Acceso al protocolo operativo de la Guardia Civil para controles en la frontera con Andorra y denegación por seguridad pública

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II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones»

.

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información consistente en «protocolo operativo vigente de la Guardia Civil relativo a actuaciones en controles aduaneros y fiscales» a vehículos en la frontera con el Principado de Andorra, y, más concretamente, se interesan criterios, instrucciones y coordinación con las autoridades de dicho país.

El Ministerio requerido dictó resolución expresa denegando el acceso al amparo de lo preceptuado en las letras d), e) y g) del artículo 14.1. LTAIBG –referentes al perjuicio a la seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de posibles ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, así como a las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control –, tras señalar que la información solicitada “relativa a procedimientos o protocolos de actuación en el ámbito operativo”, no entraba dentro de la noción de información pública. En fase de alegaciones, el Ministerio del Interior se ratificó en las razones contenidas en su resolución, ampliando la justificación de la denegación con la exposición de las conductas evasivas del control fronterizo que vendrían facilitadas por el conocimiento público de la información solicitada.

4. A la vista del contenido de la reclamación, y previamente a valorar el fondo de las peticiones concretamente formuladas, conviene recordar que la naturaleza estrictamente revisora de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG impide incorporar en este procedimiento cambios sobre el contenido de la inicial solicitud de acceso (si no es para acotar su objeto) debiendo, por tanto, este Consejo circunscribir su examen y valoración exclusivamente al objeto de la solicitud formulada ante el órgano cuya decisión ahora se revisa, sin extender su pronunciamiento a otras materias no incluidas en dicha solicitud inicial.

Efectivamente, el solicitante en su reclamación añade una serie de cuestiones novedosas respecto de las cuales no hay paralelismo ni mención en la petición de acceso. En efecto, no puede entenderse que la petición de los «[c]riterios administrativos generales sobre residencia efectiva» formulada en la reclamación y en el trámite de audiencia sea equivalente a la petición de la solicitud sobre criterios aplicados a los conductores en la frontera, y más teniendo en cuenta que dichos criterios se ponen en relación (por el propio reclamante en su solicitud) con el protocolo operativo de una determinada unidad de la Guardia Civil en la frontera con Andorra. Asimismo, tampoco son equiparables los mecanismos de coordinación institucional que el reclamante menciona en el trámite de audiencia, con la coordinación entre una concreta unidad de la Guardia Civil y las autoridades andorranas equivalentes, ya que la coordinación entre instituciones ha de hacerse, necesariamente, a un nivel superior al de la unidad de la Guardia Civil indicada en la solicitud. Por último, en la solicitud no se hace referencia alguna a criterios, instrucciones o protocolos de coordinación de tipo administrativo, sino que se incide en solicitar información sobre criterios a seguir por los agentes que realizan el control de la frontera terrestre con Andorra, como el determinar la residencia efectiva de los conductores. Por tanto, las indicadas cuestiones planteadas en la reclamación y en el trámite de audiencia referentes a «elementos normativos, organizativos y administrativos, no tácticos» no pueden ser objeto de valoración por parte de este Consejo.

5. Sentado lo anterior procede verificar, en primer lugar, si la información solicitada entra dentro o no de la noción de información pública ex artículo 13 LTAIBG; ya que en caso de obtener una respuesta negativa -esto es, que no sea información pública- no procedería comprobar si concurren las causas de denegación invocadas toda vez que los límites al derecho de acceso que se contemplan en el artículo 14 LTAIBG se proyectan necesariamente sobre información pública, no sobre otro tipo de información.

A estos efectos, resulta necesario recordar que el legislador español ha configurado el contenido y alcance del derecho de acceso a la información pública circunscribiéndolo a los contenidos y los documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, conforme se establece en el artículo 13 LTAIBG antes reproducido, por lo que la existencia previa de la información en su ámbito de competencias es condición necesaria para el reconocimiento del derecho.

Como este Consejo ha señalado en múltiples ocasiones, de esta configuración legal se deriva que no tengan cabida en la noción de información pública del artículo 13 LTAIBG aquellas solicitudes de información que pretenden obtener una justificación específica de las razones por las que se realizó una actuación y no otra. Tampoco entra dentro del contenido del derecho reconocido en la ley que la Administración conteste a una valoración política de determinadas actuaciones o dé respuesta a críticas o juicios subjetivos de la actuación de los poderes y entidades públicas, con independencia de su mayor o menor acierto. Y, finalmente no tienen cabida en el ámbito objetivo del derecho de acceso a la información pública, aquellas pretensiones, cuya finalidad es recabar respuestas a consultas (jurídicas o de otra naturaleza) dirigidas a confirmar o rechazar determinadas hipótesis, y que, por tanto, no versan sobre contenidos o documentos preexistentes, sino que requieran de la creación de información específica para ser atendidas.

En este caso, no cabe albergar duda sobre la naturaleza de información pública de la información solicitada, a saber, los protocolos, criterios (incluidos indicadores o bases de datos), instrucciones o circulares, y medidas de coordinación con autoridades andorranas referentes al control de la frontera terrestre con Andorra.

6. Ahora bien, en este caso, la información solicitada, aparte de una proyección interna, tiene un contenido de carácter operativo, por lo que la pretensión de acceso debe analizarse desde la perspectiva del límite del 14.1.d) LTAIBG, que ha sido invocado.

Desde esta perspectiva no puede desconocerse que este Consejo ha entendido que se causa un perjuicio a la seguridad pública cuando la divulgación de la información permite conocer concretos dispositivos de seguridad. En concreto, se ha señalado que

«proporcionar información sobre concretos dispositivos de seguridad causa un daño real y efectivo prevaleciendo la protección del bien jurídico de la seguridad pública sobre el derecho de acceso a la información pública. En cambio, no se aprecia ese daño a la seguridad pública cuando lo solicitado son datos globales o cuestiones económicas (por ejemplo, el coste de los efectivos de seguridad o de su mantenimiento)»

—vid. resoluciones R CTBG 133-2023, de 6 de marzo y R CTBG 137- 2023, de 7 de marzo—; o cuando la información se refiere al asesoramiento en la función del cumplimiento de la legalidad vigente —R CTBG 780/2023, de 21 de septiembre—.

7. Conforme lo expuesto, ha de tener favorable acogida la denegación de toda la información solicitada con invocación del límite preferido en el artículo 14.1.d) LTAIBG, dado que del tenor de la solicitud no puede sino entenderse que se están solicitando criterios acerca de la actuación habitual de los agentes de la Guardia Civil en la frontera española con Andorra, sin que quepa lugar a duda de que dicha información es determinante en el éxito o no de la labor de las FFCCSSE en el control fiscal y aduanero que se realiza en dicho ámbito, ni se aprecie un interés público relevante en conocer la referida información.

Este Consejo considera que por parte del Ministerio del Interior se ha justificado la concurrencia del límite previsto en la letra d) del artículo 14.1 LTAIBG, y que la expresión en términos hipotéticos utilizada en la resolución y en las alegaciones no responde al carácter hipotético del riesgo a la seguridad pública derivado del conocimiento de la información, que por parte de este Consejo se considera que es cierto y concreto.

En efecto, se produciría un daño real y efectivo, en todos aquellos casos en los que un individuo tuviese la voluntad de transgredir la norma, ya que vería facilitada dicha finalidad al disponer de la información solicitada. Como alega el Ministerio, se facilitaría «fabricar documentación falsa o simular patrones que cumplan esos indicadores» que se toman en cuenta en el control, optimizar trayectos «en momentos de menor riesgo e incluso podrían fragmentar operaciones para no superar umbrales», o neutralizar el control al conocer «qué documentación se exigen en controles aleatorios o que excepciones se aplican a residentes legales». Este daño, aunque no vaya a producirse en todos los casos, no es hipotético, sino condicionado al comportamiento de personas ajenas a las FFCCSSE y demás autoridades a cargo del control fronterizo.

Además, del conocimiento de la información facilitada se deriva un daño real y efectivo consistente en un incremento de la dificultad del control de la frontera terrestre para las autoridades, españolas y andorranas, en caso de pasar al conocimiento público su protocolo operativo en el control habitual de la frontera terrestre con Andorra, incluidos aquellos criterios e indicadores concretos empleados respecto de los conductores, las instrucciones relativas a vehículos con matrícula andorrana y la coordinación al respecto con las autoridades aduaneras andorranas.

8. En suma, a juico de este Consejo, ha quedado verificada la concurrencia al caso del límite del artículo 14.1.d) LTAIBG invocado por el sujeto obligado, por lo que procede desestimar la presente reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.