Reclamación por denegación de acceso a expediente de acoso laboral y otros datos personales en la Delegación Territorial de Educación y Deporte de Sevilla, desestimada

RESOLUCIÓN 749/2021, de 8 de noviembre Artículos: 8.b), 24, 26 LTPA, 15 LTAIBG Asunto: Reclamación interpuesta por XXX contra la Delegación Territorial de Educación y Deporte en Sevilla por denegación de información pública. Reclamación: 546/2020 ANTECEDENTES Primero. La persona ahora reclamante presentó, el 28 de enero de 2020, escrito dirigido a la entonces Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en Sevilla solicitando lo siguiente: “Quien suscribe D. [nombre de la persona interesada] […] y cuyas demás circunstancias personales constan debidamente acreditadas en el expediente de su ref. XXX, se dirige a esa Administración Pública y como mejor proceda en derecho, respetuosamente digo: “Que, a la vista de la resolución de Archivo dictada en el Expediente referenciado al inicio, datada el XXX, que ya me fue notificada, les tengo a bien solicitar …: “1. Qué se me expida y remita al domicilio consignado al inicio (o al email reseñado, si esa Delegación lo estimase oportuno) copia íntegra del expediente incoado, y donde se dictó la resolución de archivo. 2. Copia íntegra de cualquier otro expediente, incidencia, documento de cualquier tipo, que en relación con este compareciente exista en dicha Consejería, incoado a instancias de la misma profesional que dio lugar al anterior asunto citado, ya archivado; o de cualquier otra persona en mi contra, en todos los años profesionales que llevo trabajando como XXX. 3. Cualquier otro dato y/o información que respecto a este trabajador, les conste en esa Administración Pública. [...]”. Segundo. El 22 de julio de 2020 la persona interesada presenta escrito dirigido a la entonces Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en Sevilla reiterando las peticiones del escrito anterior ante la ausencia de respuesta y solicitando que “se remuevan los obstáculos que existan y que sin más dilación acuerde resolverse sobre nuestro escrito con el peticionado que se instaba en el mismo”. Tercero. El 29 de octubre de 2020 la persona interesada presenta escrito dirigido a la entonces Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en Sevilla manifestando que “desde el 1 de junio volvieron a computarse los plazos administrativos que fueron suspendidos por el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de ahí que, llegado el 22 de julio, considerábamos tiempo más que suficiente para resolver sobre nuestra petición” y reiterando nuevamente las mismas peticiones de sus escritos de fechas 28 de enero y 22 de julio de 2020, añadiendo algunas consideraciones sobre el procedimiento tramitado. Cuarto. El 27 de noviembre de 2019 se notifica a la persona interesada escrito de la Delegación Territorial de 18 de noviembre de 2019 que responde a su solicitud de información: “En relación con el escrito de fecha de entrada en esta Delegación el 10 de julio de 2020 de D. [nombre de la persona interesada], en relación a la solicitud de información del expediente con Referencia XXXXXX, una vez evacuado Informe del Comité de Acoso Laboral, Sexual, por Razón de Sexo u otra discriminación de la Delegación Territorial de Sevilla de fecha XXX, le comunicamos lo siguiente: “PRIMERO.- En base al articulo 14.k de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se desestima su petición con base en los limites al derecho de acceso cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. “Contra la presente contestación, puede recurrir directamente ante la Jurisdicción Contencioso- administrativa, sin perjuicio de la posibilidad de interposición de la reclamación potestativa prevista en el art. 24 de la Ley 19/2013”. Quinto. El 30 de diciembre de 2020 tiene entrada en el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (en adelante, el Consejo), procedente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, reclamación (presentada el 28 de diciembre de 2020 en la Oficina de Correos) ante la respuesta a la solicitud de información, que relata los hechos indicados anteriormente y añade, a los efectos de este procedimiento: “(…) TERCERA. - Pues bien, llegados a este punto entendemos que al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según lo prevenido en su Artículo 12: Derecho de acceso a la información pública, por el que se prescribe que: «Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley»; de ahí que entienda tengo derecho a recibir sin vulneración de los derechos de la denunciante: “1. Copia íntegra del expediente incoado en mi contra por acoso, incluyendo todas las diligencias de investigación, declaraciones etc ... y donde se dictó la resolución de archivo. “2. Copia íntegra de cualquier otro expediente, incidencia, denuncia, documento de cualquier tipo, que en relación con este compareciente exista en dicha Consejería, incoado a instancias de la misma profesional que dio lugar al anterior Asunto citado, ya archivado; o de cualquier otra persona en mi contra, en todos los años profesionales que llevo trabajando como XXX. “3. Cualquier otro dato y/o información que respecto a este trabajador, les conste en esa Administración Pública. … “Por lo expuesto, procede y respetuosamente, “SUPLICO AL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO que al haber por presentado este escrito, tenga por consignado a efectos de notificaciones el despacho de abogados que consta en el inicio, y/o el email de la letrada que consta, la que en prueba de su conformidad, firma con el compareciente el presente escrito, por el que se formula RECLAMACIÓN POTESTATIVA, PREVIA A SU IMPUGNACIÓN EN VÍA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, según lo previsto en el Art. 24 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, junto con los documentos que se acompañan por copia, se digne admitirlo y en virtud de las alegaciones de hecho y de derecho que en el cuerpo del mismo se esgrimen, y en su virtud acuerde resolver conforme a lo que se interesa en el sentido de facilitar copia íntegra del expediente incoado en mi contra por acoso, incluyendo todas las diligencias de investigación, declaraciones etc ... y donde se dictó la resolución de archivo; así como copia íntegra de cualquier otro expediente, incidencia, denuncia, documento de cualquier tipo, que en relación con este compareciente exista en dicha Consejería, incoado a instancias de la misma profesional que dio lugar al anterior Asunto citado, ya archivado, o de cualquier otra persona en mi contra, en todos los años profesionales que llevo trabajando como XXX, incluyendo cualquier otro dato y/o información que respecto a este reclamante le constase en esa Administración Pública, estimando dicha petición de acuerdo con el at1ículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma, teniendo la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; resolviendo todo cuanto fuese necesario para la mejor defensa de los derechos de este compareciente. Es Justicia que pido el 27 de diciembre de 2020”. Sexto. Con fecha 16 de febrero de 2021, el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio de procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó al órgano reclamado copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada, asimismo, por correo electrónico de fecha16 de febrero de 2021 a la Unidad de Transparencia correspondiente. Séptimo. El 3 de marzo de 2021 tiene entrada en el Consejo escrito de la Delegación Territorial reclamada dando traslado de la documentación remitida por el Comité de Investigación Interna para situaciones de Acoso en el ámbito de la Administración Educativa de Sevilla. Octavo. El 22 de abril de 2021 tiene entrada en el Consejo escrito de la persona interesada solicitando que “se resuelva de forma expresa y motivada la petición que efectuamos con fecha 30 de diciembre del año 2020”, es decir, la resolución de la reclamación interpuesta. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Primero. La competencia para la resolución de la reclamación interpuesta reside en el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucí a, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1 b) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante, LTPA). Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras. Segundo. Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”. La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación. Tercero. En el presente caso, la persona interesada solicitaba en su escrito inicial, reiterado por dos escritos posteriores, diversas pretensiones: en primer lugar, la copia íntegra del expediente “incoado en mi contra por acoso, incluyendo todas las diligencias de investigación, declaraciones etc ... y donde se dictó la resolución de archivo”. En segundo lugar, copia de “cualquier otro expediente, incidencia, documento de cualquier tipo, que en relación con este compareciente exista en dicha Consejería, incoado a instancias de la misma profesional que dio lugar al anterior asunto citado, ya archivado; o de cualquier otra persona en mi contra, en todos los años profesionales que llevo trabajando como XXX”, y en tercer lugar “cualquier otro dato y/o información que respecto a este trabajador, les conste en esa Administración Pública”. Para analizar el supuesto que se nos plantea es preciso hacer previamente referencia a los antecedentes de estas solicitudes, antecedentes contenidos en la documentación aportada por la persona interesada junto a su escrito de reclamación. En primer lugar, consta una solicitud de información presentada por él mismo, el XXX y dirigida al Director del IES, en la que requería conocer “todas y cada una de las denuncias interpuestas contra mí” y el contenido de las mismas, a lo que responde el IES interpelado, constando recepción de dicha respuesta por la persona interesada el XXX, mediante escrito en el que se enumeran y detallan los documentos que se han recibido en tal sentido y las actuaciones que por dicho Instituto se han efectuado. Asimismo, y ya expresamente referida al contenido de la solicitud de información de la que trae causa la reclamación, consta en la documentación la Resolución de XXX, del Delegado Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en XXX, por la que se acuerda el archivo de la denuncia. Cuarto. La primera petición objeto de la solicitud de información está relacionada con este concreto procedimiento instruido contra el ahora reclamante, solicitándose la copia íntegra del expediente “incoado en mi contra por acoso, incluyendo todas las diligencias de investigación, declaraciones etc ... y donde se dictó la resolución de archivo”. Ante esta petición de obtener la copia íntegra del expediente, la Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en Sevilla resolvió desestimar la pretensión fundamentándose en el artículo 14.k) LTAIBG al considerar que el acceso a la información suponía “un perjuicio para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión”, sin más motivación ni argumentación al respecto. La aplicación de los límites al acceso a la información pública debe partir del artículo 25.3 LTPA, que se circunscribe a transcribir en idénticos términos lo establecido en el apartado 2 del art. 14 LTAIBG: “La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. Según viene sosteniendo de forma ininterrumpida este Consejo, de la lectura conjunta de tales preceptos (art. 14.1 y 2 LTAIBG y art. 25.3 LTPA) se desprende que la aplicación de los límites se articula como un proceso argumentativo que se despliega en tres fases o mo- mentos sucesivos: “[…] la aplicación de los límites previstos en el art. 14.1 LTAIBG ha de efectuarse en el curso de un proceso integrado por los siguientes pasos: en primer término, debe consta- tarse que los «contenidos o documentos» [art. 2.a) LTPA] a los que se quiere acceder in - ciden realmente en la materia definitoria del límite en cuestión (...); acto seguido, ha de identificarse el riesgo de un perjuicio «concreto, definido y evaluable» en el supuesto de concederse el acceso, así como argumentarse la existencia de una relación de causali- dad entre el perjuicio y la divulgación de la información solicitada; y finalmente, una vez superado este test, aún habría de determinarse, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso concreto, si los beneficios derivados de la evitación del perjuicio han de prevalecer sobre los intereses públicos o privados que pueda conllevar la difu- sión de la información” (así, entre otras, las Resoluciones 81/2016, FJ 6º; 120/2016, FJ 3º; 31/2017, FJ 4º; 52/2017, FJ 4º; 143/2019, FJ 5º; 300/2020, FJ 4º). Por consiguiente, el paso que el operador jurídico ha de emprender para valorar adecuada- mente la aplicabilidad de los límites a los casos concretos reside en comprobar si cabe identificar “el riesgo de un perjuicio «concreto, definido y evaluable» en el supuesto de conceder- se el acceso”, así como la existencia de “una relación de causalidad entre el perjuicio y la divul- gación de la información solicitada” (Resoluciones 81/2016, 120/2016, 31/2017 y 52/2017). Según viene puntualizando de modo constante la jurisprudencia acuñada en el marco de la Unión Europea, para que pueda legítimamente restringirse el derecho de acceso ha de invocarse el riesgo de un menoscabo al interés protegido por el límite que “debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético” [Sentencia de 15 de septiembre de 2016 (Herbert Smith Freehills/Consejo), apartado 33; Sentencia de 17 de octubre de 2013 (Consejo/Access Info Europe), apartado 31; Sentencia de 21 julio de 2011 (Suecia/ MyTravel y Comisión), apartado 76; Sentencia de 1 de julio de 2008 (Suecia y Turco/Consejo), apartado 43; asimismo, la Sentencia de 13 de abril de 2005 (Verein für Konsumenteninformation/Comisión), apartado 69]. O para decirlo en los términos que ya empleó este Consejo en la Resolución 42/2016, “la aplicación de este límite exige que se argumente la existencia de un riesgo real, actual y concreto para tales intereses, no bastando la exposición de meras conjeturas ni la mención de remotas o hipotéticas posibilidades de que se irrogue un perjuicio con motivo de la divulgación de la información” (FJ 9º). No puede considerar este Consejo que se haya justificado adecuadamente por el órgano reclamado la aplicación de este límite (el perjuicio para la garantía de confidencialidad), ya que no se ha acreditado el daño concreto, definido y evaluable que se produciría en el bien jurídico a proteger por el límite invocado. Esta falta de justificación impediría su aplicación al supuesto que nos ocupa. Quinto. Sin embargo, este Consejo no puede obviar, como viene realizando en anteriores resoluciones, que la información solicitada contiene datos de carácter personal, de al menos una tercera persona física, como es la persona denunciante. Esto implica necesariamente la aplicación el artículo 26 LTPA, que es el precepto que nuestra Ley dedica a la protección de datos personales en el marco del ejercicio del derecho de acceso a la información pública: "De conformidad con lo previsto en la legislación básica de acceso a la información pública, para la resolución de las solicitudes de acceso a la información pública que contengan datos personales de la propia persona solicitante o de terceras personas, se estará a lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre". Se trata, como es palmario, de una norma de remisión dinámica, por lo que la referencia a la Ley Orgánica 15/1999 ha de entenderse efectuada a la actualmente vigente Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (en adelante, LOPDGDD). Y, como es sabido, es el artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la disposición que se encarga específicamente de regular la relación entre el derecho de acceso a la información pública y el derecho a la protección de los datos de carácter personal. El referido artículo 15 LTAIBG configura un régimen más o menos estricto de acceso a la información en función del mayor o menor nivel de protección del que disfruta el específico dato cuya divulgación se pretende. El máximo nivel de tutela se proporciona a las categorías especiales de datos mencionadas en el primer párrafo del artículo 15.1 LTAIBGD -ideología, afiliación sindical, religión y creencias-, toda vez que “el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso”. Inmediatamente después en lo relativo a la intensidad de la garantía se encuentran los datos especialmente protegidos a los que se refiere el segundo párrafo del artículo 15.1 LTAIBG (origen racial, salud, vida sexual, datos genéticos o biométricos, o relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor), ya que “el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley”. En un segundo nivel de protección, el artículo 15.2 LTBG incluye los datos personales meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano interpelado, para lo que establece una regla general de accesibilidad, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación. Para el resto de datos personales (artículo 15.3 LTBG), la Ley establece una regla general de ponderación de los intereses en juego, a la que añade cuatro criterios de interpretación para aplicar a esa ponderación. A la vista de la propia reclamación, y alegaciones, así como del expediente, este Consejo considera que la misma incluye datos personales que pueden ser incluidos tanto en el apartado primero, por referirse a circunstancias personales previstas en el mismo, como tercero del citado artículo 15. Respecto al primer apartado, tal como hemos indicado, la legislación reguladora de la transparencia ha optado con toda evidencia por brindar una superior tutela a supuestos como el ahora analizado. Por ello, son datos para cuya comunicación no consta su consentimiento expreso, por lo que no procedería el acceso a dicha información. Y en lo que respecta al resto de información incluida en el supuesto del artículo 15.3 LTBG, este Consejo considera que primaría el interés de la persona denunciante de preservar determinada información relacionada con una denuncia sobre acoso laboral sobre el derecho del solicitante de acceder a dicha información. Para ello, debemos tener presente que el apartado d) del citado artículo 15.3 incluye como criterio para realizar dicha ponderación “La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad”, circunstancias que concurren en este supuesto dado que esta información afectaría a un ámbito reservado de su vida privada como lo son los hechos denunciados, sin perjuicio del resultado del procedimiento originado por la denuncia. No se entiende por tanto que el acceso a la información por el solicitante pueda prevalecer sobre el derecho de la denunciante, sin perjuicio de los derechos que le pudiera reconocer al denunciado (y ahora reclamante) la normativa que regulara el procedimiento tramitado como consecuencia de la denuncia, derechos que podrá hacer valer en otro orden administrativo o en el jurisdiccional. Sexto. La otras dos pretensiones que se incluyen en la solicitud de información se refieren a la copia de “cualquier otro expediente, incidencia, documento de cualquier tipo” que exista en la Consejería (de Educación y Deporte) “incoado a instancias de la misma profesional [...] o de cualquier otra persona en mi contra” y referido a todo el tiempo que lleva trabajando la persona interesada como funcionario, así como “cualquier otro dato y/o información que respecto a este trabajador, les conste en esa Administración Pública”. Con relación a esta petición, debemos recordar que como se recoge en el Fundamento Jurídico Tercero, la persona interesada presentó una solicitud de información –de fecha 27 de noviembre de 2019- ante el Director del IES, solicitando conocer “todas y cada una de las denuncias interpuestas contra mí” y el contenido de las mismas. El Director responde (constando recepción el 2 de diciembre), remitiendo relación de los escritos recibidos en tal sentido. Este Consejo considera que se trata de una pretensión formulada en términos generales, cuya estimación supondría ofrecer el acceso a absolutamente todos los documentos y contenidos de que disponga la Administración Pública andaluza referidos a la persona ahora reclamante. A este respecto, como tuvimos ocasión de argumentar en la Resolución 223/2018, de 6 de junio: “...debe tenerse presente que la LTPA, al establecer en su artículo 8 las obligaciones a las que están sujetos los solicitantes, incluye la siguiente: ‘b) Realizar el acceso a la información de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, concretándose lo más precisamente posible la petición’. De hecho, ya hemos tenido ocasión de rechazar solicitudes cuyo carácter tan excesivamente genérico o indeterminado impedían prácticamente identificar o localizar qué documentos o contenidos eran objeto de la pretensión de información (Resoluciones 79/2016, de 3 de agosto, FJ 6º; 80/2016, de 3 de agosto, FJ 6º y 46/2017, de 29 de marzo, FJ 3º). En relación con dicha obligación de concretar la solicitud ex art. 8 b) LTPA, en la Resolución 102/2016, de 26 de octubre, compartíamos la valoración de que ’‘el derecho de acceso a la información pública no ampara ni permite un proceso de revisión general de la actividad de las entidades sujetas a la LTPA’, y añadíamos a continuación: ‘Así, pues, no cabe admitir solicitudes tan excesivamente genéricas como la presente, en las que se pretende un acceso indiscriminado a toda la información existente sobre una entidad sin apuntar siquiera unos determinados —o determinables— documentos o contenidos objeto de la petición. No corresponde, por tanto, al órgano reclamado realizar una búsqueda sobre una información de tal naturaleza, so pena de que se vea comprometida la eficacia del funcionamiento de la entidad, pues la obligación de concretar la información recae sobre quien la pretende …’ (FJ 2º; asimismo, Resolución 181/2018, de 23 de mayo, FJ 4º)”. Así las cosas, a la vista de los términos excesivamente genéricos en que se expresa el escrito de solicitud inicial, y los posteriores reiterando la misma información, no puede sino considerarse que, al formular estas específicas pretensiones, la persona interesada no satisfizo adecuadamente el deber que impone a los solicitantes el artículo 8 b) LTPA. Este extremo de la reclamación debe, pues, ser desestimado. Decisión que, como es obvio, no impide que la persona interesada pueda volver a formular con mayor concreción esta petición, de tal modo que quede completamente identificada la información objeto de su pretensión y pueda, así, ser examinada en el marco de la normativa reguladora de la transparencia. En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente RESOLUCIÓN Único Desestimar la reclamación presentada por XXX contra la Delegación Territorial de Educación y Deporte en Sevilla por denegación de información pública.