forma y formato elegidos", siendo el formato electrónico el elegido.”

SEGUNDO

En fecha 15-04-24, el Director General de Energía y Actividad Industrial y Minera, actuando por delegación del Consejero de Medio Ambiente, Universidades, Investigación y Mar Menor, dictó una Orden en la que terminó resolviendo la inadmisión de la solicitud, de conformidad y al amparo del art. 18.1 letra c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

En la citada Orden, como fundamento de la inadmisión, se dice:

• Que el número de expedientes sancionadores tramitados desde 2010, con resolución de sanción, alcanza la cantidad de 1.500.
• Que dicha aplicación no contempla como variable de consulta automatizada el motivo de la sanción; de lo cual se infiere que para conocer detalles como la norma infringida, el tipo de infracción o su tipificación exacta (leve, grave o muy grave), no se consigue con el manejo de la aplicación informática.
• Tampoco es posible con la herramienta informática indicada conocer la sanción propuesta, pues ofrece únicamente la sanción final impuesta.
• Tampoco es posible conocer si la sanción ha sido abonada o no, pues para tener esa información hay que acceder a la aplicación informática Gestión de tasas de la CARM (“Questor”).

En fundamento de su decisión, cita la administración reclamada la STC de la AN de 234 de enero de 2017 (dictada en el recurso de apelación 63/2016); y la STS de 16 de octubre de 2017, dictada en el recurso de casación 75/2017.

Además, ha de tenerse en cuenta que dentro de la Administración reclamada hay diferentes órganos directivos que tienen atribuidas competencias sancionadoras propias, de modo que no resulta factible poder recopilar toda la información solicitada, de un periodo catorce años sin entrar en la necesaria reelaboración. Y a mayor abundamiento, competencia sancionadora dentro de la CARM por motivos medioambientales también tienen otras Consejerías, como la de Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca. Y por último, en la Orden aquí recurrida queda constancia que acceder a la información solicitada puede vulnerar la normativa de protección de datos, y dañar intereses económico o comerciales de personas jurídicas.

TERCERO

La Orden citada fue notificada al hoy reclamante en fecha 06-06-24; y en la misma fecha presentó reclamación ante la Comisión de Transparencia de la Región de Murcia, diciendo:

“Habiendo recibido en el día de hoy Resolución de la Consejería de Medio Ambiente, Universidades, Investigación y Mar Menor denegándome información manifiestamente pública alegando que para facilitármela tendrían que reelaborar y que la información es voluminosa y está dispersa, algo que es falso y no se ajusta a la realidad, máxime cuando en el peor de los casos podrían darme acceso parcial a la información en vez de denegármela directamente. Que se dé por presentada mi reclamación contra la consejería indicada por realizar una resolución contraria a derecho y pido amparo al Consejo de la Transparencia para que proceda a exigir el cumplimiento de la legislación en vigor. En el peor de los casos solicito acceso a la información tal cual se encuentra en los expedientes y aplicaciones informáticas de la Consejería que es, al menos, lo que me debería de haber dado la consejería, que manifiestamente utiliza argumentos falsos y espurios para dilatar el proceso y no entregar la información en tiempo y forma obligándome a presentar las reclamaciones necesarias, sabiendo que pasaran meses o incluso años hasta que se me facilite.”

Hemos de destacar que el reclamante afirma que la resolución recurrida es contraria a Derecho, descalificando el acto recurrido, pero en modo alguno justifica qué norma jurídica entiende vulnerada, ni cuál sea el fundamento jurídico de su reclamación. Ya solo con esta consideración, esta reclamación podría haberse desestimado por carecer completamente de fundamento; aunque en aras de la mejor motivación posible, seguiremos analizando la cuestión de fondo.

CUARTO

De conformidad con lo establecido en el artículo 38 ter de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante LTPC), es competencia de la Comisión de Transparencia, resolver las reclamaciones en materia de acceso a la información pública.

La tramitación de las mismas se regirá por lo establecido en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y por lo previsto en la LTPC. A los anteriores hechos son de aplicación los siguientes

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.- COMPETENCIA Y ÁMBITO SUBJETIVO.

Que la Administración ante la que se ejercitó el derecho de acceso a la Información (entonces CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE, UNIVERSIDADES, INVESTIGACIÓN Y MAR MENOR) se encuentra incluida en el ámbito subjetivo establecido en el artículo 5.1 de la LTPC y por tanto, se encuentra sujeta a la competencia revisora de esta Comisión en materia de transparencia.

SEGUNDO.- PLAZO

En cuanto al plazo para recurrir, señala el artículo 24 de la LTAIBG que:

"1. Frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa.

2. La reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo."

La fecha de notificación de la orden recurrida es 6/6/2024, y esta reclamación se interpuso el 6/6/2024, por tanto dentro del plazo establecido legalmente.

TERCERO.- LEGITIMACIÓN ACTIVA Y REPRESENTACIÓN.

Ni la LTAIPBG, ni la LTPC, determinan quiénes están legitimados para presentar esta reclamación. Por lo que en aplicación del artículo 112.1 de la LPACAP, cabe atribuirla a quien haya presentado la solicitud de acceso a la información cuya denegación se impugna, como es el caso que nos ocupa.

CUARTO.- CAUSAS DE INADMISIÓN

Que el artículo 116 de la LPACAP, establece como causas tasadas de inadmisión de un recurso administrativo:

"a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
b) Carecer de legitimación el recurrente.
c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento."

Como se ha adelantado en el último párrafo del antecedente de hecho tercero, quedará justificada la inadmisión por carecer el recurso manifiestamente de fundamento; pero en aras de ofrecer al reclamante la mejor y más amplia justificación de la actuación administrativa (en este caso de la Comisión de Transparencia de la Región de Murcia), continuamos con el estudio de la cuestión de fondo que plantea la solicitud de información que el Sr. dirigió a la Consejería tan citada.

QUINTO.- INFORMACIÓN PÚBLICA.

La información cuyo acceso se reclama, que se ha detallado en los antecedentes, es información pública según los artículos 13 de la LTAIBG y 2 a) LTPC. Así lo reconoce expresamente en el último párrafo del Antecedente de Hecho Segundo la Orden recurrida.

SEXTO.- INADMISIÓN POR NECESIDAD DE REELABORACIÓN.

El artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de TAI y BG, dice:

Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:
…
c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.

En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse que reelaborar es, según define la Real Academia de la lengua: "volver a hacer algo distinto a lo existente para poder dar una respuesta a la solicitud de información, de tal manera que, por razones organizativas, funcionales o de coste presupuestario no resulte posible suministrarla."

Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por diversos Consejos de Transparencia y Buen Gobierno, de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de Información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

No obstante, la Jurisprudencia ha señalado que "la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c/ de la ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información" (STS 3530/2017 de fecha 16/10/2017 de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo). Dado que es precisa una acción previa de reelaboración para la divulgación de estos listados, haciendo uso y búsqueda manual de diversas fuentes de información y documentos archivados en diferentes expedientes correspondientes a solicitudes de diferentes autoridades, no es posible proporcionar la información solicitada.

De lo apuntado hasta ahora queda ya acreditado que concurre la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, no siendo posible proporcionar la información solicitada, dado que es precisa una acción previa de reelaboración, tal y como se dijo en la resolución que ahora resulta impugnada.

En relación con la aplicación de la citada causa es preciso tener presente que nuestros Tribunales de Justicia ya han tenido ocasión de pronunciarse en varias ocasiones sobre su interpretación y alcance, sentando una muy estricta doctrina jurisprudencial al respecto. En este sentido, es obligado recordar la Sentencia del Tribunal Supremo 3530/2017, de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES: TS: 2017: 3530), en la que el Alto Tribunal ya establece con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de interpretar lo dispuesto en el artículo 18 de la LTAIBG:

"Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1 c) de dicho artículo (que se refiere a solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013."

Y, en esa misma Sentencia, se concluye sentando la siguiente doctrina en interés casacional:

“La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.”

En nuestro caso, como ya ha quedado sobradamente justificado, no es posible acceder a la información, ni siquiera parcialmente, sin tener que realizar la previa labor de reelaboración. Posteriormente, en la STS 810/2020, de 3 de marzo, (ECLI: ES: TS: 2020: 810) volvió sobre la cuestión, manifestándose en los siguientes términos:

"Ciertamente, el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, pero que, por lo que ahora importa, se trata de una documentación en la que su procedencia no se encuentra en su totalidad en el propio órgano al que se solicita,…"

De modo que en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información; con el límite insalvable que supone que la información, tal como se pretende obtener, no se encuentra ni en manos del órgano al que se le ha dirigido la solicitud.

A mayor abundamiento, en la STS 1256/2021, de 25 de marzo (ECLI: ES: TS: 2021: 1256), tras reproducir los razonamientos anteriores, precisó su entendimiento de lo dicho del siguiente modo:

“La Sala apreció en el indicado caso la necesidad de la acción previa de reelaboración de la información, y por tanto la concurrencia de la causa de inadmisión, debido a que la información no se encontraba en su totalidad en el órgano al que se solicita, sino que se trataba de información pública dispersa y diseminada, que debía ser objeto de diversas operaciones de recabarla de otros órganos, ordenarla, separar la información clasificada y sistematizarla, aparte de que se trataba de información en distintos soportes físicos e informáticos.”

Esta jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido recientemente acogida y particularizada por la Audiencia Nacional en su Sentencia 359/2022, de 31 de enero (ECLI: ES: AN: 2022: 359), en cuyo fundamento de derecho tercero razona en los siguientes términos sobre el sentido del concepto de reelaboración:

«Cuando el artículo 18.1 c) de la Ley de Transparencia habla de que se inadmitirán las solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”, no puede abarcarse los supuestos en los que la información se contenga en expedientes administrativos concretados por el solicitante, pues esto colisiona con el derecho al acceso a la información pública, archivos y registros reconocido en el artículo 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de tal manera que si toda petición que conllevara extraer información de un expediente identificado que no esté ordenada fuera rechazada, el derecho a la información quedaría gravemente constreñido. Debe entenderse por acción previa de reelaboración la que exigen aquellas peticiones de información que cargan sobre el órgano administrativo la iniciativa de la búsqueda de datos que se encuentran dispersos en una pluralidad indeterminada de registros o archivos, cualquiera que sea su soporte, exigiendo el análisis de la información obtenida y su ordenación. Esta labor de relacionar datos que obren en poder de la administración, pero en expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, no está amparada por el derecho a la información ni tienen los ciudadanos título para promoverla, salvo que expresamente se contemple en el ordenamiento jurídico»

VISTOS, los antecedentes de hecho, fundamentos jurídicos expuestos y demás preceptos legales de general aplicación al caso, la Comisión de Transparencia de la Región de Murcia, por unanimidad

ACUERDA

1. PRIMERO.- DESESTIMAR la reclamación tramitada con la referencia R-069-2024, interpuesta frente a la Secretaría General de la Consejería de Medio Ambiente, Universidades, Investigación y Mar Menor, por la causa establecida en el art. 18.1 letra c) de la Ley 19/2013.
2. SEGUNDO.- NOTIFICAR la presente a las partes con la advertencia de que ésta pone fin a la vía administrativa, y se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Murcia que por turno corresponda, de conformidad con lo previsto en los artículos 8.3 y 14 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
3. TERCERO.- PUBLÍQUESE en la Web del Comisionado, una vez notificada previa disociación de los datos de carácter personal que contuviera.

LA PRESIDENTA DE LA COMISIÓN DE TRANSPARENCIA DE LA REGIÓN DE MURCIA

Natalia Sánchez López