Reclamación por denegación de información sobre inmuebles exentos del IBI en Arcos de la Frontera

RESOLUCIÓN 196/2018, de 30 de mayo, del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía Asunto: Reclamación de XXX contra el Ayuntamiento de Arcos de la Frontera (Cádiz) por denegación de información pública (Reclamación núm. 318/2017). ANTECEDENTES Primero. El ahora reclamante presentó, el 10 de abril de 2017, una solicitud de información dirigida al Ayuntamiento de Arcos de la Frontera del siguiente tenor: “De conformidad con lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en sus articulo 2 (que es de aplicación a las Administraciones Locales), articulo 12 y siguientes sobre derecho de acceso a la información pública y al objeto de realizar un estudio sobre las exenciones del IBI. ”SOLICITA ”Relación de bienes inmuebles (urbanos y rústicos) de ese municipio que estén exentos del pago del IBI con expresión de sus domicilios, cuantía y causa legal de la exención y titulares de los inmuebles (salvo cuando estos sean personas físicas en aplicación de la Ley de Protección de Datos, ya que son las únicas amparadas por dicha normativa y nunca las entidades jurídicas, sean públicas o privadas) ”Dado que dicha información tiene por objeto de llevar a cabo un estudio sobre el tema, se solicita que de ser posible se aporten dicha información en formato abierto de tipo base de datos accesible .xls, .ods y se remita, conforme establece la ley, al correo electrónico: [...]” Segundo. El 27 de junio de 2017 tiene entrada en el Consejo reclamación ante la denegación presunta de la información solicitada. Tercero. El 7 de julio de 2017 se comunica al reclamante la iniciación del procedimiento para resolver la reclamación. Cuarto. Con fecha de 10 de julio de 2017 se solicita al Ayuntamiento copia del expediente derivado de la solicitud así como informe. Quinto. El 10 de octubre de 2017 tiene entrada en el Consejo copia del expediente solicitado con el que se adjunta informe de 26 de septiembre de 2017 del Jefe de Gestión Tributaria en el que se informa de lo siguiente: “PRIMERO.- Que en el expediente al que se hace referencia sólo consta la citada solicitud presentada por XXX. “SEGUNDO.- Debemos proceder aclarando en primer término las características propias del procedimiento de gestión tributaria en los impuestos de cobro periódico mediante recibo. Los tributos de cobro periódico son aquéllos que generalmente tienen un carácter marcadamente censal y cuyo procedimiento de gestión tiene como eje la formación del Registro, Padrón o Matrícula correspondiente; procedimiento de gestión que solo se presenta en la actualidad respecto de determinados recursos tributarios locales y entre los que se reconoce, entre otros, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles. “TERCERO.- El hecho expresado relativo a que los padrones de urbanas y rústicas estarán expuestos al público no puede ser interpretado, en modo alguno, como una habilitación legal para la difusión libre a terceros de datos que se reconocen protegidos con carácter específco por la norma del Catastro Inmobiliario. “La Ley de Catastro Inmobiliario establece en su artículo 53 el régimen jurídico para el acceso a dicha información catastral protegida: “«Artículo 53. Acceso a la información catastral protegida. “1. El acceso a los datos catastrales protegidos sólo podrá realizarse mediante el consentimiento expreso, específco y por escrito del afectado, o cuando una ley excluya dicho consentimiento o la información sea recabada en alguno de los supuestos de interés legítimo y directo siguientes: a) Para la ejecución de proyectos de investigación de carácter histórico, científco o cultural auspiciados por universidades o centros de investigación, siempre que se califquen como relevantes por el Ministerio de Hacienda. b) Para la identifcación y descripción de las fncas, así como para el conocimiento de las alteraciones catastrales relacionadas con los documentos que autoricen o los derechos que inscriban o para los que se solicite su otorgamiento o inscripción, por los notarios y registradores de la propiedad, de conformidad con lo establecido en esta Ley y en la legislación hipotecaria. Así mismo, los notarios podrán acceder a los acuerdos catastrales derivados de dichas alteraciones para la entrega, en su caso, a los interesados. c) Para la identifcación de las parcelas colindantes, con excepción del valor catastral de cada uno de los inmuebles, por quienes fguren en el Catastro Inmobiliario como titulares. d) Por los titulares o cotitulares de derechos de trascendencia real o de arrendamiento o aparcería que recaigan sobre los bienes inmuebles inscritos en el Catastro Inmobiliario, respecto a dichos inmuebles. e) Por los herederos y sucesores, respecto de los bienes inmuebles del causante o transmitente que fgure inscrito en el Catastro Inmobiliario.» “CUARTO.- Igualmente, y sin perjuicio de la regulación expresa de la Ley de Catastro Inmobiliario sobre el acceso a la información catastral, dejar citado el artículo 3 j) de la Ley Orgánica 1511999 de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD) que con el término «fuentes accesibles» hace referencia a aquellas fuentes que pueden ser utilizadas para obtener datos de carácter personal y tratarlos sin necesidad de disponer del consentimiento expreso de la persona afectada: “«Artículo 3. Defniciones. “A los efectos de la presente Ley Orgánica se entenderá por: “j) Fuentes accesibles al público: aquellos fcheros cuya consulta puede ser realizada, por cualquier persona, no impedida por una norma limitativa o sin más exigencia que, en su caso, el abono de una contraprestación. Tienen la consideración de fuentes de acceso público, exclusivamente, el censo promocional, los repertorios telefónicos en los términos previstos por su normativa específca y las listas de personas pertenecientes a grupos de profesionales que contengan únicamente los datos de nombre, título, profesión, actividad, grado académico, dirección e indicación de su pertenencia al grupo. Asimismo, tienen el carácter de fuentes de acceso público los diarios y boletines ofciales y los medios de comunicación». “Por lo tanto, solamente tienen la consideración de fuentes accesibles al público las enumeradas en el artículo 3.f de la LOPD, con carácter de «númerus clausus» y expresamente excluidas aquellas protegidas por norma legal. “QUINTO,- Por último y para concluir, señalar el carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria previsto en el artículo 95 de la 5812013, de l7 de diciembre, General Tributaria, que dispone que «Los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de las sanciones que procedan...» FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. La competencia para la resolución de la reclamación interpuesta reside en el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1.b) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante, LTPA). Segundo. Según establece el artículo 24 de la LTPA, todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública sin más limitaciones que las contempladas en la Ley. Esto supone que rige una regla general de acceso a la información pública, que sólo puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permitan dicha limitación. Así ha venido por lo demás a confrmarlo el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera): “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustifcado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto). Pues bien, frente a la pretensión del interesado de conocer la relación de bienes inmuebles exentos del pago del IBI (con expresión de sus domicilios, cuantía, causa legal de la exención y titulares -excluyendo las personas físicas-), el Ayuntamiento sostiene la imposibilidad de ofrecer tales datos, esgrimiendo al respecto el carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria que consagra el artículo 95 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, (en adelante, LGT); la regulación expresa de la Ley de Catastro Inmobiliario sobre el acceso a la información catastral y el no tratarse de una fuente accesible al público de las mencionadas en la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal. Efectivamente, según establece el apartado primero del recién citado art. 95 LGT, “[l]os datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros”, enumerando a continuación una serie de supuestos en los que la cesión sí es posible. Y, por su parte, el apartado tercero del art. 95 LGT impone expresamente a la Administración tributaria la obligación de adoptar “las medidas necesarias para garantizar la confdencialidad de la información tributaria”. Así pues, hemos de examinar la procedencia de apelar al deber de confdencialidad que pende sobre la Administración Tributaria como causa sufciente para denegar la información solicitada. Cuarto. No es la primera vez que se suscita ante este Consejo la cuestión de determinar si la estricta sujeción a este deber de confdencialidad por parte del órgano reclamado puede armonizarse con la necesaria tutela que asimismo ha de brindar al derecho de acceso a la información pública. De hecho, en las Resoluciones 122/2017 a 143/2017 abordamos solicitudes idénticas a la actual, formuladas además por el mismo interesado, pero no tuvimos que entrar en el fondo del asunto porque durante la tramitación del procedimiento los correspondientes Ayuntamientos suministraron la información solicitada. Sí tuvimos ocasión, sin embargo, de afrontar materialmente esta cuestión en la Resolución 78/2016, de 3 de agosto, en donde argumentamos que la premisa de la que debe partirse para resolver estos supuestos en que está involucrado el art. 95 LGT es: “[…] que la instauración del deber de confdencialidad por parte de la Administración se orienta esencialmente a la preservación de los derechos e intereses de los obligados tributarios. Así se desprende del artículo 34.1 LGT, que, al enumerar los “Derechos y garantías de los obligados tributarios”, incluye el siguiente: “i) Derecho, en los términos legalmente previstos, al carácter reservado de los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria, que sólo podrán ser utilizados para la aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de sanciones, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros, salvo en los supuestos previstos en las leyes”. ”Por lo tanto, en buena medida, el art. 95 LGT se encarga de confgurar y desarrollar el derecho al carácter reservado de los datos que ostentan los obligados tributarios...” (FJ 4º). Pues bien, no cabe dudar de que las personas exentas del pago del IBI son obligados tributarios y, consecuentemente, se hallan prima facie bajo el ámbito de cobertura de los artículos 34 y 95 LGT. Así es; por más que el concepto de exención entrañe que, pese a haberse realizado el hecho imponible, no nazca la obligación tributaria principal y, por tanto, no haya que pagar la cuota (art. 22 LGT), resulta evidente que el elenco de obligados tributarios no se circunscribe a aquellos que están llamados a satisfacer dicha obligación principal, sino que es mucho más amplio. De ahí que los benefciarios de supuestos de exención estén mencionados de forma explícita en el listado de obligados tributario contenido en la LGT [art. 35.2 k)]. Dicho lo anterior, es preciso tener presente que, en casos como el que nos ocupa, frente al deber de confdencialidad del art. 95 LGT –proyección del derecho de los obligados tributarios ex art. 34.1 i) LGT- se sitúa el derecho de acceso a la información pública, que enraíza inmediatamente en el propio texto constitucional, en cuanto plasmación del mandato establecido en el art. 105 b) CE, que impone al legislador regular “el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”. Aún más; se trata de un derecho que, al igual que el derecho fundamental a comunicar o recibir libremente información veraz [art. 20.1.d) CE], está esencialmente orientado a asegurar una institución política capital, a saber, la “opinión pública libre” (en este sentido, Resolución 42/2016, FJ 6º). Vinculación estrecha con el derecho fundamental a la libertad de información que, de forma gradual pero manifesta, se ha ido abriendo paso en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, conforme a la cual han de interpretarse nuestros derechos fundamentales según exige el artículo 10.2 CE [baste citar algunas de las más recientes: la Sentencia Rosiianu v. Rumanía, de 24 de junio de 2014 (§ 64) y la Sentencia de la Gran Sala Magyar Helsinki Bizottság v. Hungría, de 8 de noviembre de 2016 (especialmente, § 132 y §§ 151-169)]. Pero de esto ya era consciente el Parlamento andaluz cuando aprobó la LTPA, como lo acredita que en su Exposición de Motivos se reconozca que, con la misma, se pretende “garantizar, conforme al artículo 20.1.d) de la Constitución Española, el derecho a recibir libremente información veraz de los poderes públicos y, conforme al artículo 105.b) de la Constitución española, el acceso de los ciudadanos a la opinión pública” (Exposición de Motivos IV). En suma, el sentido y alcance del art. 95 LGT han de ser reinterpretados a la luz de las nuevas exigencias impuestas a las Administraciones por la LTPA, tal y como quisimos signifcar en la citada Resolución 78/2016 (FJ 4º): “En este marco normativo renovado por la legislación en materia de transparencia, se hace evidente que no basta –si es que alguna vez bastó- la aplicación puramente mecánica del art. 95 LGT, en sus propios términos literales, para eludir proporcionar la información solicitada. Antes al contrario, es preciso analizar y valorar, a la luz de las circunstancias concurrentes en el caso concreto, si y en qué medida los derechos e intereses del obligado tributario –a cuya tutela se encomienda el deber de confdencialidad de la Administración tributaria- han de prevalecer sobre el derecho de acceso a la información pública”. Quinto. La pretensión central del solicitante y ahora reclamante es acceder a la “relación de bienes inmuebles (urbanos y rústicos) de ese municipio que estén exentos del pago del IBI”. Se trata, pues, de conocer el modo en que el Ayuntamiento está aplicando el artículo 62 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TRLHL), así como cualquier otra normativa, como la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fscal de las entidades sin fnes lucrativos y de los incentivos fscales al mecenazgo, en donde se contemplan las diversas exenciones que pueden establecerse en relación con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Como es sabido, dicho art. 62 TRLHL sistematiza las exenciones posibles en cuatro categorías: enumeración de inmuebles que son directa e inmediatamente objeto de exención [apartado primero, letras a) a g)]; listado de inmuebles que han de quedar exentos, previa solicitud [apartado segundo, letras a) a c)]; posibilidad de que el correspondiente Ayuntamiento regule una exención a favor de los bienes de que sean titulares los centros sanitarios de titularidad pública (apartado tercero); y, por último, también se reconoce a las entidades municipales la potestad de establecer, por razón de efcacia y economía en la gestión recaudatoria, la exención de los inmuebles cuya cuota líquida no supere una determinada cuantía (apartado cuarto). En línea de principio, resulta indudable la relevancia que tiene para la ciudadanía conocer el proceso de toma de decisiones de las Administraciones en materia tributaria, señaladamente cuando las mismas tienen un impacto inmediato en la recaudación, como sucede con las exenciones impositivas; incidencia recaudatoria que, muy probablemente, será signifcativa en casos como el presente, dada la condición de principal fgura impositiva que tiene el IBI en el conjunto de la Hacienda municipal. Se hace evidente, pues, el interés público que conlleva saber la repercusión que tiene en el volumen de ingresos municipales las exenciones que, en su caso, el Ayuntamiento haya decidido establecer voluntariamente en ejercicio de su autonomía tributaria. Como es asimismo palmario el interés general que entraña para la ciudadanía conocer cómo se aplica a los casos concretos las exenciones que resultan obligatorias en virtud del TRLHL; máxime si se toma en consideración que la delimitación jurídica de algunas de ellas encierra cierta complejidad y, por ende, puede suscitar dudas su puntual aplicación en la práctica [así, por ejemplo, en relación con la exención del artículo 62.1 c) TRLHL, la STS 1538/2014, de 4 de abril de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda)]. Comoquiera que sea, debe notarse que la solicitud de la que trae causa la presente reclamación no se limitó a pedir genéricamente el acceso a los inmuebles exentos del pago del IBI, sino que precisó los datos cuyo suministro pretende, puntualizando que la relación de los inmuebles ha de hacerse “con expresión de sus domicilios, cuantía y causa legal de la exención y titulares de los inmuebles (salvo cuando estos sean personas físicas...)”. Es necesario, en consecuencia, conciliar esta pretensión de acceso con los intereses de los titulares de los derechos sobre los inmuebles que constituyen el hecho imponible del IBI. Y en esa tarea conciliadora puede ciertamente servir de algún auxilio hermenéutico la normativa reguladora del Catastro Inmobiliario. Aunque es indudable que el objeto de la solicitud no es acceder inmediatamente a los datos obrantes en el Catastro, y por tanto no resulta de aplicación directa dicha normativa, no es menos verdad que la misma puede prestar algún apoyo en la elucidación del presente caso, dada la estrecha relación del IBI con los datos catastrales: los inmuebles que constituyen su hecho imponible son los defnidos como tales por las normas reguladoras del Catastro (art. 61.3 TRLHL); la base imponible está constituida por el valor catastral de los bienes inmuebles (art. 65 TRLHL); y el impuesto se gestiona a partir de la información contenida en el padrón catastral (art. 77.5 TRLHL), cuyos datos deberán fgurar en las listas cobratorias del IBI (art. 77.6 TRLHL). Y resulta de especial utilidad a este respecto el artículo 51 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (en adelante, TRLCI); precepto en virtud del cual “tienen la consideración de datos protegidos el nombre, apellidos, razón social, código de identifcación y domicilio de quienes fguren inscritos en el Catastro Inmobiliario como titulares, así como el valor catastral y los valores catastrales del suelo y, en su caso, de la construcción, de los bienes inmuebles individualizados”. A la vista del elenco de estos concretos “datos protegidos” por el TRLCI, nada parece oponerse a que el Ayuntamiento reclamado proporcione al solicitante la relación de los bienes inmuebles exentos del pago del IBI con indicación de su cuantía, la causa legal de la exención y el domicilio de tales bienes (puesto que el art. 51 TRLCI sólo incluye el domicilio de sus titulares entre los datos protegidos). Una valoración diferente merece, por el contrario, la pretensión de que también se facilite información sobre los titulares de los inmuebles. Además de excluir a las personas físicas de la información a suministrar –como expresamente hace el solicitante-, tampoco procede en línea de principio identifcar a las personas jurídicas titulares de los derechos sobre los bienes inmuebles declarados exentos, toda vez que el repetido art. 51 TRLCI considera un dato protegido la “razón social” de los que aparezcan inscritos en el catastro como titulares. Únicamente cuando se trate de bienes del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los gobiernos locales (y de los organismos y entidades de ellos dependientes), así como de los inmuebles de los Gobiernos extranjeros a los que alude el art. 62.1 e) TRLHL, puede prevalecer el derecho de acceso a la información, debiendo en consecuencia identifcarse en estos supuestos a sus correspondientes titulares. Sexto. De acuerdo con lo expuesto, el Ayuntamiento ha de poner a disposición del reclamante, en la dirección electrónica consignada, la relación de bienes inmuebles (urbanos y rústicos) que estén exentos del pago del IBI con expresión de sus domicilios, cuantía y causa legal de la exención, así como la titularidad de los mismos en el caso de que ésta recaiga en el Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales (o en los organismos y entidades de ellos dependientes), así como en los Gobiernos extranjeros respecto de los bienes mencionados en el art. 62.1 e) TRLHL. En virtud de los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Primero. Estimar parcialmente la reclamación interpuesta por XXX contra el Ayuntamiento de Arcos de la Frontera (Cádiz) por denegación de información pública Segundo. Instar al Ayuntamiento de Arcos de la Frontera a que, en el plazo de treinta días contados a partir del siguiente al de la notifcación de la presente Resolución, ofrezca al reclamante la información a que se refere el Fundamento Jurídico Sexto, dando cuenta de lo actuado, a este Consejo, en el mismo plazo. Contra esta resolución, que pone fn a la vía administrativa, cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla que por turno corresponda en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notifcación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8. 3 y 46.1, respectivamente, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Consta la frma