Solicitud de acceso al expediente completo de queja por acoso psicológico y resultado desestimatorio

Resolución: RDA019/2022 N.º Expediente de la Reclamación: RDACTPCM046/2021; 054/2021 Reclamante: . Administración reclamada: Ayuntamiento de Alcobendas. Información reclamada: Expediente completo. Sentido de la resolución: Desestimación. ANTECEDENTES PRIMERO. El día 16 de diciembre de 2021 se recibe en este Consejo reclamación de Dña. por disconformidad con la respuesta a su solicitud de información formulada en fecha 02/11/2021 al Ayuntamiento de Alcobendas, relativa a la copia del expediente completo relativo a la queja presentada por la reclamante el 23 de noviembre de 2020 al comité de seguridad y salud por acoso psicológico. En concreto, la interesada expone en su reclamación lo siguiente: No se aporta documentación solicitada del expediente de queja por acoso interpuesta por esta parte solicitante a pesar de que, aparentemente, se concede acceso en la resolución a todo el expediente excepto a un informe. se solicita expediente "completo" pero no se aporta el escrito de interposición de la queja por acoso ni 20 documentos anexos a la misma. manifiesta esta parte disconformidad con la denegación de acceso al informe motivada en la protección de intereses de terceros mas dignos de protección que los de la parte solicitante. La disconformidad de esta parte solicitante se basa en que un informe no es un documento adecuado para reflejar opiniones personales siendo un documento de carácter técnico o jurídico. SEGUNDO. El 22 de diciembre de 2021 este Consejo admitió a trámite la reclamación y dio traslado de la misma a la directora general de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Alcobendas, solicitándole la remisión de las alegaciones que consideren convenientes, copia del expediente y en general, toda la información o antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la señalada reclamación. TERCERO. El 27 de diciembre de 2021, mientras se encuentra en trámite la presente reclamación, tiene entrada en este Consejo una nueva reclamación de la reclamante a la que se le asigna el número de expediente RDACTPCM054/2021 con idéntico contenido. CUARTO. El 12 de enero de 2022 la directora general de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Alcobendas emite informe y formula alegaciones, dando cumplimiento al requerimiento del Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid, indicando en su escrito lo siguiente: Vista la solicitud del Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid para la formulación de alegaciones y remisión de expediente por este Ayuntamiento, recibida en fecha 27 de diciembre de 2021 se procede a: I. Informar de actuaciones en relación con la reclamación RDACTPCM046/2021 presentada por o ante el Consejo: · Con fecha 01 de noviembre de 2021, la trabajadora solicitó alvAyuntamiento de Alcobendas, expediente completo relativo a su queja presentada elv23/11/2020 al Comité de Seguridad y Salud por Acoso Psicológico, incluyendo el Acta del Comité de Seguridad y Salud de fecha 16/03/2021 y el informe del equipo de Asesoramiento de fecha 15/03/2021. · Con fecha 10 de diciembre de 2021 se dio contestación a su petición, adjuntándose sólo parte del Acta del Comité de Seguridad y Salud, para preservar datos de otros trabajadores que se incluyen en el Acta. El informe completo del equipo de Asesoramiento no se entregó por la misma finalidad de producir el menor perjuicio a los otros afectados que intervinieron en este proceso de investigación expresando sus opiniones y apreciaciones sobre diversos temas en los que, además, no se puede hacer disociación de los datos de carácter personal con sus declaraciones, realizadas en el ámbito de del tratamiento de datos de Prevención de Riesgos laborales para la gestión del protocolo de actuación frente al acoso. Además se informa de los antecedentes siguientes: - El 23 de noviembre de 2020 la interesada presentó queja de acoso laboral solicitando investigación por el Comité de Seguridad y Salud. - Tras constituirse el equipo de Asesoramiento al Comité de Seguridad y Salud se citó a la interesada el día 21 de noviembre de 2020 para entrevista. - El día 16 de febrero de 2021 se procedió a la entrevista de otros afectados. - Se realizó informe por parte del equipo de Asesoramiento del Comité de Seguridad y Salud con fecha 15 de marzo de 2021. Las conclusiones de este informe son las que se expresan en el Acta del Comité de Seguridad y Salud, siendo aprobadas por dicho Comité y se tramitó la notificación de ese acuerdo a las partes interesadas, en fecha 16 de marzo de 2021, terminando así el expediente de investigación del acoso laboral por parte del Comité de Seguridad y Salud. II. Formular Alegaciones para no admitir a trámite la petición de la solicitante de acceso a la totalidad del expediente de investigación de su queja de Acoso Psicológico: Teniendo en cuenta la especial sensibilidad de los datos recogidos, cabe aludir al Considerando 83 del RGPD según el cual a fin de mantener la seguridad y evitar que el tratamiento infrinja lo dispuesto en el presente Reglamento, el responsable o el encargado deben evaluar los riesgos inherentes al tratamiento y aplicar medidas para garantizar un nivel de seguridad adecuado incluida la confidencialidad….y tener en cuenta riesgos como la comunicación o acceso no autorizados a dichos datos, susceptibles en particular de ocasionar daños y perjuicios físicos, materiales o inmateriales. 1. En nuestro Ayuntamiento se deniega por parte del Comité de Seguridad y Salud el acceso las actas de las reuniones en las que se ha tratado expedientes de acoso laboral, por contener en general datos confidenciales y de terceros, referidos en ocasiones a datos de salud derivados de la situación de conflicto en el trabajo que expresan en las quejas de acoso; en concreto en el acta de reunión del día que se trató la queja de también se trató la queja presentada por otra trabajadora, por lo que a la solicitante le hemos entregado sólo la parte del Acta definitiva resultante de la tramitación a ella referida, y que refleja la aprobación de las conclusiones presentadas por el equipo de Asesoramiento a ese Comité, esto es se ha facilitado el acceso que le corresponde como interesada. En base al Protocolo contra el Acoso Psicológico del Ayuntamiento de Alcobendas, de fecha 14/07/2016, el informe del equipo de Asesoramiento, en el que se basa el acuerdo del Comité de Seguridad y Salud, presenta también datos confidenciales de terceros y es un anexo al Acta del Comité de Seguridad y Salud. Dichos informes no constituyen actos administrativos, ni son vinculantes. El Acta del Comité de Seguridad y Salud valida, en este caso, las conclusiones y actuaciones del equipo de Asesoramiento que investiga la queja, comunicándose el mismo a las partes afectadas. En esos informes se presentan ante el Comité de Seguridad y Salud, si es viable, propuestas para la solución del problema incluyendo recomendaciones para que haya acuerdo o conciliación entre las partes afectadas. El procedimiento es confidencial, protegiendo en todo momento la intimidad y dignidad de los afectados. Si se acreditara evidencias de acoso se propone al órgano competente el inicio de un expediente disciplinario, sin perjuicio de que los interesados pueden acudir directamente, si lo consideran oportuno, a la vía jurisdiccional que corresponda. Por ello, al amparo del artículo 15 de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, documentos que se tratan en el Comité de Seguridad y Salud, y que forman parte de los expedientes de investigación de quejas de acoso, no deben salir de ese órgano, salvo requerimiento judicial, también por el propio deber de sigilo de los representantes del Comité de Seguridad y Salud y la garantía de confidencialidad que igualmente establece la Ley 31/1995 de 8 de noviembre de Prevención de Riesgos Laborales. En estos expedientes de investigación de queja de acoso del Ayuntamiento de Alcobendas existe, en mayor o menor medida, datos de carácter personal que identifican a quienes han efectuado declaraciones, juicios de valor, opiniones, etc., que se incluyen al hacerse bajo la premisa de la confidencialidad. En el caso concreto, tras realizar la preceptiva ponderación entre el interés en el acceso a esta información que solicita y los derechos de los demás afectados, se estima que no procede conceder el acceso. Además los perjuicios para los declarantes, en la revelación de estos datos se verían agravados por tratarse de una organización (Ayuntamiento de Alcobendas, Sede central) de reducido tamaño, además de que si se hicieran públicas las declaraciones de los afectados en el expediente de investigación de la queja de acoso se produciría un daño irreparable para futuras investigaciones de este tipo, que podrían dejar de ser eficaces. Y si se suprimen los nombres y apellidos de los trabajadores que han declarado sería un documento con un contenido carente de sentido. Conviene no olvidar que, en este caso, los trabajadores entrevistados decidieron colaborar en la investigación movidos por el hecho de que los resultados de sus declaraciones serían absolutamente confidenciales. Diversa jurisprudencia se ha manifestado sobre esta materia. Así cabe destacar la Sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de julio de 2013 “El derecho de acceso a los expedientes administrativos y a la obtención de copias de los documentos contenidos en los mismos, reconocido legalmente a los interesados, no ampara tal acceso por cualquier medio o procedimiento, a voluntad del interesado, ni la posibilidad de obtener fotocopias de la totalidad de los documentos que contiene, sino solo en relación con aquellos documentos en relación con los cuales mostrara un interés legítimo y en la forma prevista por la Administración, que habrá de garantizar en todo caso el acceso a la información que contiene de forma que no se vea menoscabado su derecho de defensa, que subyace al legítimo derecho de acceso al expediente. El precepto expresado (artículo 53.1 a) de la LPACAP) no puede ser interpretado de modo absolutamente literal, de manera que cualquier petición, en cualquier momento y cualquiera que sea su contenido y alcance haya de ser inmediatamente satisfecha, pues una interpretación sistemática del mismo, en relación con el artículo 37.7 dela LRJPAC conduce a considerar que el ejercicio de tal derecho no debe afectar a la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos (en este sentido STS de 30 de mayo de 2007, Rec. 5077/2005) y no debe menoscabar otros derechos merecedores, igualmente, de tutela, como ocurre con los derechos fundamentales a la intimidad y a la protección de datos personales.” 2. Además según el artículo 18.1e) de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, esta petición de información por parte de la reclamante tiene un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la citada Ley. Es la protección del interés general en la transparencia pública, como bien común de nuestra sociedad, el que debe prevalecer frente a solicitudes de información que persiguen otros intereses, de carácter privado o profesional, que no encajan en la finalidad perseguida por la citada Ley. En este caso particular de , su procedimiento ya ha sido instruido y resuelto por parte de nuestro Comité de Seguridad y Salud que llega a un acuerdo mediante un acta no vinculante, no considerado acto administrativo, siendo un expediente resuelto y finalizado con fecha 16 de marzo de 2021. El interés privado que esgrime no se basa en la protección de los trabajadores en general, sino en su caso particular (probablemente su aportación en un procedimiento judicial). Por ello consideramos que se debería inadmitir a trámite la solicitud de acceso a la información solicitada por en base a las consideraciones anteriores y subsidiariamente denegar el acceso a la información contenida en el expediente solicitado, en virtud de los artículos 14.1k), 15, 18.1b), y 19.4, todos ellos preceptos de la Ley de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. QUINTO. El día 14 de enero de 2022 este Consejo remite a Dña. la documentación enviada por la administración, concediéndosele un plazo de 10 días para que efectúe las alegaciones que considere convenientes, recibiéndose las mismas el día 21 de enero de 2022. FUNDAMENTOS JURÍDICOS PRIMERO. La Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante LTPCM) reconoce en su artículo 30 que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico. El artículo 5.b) de la misma entiende por información pública “los contenidos o documentos, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y que hayan sido elaborados, adquiridos o conservados en el ejercicio de sus funciones”. El derecho de acceso, por tanto, se ejerce sobre una información existente y en posesión del organismo que recibe la solicitud, ya sea porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas. SEGUNDO. El artículo 47 y siguientes y el 77 de la LTPCM, así como el artículo 6 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid, reconocen la competencia del Pleno de este Consejo para resolver las reclamaciones que se presenten en el ámbito del derecho de acceso a la información. TERCERO. El artículo 2 de la LTPCM establece que las disposiciones de esa ley serán de aplicación a: "...f) …, las entidades que integran la administración local,...", mientras que la Disposición Adicional Octava señala que “Corresponde al Consejo de Transparencia y Participación la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra los actos expresos o presuntos resolutorios de las solicitudes de acceso a la información de los ayuntamientos de la Comunidad”. CUARTO. Teniendo en cuenta que las dos reclamaciones presentadas ante este Consejo por la interesada tienen el mismo contenido y presentan identidad de sujetos y de pretensiones, conforme al artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno. Procedemos a la acumulación de las dos idénticas reclamaciones de Dña. en la presente resolución. QUINTO. En el caso que nos ocupa, la reclamante solicita el expediente completo que trajo causa de una queja por acoso que la interesada presentó el 23 de noviembre de 2020. Ello constituye el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Sobre este particular, cabe subrayar que el derecho de acceso a la información pública no es un derecho absoluto, sino que está sujeto a limitaciones. Así, la LTAIBG en su artículo 14 establece: 1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: a) La seguridad nacional. b) La defensa. c) Las relaciones exteriores. d) La seguridad pública. e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios. f) La igualdad de las partes en los procesos y la tutela judiciales efectiva. g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. h) Los intereses económicos y comerciales. i) La política económica y monetaria. j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial. k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. l) La protección del medio ambiente. 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. 3. Las resoluciones que de conformidad con lo previsto en la sección 2.ª se dicten en aplicación de este artículo serán objeto de publicidad previa disociación de los datos de carácter personal que contuvieran y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 20, una vez hayan sido notificadas a los interesados Por otro lado, el artículo 15.1 del mismo texto normativo dispone: 1. Si la información solicitada contuviera datos personales que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso. Si la información incluyese datos personales que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyese datos genéticos o biométricos o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley. A mayor abundamiento, el artículo 18.1 regula: 1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: a) Que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general. b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. d) Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley. En aplicación del apartado k) del artículo 14. 1 LTBG cabe afirmar que el expediente completo que solicita la interesada sobre su queja queda afectado por lo referido a los datos confidenciales de terceros en las actuaciones del Comité de Seguridad y Salud Laboral, en concreto en el acta de la reunión y en el informe emitido, por lo que la limitación del derecho de acceso a la información es razonable. En este sentido, consideramos que no es razonable la objeción formulada por la interesada en el sentido de que la confidencialidad de las circunstancias expresadas en el curso de los trabajos del Comité de Seguridad ha decaído porque los procedimientos sobre los que se pronunció dicho órgano han adquirido firmeza. La firmeza administrativa implica que las situaciones administrativas no puedan ser objeto de modificación, pero de ello no se deriva causalmente que las circunstancias o condiciones personales que hubieran podido manifestarse en el curso de las actuaciones procedimentales bajo el manto de la confidencialidad hayan dejado de existir ni que no puedan repercutir sobre la privacidad e intimidad de otros trabajadores, que es, precisamente, el motivo por el que la legislación establece la limitación al derecho de acceso, reconocida también el artículo 22 LTBG si bien en el sentido contrario al que expone la reclamante que considera que en un expediente iniciado por una queja suya no caben manifestaciones de otros trabajadores distintos cuya intimidad o dignidad pueda verse afectada, sin embargo, es frecuente que en los expedientes de acoso se entreviste a trabajadores del entorno laboral en orden a averiguar los hechos acaecidos y es, por tanto, perfectamente posible que estos realicen manifestaciones de las que, en ocasiones, puedan deducirse circunstancias relativas a sus circunstancias de salud u otras relacionadas con su intimidad. SEXTO. Tampoco la legislación de la Comunidad de Madrid reconoce un derecho de acceso a la información absoluto, la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante LTPCM) en su artículo 34 dispone: 1. El derecho de acceso a la información pública sólo podrá ser limitado o denegado en los supuestos previstos en la normativa de la Unión Europea y en la legislación básica del Estado. 2. La aplicación de los límites a que se refiere el apartado anterior será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. Con esta regulación se contemplan las mismas limitaciones que las dispuestas en la legislación estatal, a las que nos hemos referido. Además, este precepto exige la realización de un juicio de proporcionalidad que justifique la denegación del derecho de acceso haciendo prevalecer el derecho a la privacidad de unos interesados sobre el derecho de acceso a la información de otros. En el expediente remitido se observa que el Ayuntamiento de Alcobendas ha realizado dicho juicio de proporcionalidad y ha concluido que la protección de la intimidad de las otras personas intervinientes en el procedimiento ha de prevalecer sobre el derecho de acceso de la reclamante y, sobre todo y muy especialmente, ha concluido que la protección de la propia confidencialidad es un elemento imprescindible para favorecer la colaboración de los trabajadores en el esclarecimiento de hechos o actuaciones de acoso como la denunciada por la reclamante. Para la ponderación de derechos resultaría de aplicación lo establecido en el apartado 3 del propio artículo 15 LTBG: Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes criterios: a) El menor perjuicio a los afectados derivados del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos. c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos. d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad. La LTPCM en su artículo 35.3 recoge las mismas previsiones: Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Para realizar la citada ponderación, el órgano tomará particularmente en consideración los criterios establecidos en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como los criterios de aplicación que puedan adoptarse conforme a lo previsto en la disposición adicional quinta de la misma Ley. Tendrá también en cuenta los criterios que adopte la Agencia Española de Protección de Datos y el Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid, en cuanto a la protección de datos personales. Procede hacer, por tanto, una ponderación entre el interés público en la divulgación de la información y el derecho de los participantes en la averiguación de los hechos a la protección de su intimidad y en dicha ponderación encontramos que, en este caso más bien se trata de interés particular de la reclamante que, tal y como expone en su solicitud, pretende incorporar la documentación a un determinado procedimiento judicial. Esta misma circunstancia es alegada por la reclamante cuando afirma que la denegación del derecho de acceso vulnera su derecho a la defensa al impedirle aportar dicha documentación en un proceso judicial. Sin embargo, para satisfacer el interés de la reclamante, bastaría con que la misma, en el uso de su derecho a formular los recursos judiciales que el ordenamiento jurídico le reconoce, en vez de aportar como prueba documental el expediente solicitado, señale como medio de prueba el expediente obrante en poder del Ayuntamiento de Alcobendas que, como Administración pública no solo puede, sino que debe aportar dicha documentación al órgano jurisdiccional competente para la resolución del recurso judicial que la interesada pueda presentar. RESOLUCIÓN En atención de todos los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad Autónoma de Madrid ha decidido, PRIMERO. Desestimar las reclamaciones con números de expediente RDACTPCM046/2021 y RDACTPCM054/2021, por entender que el Ayuntamiento de Alcobendas ha aplicado correctamente los límites al derecho de acceso a la información pública establecidos en la Ley 10/2019, de 10 de diciembre, de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid. De acuerdo con el artículo 48 del Reglamento de Funcionamiento y Organización del Consejo de Transparencia y Participación, esta resolución tiene carácter ejecutivo y será vinculante para los sujetos obligados por la Ley 10/2019, de 10 de abril. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el artículo 47 de la Ley 10/2019, de 10 de abril y el artículo 37 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo, esta resolución pone fin a la vía administrativa. Madrid, en la fecha que figura en la firma. Antonio Rovira Viñas. Presidente Responsable del Área de Acceso a la Información Ricardo Buenache Moratilla. Consejero Responsable del Área de Participación y Colaboración Ciudadana Rafael Rubio Núñez. Consejero Responsable del Área de Publicidad Activa y Control