La Asociación Senda de Granada Oeste solicitó al Ayuntamiento de Murcia copia digital de un expediente sobre la convalidación de pagos a la empresa EMUSA por servicios de tasa de basura. El Ayuntamiento denegó el acceso alegando confidencialidad en procesos de toma de decisiones. La Comisión de Transparencia de la Región de Murcia estimó la reclamación al no acreditarse el test de daño.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
RESOLUCIÓN 143/2025 DE 29 DE SEPTIEMBRE DE 2025, DE LA COMISIÓN DE TRANSPARENCIA DE LA REGIÓN DE MURCIA
ANTECEDENTES
PRIMERO.-
Doña ______________________, en la representación que tiene acreditada de la Asociación Senda de Granada Oeste, solicitó al Excmo. Ayuntamiento de Murcia, en fecha 30/12/2024, "copia digital completa del expediente número 2024/020/000113 referente a la convalidación de la omisión de la función interventora para el reconocimiento económico a favor de Empresa Municipal de Aguas y Saneamiento de Murcia S.A. (EMUSA) de los servicios prestados en relación con la tasa de basura de los ejercicios 2022 y 2023, por importe total de 1.076.749,98 €".
SEGUNDO.-
Con fecha de 04/02/2025 se dictó Decreto del Concejal delegado. Con fecha 4 de febrero de 2025, el Concejal Delegado de Movilidad, Gestión Económica y Contratación ha dispuesto lo siguiente:
"Vista la solicitud de acceso a la información pública presentada con fecha 30/12/2024, por ASOCIACIÓN DE VECINOS DE LA SENDA DE GRANADA OESTE DE MURCIA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, de Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, resulta lo siguiente:
PRIMERO.- En fecha 02/01/2025 tuvo entrada en la Agencia Municipal Tributaria del Ayuntamiento de Murcia solicitud de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, de Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, presentada por la ASOCIACIÓN DE VECINOS DE LA SENDA DE GRANADA OESTE DE MURCIA, solicitando "Copia digital completa del expediente número 2024/020/000113 referente a la convalidación de la omisión de la función interventora para el reconocimiento económico a favor de Empresa Municipal de Aguas y Saneamiento de Murcia S.A. (EMUASA) de los servicios prestados en relación con la tasa de basura de los ejercicios 2022 y 2023, por importe de 1.706.749,98 €."
SEGUNDO.- En fecha 30/01/2025, en cumplimiento de lo establecido en los artículos 172 y 175 del Real Decreto 2568/1986, de 26 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, se emite informe por la Agencia Municipal Tributaria, que se reproduce a continuación:
» PRIMERO.- ANTECEDENTES.
En fecha 02/01/2025 tuvo entrada en la Agencia Municipal Tributaria del Ayuntamiento de Murcia solicitud de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, de Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, presentada por la ASOCIACIÓN DE VECINOS DE LA SENDA DE GRANADA OESTE DE MURCIA, solicitando "Copia digital completa del expediente número 2024/020/000113 referente a la convalidación de la omisión de la función interventora para el reconocimiento económico a favor de Empresa Municipal de Aguas y Saneamiento de Murcia S.A. (EMUASA) de los servicios prestados en relación con la tasa de basura de los ejercicios 2022 y 2023, por importe de 1.706.749,98 €."
SEGUNDO.- NORMATIVA APLICABLE.
El derecho de acceso a la información pública está regulado principalmente por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, de Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Esta ley establece un marco general que garantiza el acceso de los ciudadanos a la información pública, sin embargo, también contempla ciertos límites a este derecho cuando su ejercicio pueda perjudicar la confidencialidad de intereses públicos o privados. En este sentido, el artículo 14 de dicha ley establece los límites al acceso, entre los que se encuentra; el artículo 1.4(b): "El derecho de acceso podrá ser limitado cuando causar al información suponga un perjuicio para la garantía de la confidencialidad o el secreto requeridos en procesos de toma de decisión".
Por otro lado, el artículo 11 de la Ordenanza de Transparencia, de Acceso a la Información, Realización de Datos y Baja Gratuita del Ayuntamiento de Murcia, establece un marco normativo adicional, alineado con lo dispuesto en la Ley 19/2013, en cuanto a la protección de ciertos intereses que pudieran verse afectados por la divulgación de información. De acuerdo con ello, el acceso a la información pública puede desencadenar su divulgación si esta supone un perjuicio para la toma de decisiones en el ámbito administrativo y la protección de la confidencialidad de la información que forma parte de dichos procesos.
TERCERO.- ANÁLISIS.
El expediente número 2024/020/000113, cuyo acceso se solicita, está relacionado con el proceso de convalidación de la omisión de la función interventora para el reconocimiento económico a favor de EMUASA por la prestación de los servicios de gestión de la tasa de basura durante los ejercicios 2022 y 2023. Este expediente contiene informe sobre el modelo de gestión y recaudación de dicha tasa, así como sobre las relaciones entre el Ayuntamiento de Murcia y la Empresa Municipal de Aguas y Saneamiento de Murcia S.A. (EMUASA). Dicha información tiene una trascendencia significativa en relación con la gestión y liquidación de los recursos públicos, así como en el ámbito de la toma de decisiones del Ayuntamiento respecto a los acuerdos con EMUASA, y las conclusiones y hechos reflejados en el expediente podrían afectar directamente a la planificación y ejecución de políticas públicas en el futuro.
De acuerdo con lo expuesto en el artículo 14 de la Ley 19/2013, el acceso a la información solicitada puede limitarse cuando su divulgación suponga un perjuicio para la confidencialidad y el secreto requerido en procesos de toma de decisiones. En este caso, el expediente solicitado contiene detalles sobre las negociaciones y las decisiones que el Ayuntamiento de Murcia está llevando a cabo con respecto a EMUASA para la correcta gestión de los recursos públicos en lo que respecta a la tasa de basura. La divulgación prematura de esta información podría alterar el proceso de toma de decisiones y generar perjuicios a las partes involucradas, ya que se verían comprometidos aspectos relacionados con la confidencialidad y el secreto en la gestión de las relaciones contractuales y administrativas. Además, el proceso de toma de decisiones aún está en curso, lo que hace más relevante la protección de la confidencialidad, en los términos y condiciones que el Ayuntamiento y EMUASA están evaluando. Cualquier acceso a la información en este contexto podría influir en las negociaciones o comprometer las decisiones futuras de manera perjudicial para la gestión pública.
CUARTO.-
Por tanto, en base a los antecedentes, la normativa aplicable y el análisis del expediente solicitado, se considera que la denegación del acceso al expediente número 2024/020/000113 se ajusta a lo dispuesto en el artículo 14.1.k) de la Ley 19/2013, dado que el acceso a la información podría ocasionar un perjuicio para la garantía de la confidencialidad y el secreto requerido en los procesos de toma de decisiones relacionados con la gestión de la tasa de basura y las relaciones entre el Ayuntamiento de Murcia y EMUASA.
TERCERO.- Visto lo anterior, y de acuerdo con la normativa aplicable, procede denegar el acceso al expediente solicitado por la ASOCIACIÓN DE VECINOS DE LA SENDA DE GRANADA OESTE DE MURCIA.
Normativa aplicable:
1. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, de Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
2. Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
3. Ordenanza de Transparencia, de Acceso a la Información, Reutilización de Datos y Buen Gobierno del Ayuntamiento de Murcia.
Por lo tanto, en virtud de lo expuesto y vista la legislación aplicable, se APRUEBA lo siguiente:
1º.- Denegar la solicitud de acceso a la información pública formulada por ASOCIACIÓN DE VECINOS DE LA SENDA DE GRANADA OESTE DE MURCIA, por los motivos expuestos.
2º.- Dar traslado del presente acto a la ASOCIACIÓN DE VECINOS DE LA SENDA DE GRANADA OESTE DE MURCIA."
TERCERO.-
Con fecha de 11/03/2025, la Sra. [DATO OCULTO] presentó la reclamación ante la Comisión de Transparencia de la Región de Murcia que ahora examinamos. Como fundamentos de la reclamación indica:
- Inexistencia de perjuicio real en la divulgación de la información solicitada ("...el ocultamiento de esta cuestión es del todo llamativo e inadmisible")
- Aplicación incorrecta del art. 14.1 k) de la Ley de Transparencia. ("...el expediente solicitado hace referencia a decisiones administrativas ya adoptadas, relacionadas con la convalidación de pagos a EMUSA")
- Incumplimiento del deber de realizar el test de daño:
- Este test debe justificar cuál es el perjuicio concreto y real que se produciría con la divulgación.
- La probabilidad razonable de que dicho perjuicio ocurra.
- Que el daño generado es superior al interés público en la divulgación de la información.
CUARTO.-
Con fecha de 28/07/2025, la Administración reclamada ha comparecido en el expediente reiterando las razones por las que considera de aplicación el art. 14.1 letra k) de la Ley 19/2013, y alegando:
PRIMERO.- LÍMITES AL ACCESO A LA INFORMACIÓN.
La Ley de Transparencia establece una regla general consistente en que todas las personas tienen derecho al acceso a la información pública, «en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley» si bien el artículo 14 enumera algunos supuestos en los que se puede limitar el acceso por suponer un perjuicio para determinados bienes o situaciones jurídicas que emerja. El ejercicio del derecho de acceso a la información pública previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen gobierno (LTBG) está limitado en función de la posibilidad de producir un perjuicio en torno a una serie de materias y derechos de terceros y demás, las solicitudes de acceso pueden ser inadmitidas por estar incursas en una serie de supuestos, al margen de las que hayan podido derivar de otras razones de tipo procedimental. Las principales causas para no conceder el acceso están relacionadas con los límites establecidos expresamente en los artículos 14 y 15 de la LTBG, así como por los supuestos de excepción previstos en el artículo 16.
SEGUNDO.- ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN QUE SE SOLICITA.
El expediente número 2024/020/000113, cuyo acceso se solicita, está relacionado con el proceso de convalidación de la misión en la que interviene la reencuentro en el conocimiento económico a favor de EMUSA por la prestación de los servicios de gestión de la tasa de basura durante los ejercicios 2022 y 2023. Este expediente contiene información sobre el modelo de gestión y recaudación de dicha tasa, así como sobre las relaciones entre el Ayuntamiento de Murcia y la Empresa Municipal de Agua y Saneamiento de Murcia S.A. (EMUSA). Dicha información constituye un elemento identificativo y relevante en relación la gestión y liquidación de los recursos públicos, así como en el ámbito de la toma de decisiones del Ayuntamiento respecto a los acuerdos con EMUSA, y las conclusiones y hechos reflejados en el expediente podrían afectar directamente a la planificación y ejecución de políticas públicas en el futuro. De acuerdo con lo expuesto en el artículo 14.1.k de la Ley 19/2013, el acceso a la información solicitada puede limitarse cuando su divulgación suponga un perjuicio para la confidencialidad y el secreto requerido en procesos de toma de decisiones. En este caso, el expediente solicitado contiene detalles sobre las negociaciones y las decisiones que el Ayuntamiento de Murcia está llevando a cabo con respecto a EMUASA para la correcta gestión de los recursos públicos y la recaudación de la tasa de basura. La divulgación prematura de esta información podría alterar el proceso de toma de decisiones y generar perjuicios a las partes involucradas, ya que se ven comprometidos aspectos relacionados con la confidencialidad y el secreto requerido en las relaciones comerciales y administrativas. Además, el proceso de toma de decisiones está en curso, lo que hace más relevante la protección de la confidencialidad, en los términos y condiciones que el Ayuntamiento y EMUASA están evaluando. Cualquier acceso a la información en este contexto podría influir en las negociaciones o comprometer las decisiones futuras de manera perjudicial para la gestión pública.
CUARTO.- CONCLUSIÓN.
TERCERO.- JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO. En la jurisprudencia del Tribunal Supremo nos encontramos con numerosas sentencias que aplican el límite establecido en el artículo 14.1.k de la Ley 19/2013 como el STS 1350/2019, de 10 octubre (rec. 6376/18) o la STS 235/2021, de 19 de febrero (recurso 1866/2019). Por tanto, se ante las antecedentes, la normativa aplicable y el análisis del expediente solicitado, se considera que la denegación del acceso al expediente número 2024/020/000113 se ajusta a lo dispuesto en el artículo 14.1.k de la Ley 19/2013, dado que el acceso a la información podría ocasionar un perjuicio para la garantía de la confidencialidad y el secreto requerido en los procesos de toma de decisiones relacionados con la gestión de la tasa de basura y las relaciones entre el Ayuntamiento de Murcia y EMUASA.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- DEL PROCEDIMIENTO ANTE ESTA COMISIÓN
El procedimiento ha sido tramitado conforme a lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG), a la cual se remite el artículo 28.2 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LTPC).
SEGUNDO.- CONCEPTO DE INFORMACIÓN PÚBLICA EN RELACIÓN CON LA SOLICITUD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
La información solicitada se ajusta a la definición legal contenida en el artículo 13 de la LTAIBG, que dispone que:
"Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"
Se trata de información contenida en documentos gestionados por la administración reclamada dentro de su ámbito competencial.
TERCERO.- ÁMBITO SUBJETIVO Y COMPETENCIA.
Que la Administración ante la que se ejerció el derecho de acceso a la Información (AYUNTAMIENTO DE MURCIA), se encuentra incluida en el ámbito subjetivo establecido en el artículo 2.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LAITBAG). Tal como establece la Sentencia del Tribunal Supremo, STS 1422/2022, en su Fundamento de Derecho CUARTO:
"(...)2. El artículo 5 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que delimita el ámbito subjetivo de aplicación de la norma autonómica, debe integrarse, de conformidad con la cláusula de supranacionalidad del Derecho estatal contenida en el artículo 149.3 de la Constitución, con el artículo 2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, modo de que el Consejo de Transparencia de la Región de Murcia debe conocer de las reclamaciones formuladas contra resoluciones expresas o presuntas denegaciones del derecho de acceso a la información pública dictadas por las Entidades que integran la Administración local realizadas en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Murcia..."
La Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, tras su modificación por la Ley 1/2024, de 8 de julio (LTBG), dispone:
"Artículo 38 ter. La Comisión de Transparencia. 1. Se crea la Comisión de Transparencia como órgano colegiado independiente y a la que corresponde resolver las reclamaciones que se planteen frente a las reclamaciones de acceso a la información pública, en los términos establecidos en el artículo 28 de esta ley."
Corresponde, por tanto, a esta Comisión de Transparencia de la Región de Murcia la resolución de la presente reclamación.
CUARTO.- PLAZO
En cuanto al plazo para recurrir, señala el artículo 24 de la LTBG que:
"1. Frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y prevé su impugnación en vía contencioso-administrativa. 2. La reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo."
La notificación del acto que se recurre fue el 11-02-25; y la fecha de presentación de la reclamación fue el 11-03-2; de lo que se concluye que se ha presentado dentro de plazo.
QUINTO.- LEGITIMACIÓN ACTIVA.
Ni la LTBG, ni la LTPC, determinan quiénes están legitimados para presentar esta reclamación. Por lo que en aplicación del artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPA), ley a la que remite el artículo 24.3 de la LTBG, cabe atribuírsele a quien haya presentado la solicitud de acceso a la información cuya denegación se impugna, como es el caso que nos ocupa.
SEXTO.- LIMITACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO, EN RELACIÓN CON EL ART. 14.1 K) DE LA LEY 19/2013 Y EL ART. 11 DE LA ORDENANZA DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN, REUTILIZACIÓN DE DATOS Y BUEN GOBIERNO DEL AYUNTAMIENTO DE MURCIA.
El citado artículo 14.1.k) dice: "El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión".
El artículo 11 de la Ordenanza de Transparencia, de Acceso a la Información, Reutilización de Datos y Buen Gobierno del Ayuntamiento de Murcia, establece: "Artículo 11. Límites. El derecho de acceso a la información pública será limitado en los supuestos legalmente establecidos en el art. 14.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, así como de cualquier otra que pudiera afectar a competencias de otra Administración... El derecho de acceso podrá ser limitado, en los términos del art. 14.1 de la Ley 19/2013, cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: [...] j) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. k) La protección del medio ambiente".
Debemos partir de la definición legal del principio de transparencia pública, contenido en el artículo 3 a) de la LTPC, en cuya aplicación "la interpretación prioritaria siempre será favorable al acceso a la información, debiendo aplicarse de modo restrictivo las causas de denegación del acceso", conectándolo con la doctrina del Tribunal Supremo (TS) sobre aplicación de límites o causas de inadmisión en materia de acceso a la información pública, señalando que: "La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho al acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, nunca como restrictiva, tanto las limitaciones como el derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013..."
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, orientativo en la aplicación del art. 14 invocado, dictó el CI/002/2015, que conviene reproducir parcialmente:
"Los límites a que se refiere el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino que acuerdo con la literalidad del texto del número 1 del mismo, "podrán ser" aplicados... La invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección de un interés racional y legítimo. En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: antes al contrario deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable..."
Del estudio del derecho impugnado y de las posteriores alegaciones que realiza la administración reclamada, entendemos que no se ha acreditado ni justificado cómo se afectaría la divulgación de la información a la planificación y ejecución de políticas públicas (presentes o futuras); ni afectación a las relaciones entre Ayuntamiento y empresa (empresa pública municipal); y tampoco se ha realizado el test de daño y de interés público en la divulgación (en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información), y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad.
SÉPTIMO.- LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO INVOCADA POR LA ADMINISTRACIÓN RECLAMADA.
Cita como fundamento de la denegación de acceso a la información dos sentencias del Tribunal Supremo; estas son: la STS de 10/10/2019, Resolución 1350/2019, de 10 de octubre, dictada en el recurso 6376/2018, la cual trata sobre la necesidad de salvaguardar relaciones en instituciones penitenciarias, caso que no consideramos aplicable al supuesto en estudio; y la STS 235/2021, de 19 de febrero, dictada en el recurso 1866/2019, que establece que no se puede denegar el acceso a las actas de un órgano colegiado. En cualquier caso, tampoco esta sentencia puede sustentar la denegación del acceso a la información pública solicitada.
RESOLUCIÓN
VISTOS, los antecedentes de hecho, fundamentos jurídicos expuestos y demás preceptos legales de general aplicación al caso, la Comisión de Transparencia de la Región de Murcia, por unanimidad
ACUERDA
- PRIMERO.- ESTIMAR la reclamación tramitada con la referencia R-023-2025 interpuesta frente al Decreto del Concejal Delegado dictado en el expediente 2024/020/0000007 y, en consecuencia, conceder el derecho de acceso a la información solicitada.
- SEGUNDO.- INSTAR al Ayuntamiento de Murcia la ejecución de lo acordado, en el plazo de 15 días hábiles a contar desde el día siguiente a su notificación, dando cuenta de ello a esta Comisión.
- TERCERO.- INVITAR al reclamante a comunicar cualquier incidencia que surja en la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.
- CUARTO.- NOTIFICAR a la presente a las partes con la advertencia de que ésta pone fin a la vía administrativa, y se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Murcia que por turno corresponda, de conformidad con lo previsto en los artículos 8.3 y 14 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
- QUINTO.- PUBLÍQUESE en la Web del Comisionado, una vez notificada, previa disociación de los datos de carácter personal que contuviera.