Acceso a planes de trabajo de contrato de limpieza municipal denegado parcialmente por confidencialidad empresarial

ACUERDO AR 112/2025, de 13 de octubre, del Consejo de Transparencia de Navarra, por el que se resuelve la reclamación 103/2025 formulada ante el Ayuntamiento de Pamplona. Antecedentes de hecho. 1. El 19 de agosto de 2025 el Consejo de Transparencia de Navarra recibió un escrito de don XXXXXX, actuando en representación del sindicato LAB, mediante el que formulaba una reclamación frente al Ayuntamiento Pamplona, por no facilitar el plan de trabajo de algunos centros incluidos en una serie de lotes del contrato de limpieza de edificios municipales. En concreto, el acto objeto de reclamación era la Resolución de 18 de julio de 2025, de la Gerencia Municipal, que estimó parcialmente la solicitud de información formulada en relación con tales planes de trabajo, facilitando los correspondientes a cinco lotes, adjudicados a dos empresas, y, por lo tanto, no dando acceso al resto. La reclamación se formulaba en los siguientes términos: “ANTECEDENTES Primero.- Que con fecha 20 de diciembre de 2024 esta parte solicitó al Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea el plan de trabajo de los centros incluidos en los 12 lotes del Ayuntamiento de Pamplona (expediente que incluye un total de 92 centros municipales, divididos en 12 lotes). Segundo.- Que con fecha 7 de febrero de 2025 el Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea responde que «a la vista de la solicitud de acceso a la Página 1 de 25 información pública número 59/2024 formulada sobre el plan de trabajo de los centros incluidos en los 12 lotes del contrato de limpieza de edificios del Ayuntamiento de Pamplona, informe de Secretaría del Área de Conservación Urbana y Sanidad en el que se indica que la documentación solicitada no consta en el expediente, informe jurídico y demás documentación obrante en el expediente». Tercero.- Que con fecha de 6 de marzo de 2025 esta parte presenta reclamación ante el Consejo de Transparencia de Navarra mediante la cual se solicita requerir al Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea a garantizar el acceso a esta parte a la información pública solicitada con fecha 20 de diciembre de 2024 (plan de trabajo de los centros incluidos en los 12 lotes del Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea). Cuarto.- Que mediante resolución de 12 de mayo de 2025 del Consejo de Transparencia de Navarra (ACUERDO AR 34/2025, de 5 de mayo, del Consejo de Transparencia de Navarra, por el que se resuelve la reclamación formulada ante el Ayuntamiento de Pamplona), dicho Consejo acuerda el siguiente tenor literal: 1. Estimar parcialmente la reclamación formulada por don XXXXXX, en representación del sindicato LAB, frente al Ayuntamiento Pamplona, planteada frente a la resolución municipal que inadmitió una solicitud para se facilitara el plan de trabajo de los centros incluidos en una serie de lotes del contrato de limpieza de edificios de dicha entidad local; declarando que la resolución de inadmisión dictada no es conforme a derecho. 2. Ordenar la retroacción del procedimiento, a fin de que se tramite la solicitud y se resuelva motivadamente sobre la misma, conforme a lo señalado en el fundamento cuarto de este Acuerdo. 3. Señalar a dicha entidad local un plazo de diez días hábiles para proceder en tal sentido, iniciando las actuaciones tendentes al cumplimiento de Página 2 de 25 este Acuerdo, y un plazo de otros diez días contados desde entonces para informar a este Consejo de Transparencia de Navarra sobre lo actuado. 4. Notificar este Acuerdo a don XXXXXX y al Ayuntamiento de Pamplona. Quinto.- Que mediante resolución de 26 de mayo de 2025 el Ayuntamiento de Pamplona notifica a esta parte el acatamiento de la resolución del Consejo de Transparencia de Navarra de fecha 12 de mayo de 2025 requiriendo a las empresas adjudicatarias consentimiento o la realización de alegaciones para el acceso a la información que solicita esta parte. Sexto.- Que con fecha 24 de junio de 2025 el Ayuntamiento de Pamplona notifica a esta parte que «[…] concede un plazo de 10 días hábiles contados a partir de la notificación de la presente, para que, a la vista de la documentación obrante en el expediente, de la que se adjuntan las copias relacionadas a continuación, pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes,[...]». Séptimo.- Que con fecha de 4 de julio de 2025 esta parte presenta el correspondiente escrito de alegaciones. Octavo.- Que con fecha de 18 de julio de 2025 el Ayuntamiento de Pamplona adopta la siguiente resolución: «VISTAS alegaciones presentadas por XXXXXX, en representación del sindicato LAB, tras acuerdo del Consejo de Transparencia de Navarra AR 34/2025 de 5 de mayo de 2025 que resuelve la reclamación número 25/2025, por no conformidad con la respuesta dada a solicitud de información pública relativa al plan de trabajo de los centros incluidos en los 12 lotes del contrato de limpieza de edificios del Ayuntamiento de Pamplona, informe de Secretaría Técnica del Área de Conservación Urbana, informes jurídicos y demás documentación obrante en el expediente, HE RESUELTO: a) Estimar parcialmente la solicitud de información realizada por YYYYYY de acceso a la información pública número 59/2024 sobre los planes de trabajo Página 3 de 25 de los centros incluidos en los lotes del contrato de LIMPIEZA DE EDIFICIOS MUNICIPALES, debiendo facilitarse los planes de trabajo de los lotes 2, 6, 7, 8 y 10 adjudicados a las empresas DISTRIVISUAL S.L. y LACERA SERVICIOS Y MANTENIMIENTO S.A. b) En aplicación de lo dispuesto en el artículo 42.2 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, indicar que el acceso a la información solicitada solo se hará efectivo una vez haya transcurrido el plazo para interponer recurso contencioso- administrativo sin que se haya formalizado o haya sido resuelto confirmando el derecho a recibir la información. c) Notificar la resolución a Da YYYYYY y a D. XXXXXX. d) Notificar la resolución a DISTRIVISUAL S.L. y LACERA SERVICIOS Y MANTENIMIENTO S.A. como terceros interesados que se han opuesto al acceso a la información a los efectos de interponer los recursos procedentes, si así conviniere a sus intereses.» Noveno.- Que el Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea no tiene en cuenta ninguna de las alegaciones formuladas por esta parte. Así, manteniendo en su integridad el contenido del Informe Jurídico realizado por los servicios municipales. En consecuencia con ello, esta parte entiende que dicha resolución del Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea la cual estima parcialmente la solicitud de esta parte no es conforme a Derecho, y en consecuencia presenta reclamación ante este Consejo de Transparencia de Navarra en materia de derecho de acceso a información pública , y lo hace en virtud de los siguientes, ARGUMENTOS I. INTERÉS LEGÍTIMO Y SOLICITUD DE INFORMACIÓN JUSTIFICADA Y AJUSTADA A DERECHO Página 4 de 25 Que esta parte en todo momento y para todo tipo de procedimientos siempre ha actuado de manera diligente, dando estricto cumplimiento a la ley tanto a la hora de formular la solicitud de información concreta, como en el tratamiento de la misma, con el sigilo exigido. También en el caso objeto del presente expediente. Todo ello, en estricto cumplimiento de la ley, tal y como se recoge adecuadamente y conforme a Derecho en el “Informe jurídico del Ayuntamiento de Pamplona” recogido en el expediente. Sin embargo, el Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea no ha actuado con la misma diligencia. De esta forma, ha pasado de informar que no constaba en poder del Ayuntamiento la información solicitada a reconocer que efectivamente si existe; para finalmente limitar en exceso el acceso a dicha información hasta el punto de imposibilitar el efectivo ejercicio del derecho al acceso a la información que asiste a esta parte y para el que cumple estrictamente todos los requisitos legalmente establecidos en el artículo 69 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Sin embargo, a la vista de las manifestaciones y alegaciones formuladas por algunas de las empresas y que han sido las únicas en ser tenidas en cuenta por el Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea, solo cabe concluir que las mismas se realizan en términos genéricos sin tener en cuenta las características del caso concreto y de la parte solicitante, en concreto el sindicato LAB. Por lo que deben ser desestimadas. XXXXXX y YYYYYY en todo momento han actuado en nombre y representación del sindicato LAB, que como bien se aprecia en el informe jurídico que obra en el expediente, tiene per se, conforme a la ley, un interés legítimo, que esta parte entiende suficiente. Así, en términos jurídicos no puede alegarse el deber de sigilo al que también esta sujeto el sindicato para ocasionarle un perjuicio en sus funciones sociales y constitucionales. Página 5 de 25 Pero para mayor concreción y como dato relevante que superaría los impedimentos aludidos por las empresas y por la conclusión a la que llega el Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea en el informe jurídico que obra en el expediente, el sindicato LAB dispone de representación sindical en los Comités de todas las empresas sobre las que se solicita información, por lo que su actuación se circunscribe en dicho interés y funciones, formalmente traducida a una solicitud conjunta en nombre del sindicato LAB del que son representantes como miembros de los Comités de dichas empresas y viceversa. Dichas personas representantes son las siguientes, y se aportará la pertinente acreditación cuándo esta parte la reciba del Departamento de Empleo del Gobierno de Navarra: 1. Doña YYYYYY, NNNNNNNN, es Presidenta del Comité de empresa de DISTRIVISUAL S.L.. 2. Doña ZZZZZZ, HHHHHHH, es Presidenta del Comité de empresa de LACERA SERVICIOS Y MANTENIMIENTO S.A. 3. Doña AAAAAA, MMMMMM, es miembro del Comité de Empresa de ACCIONA FACILITY SERVICES S.A. 4. Doña BBBBBB, PPPPPPPP, es miembro de los Comité de Empresa de ZAINTZEN S.A. y LACERA SERVICIOS Y MANTENIMIENTO S.A. 5. Doña CCCCCC, JJJJJJJ, es miembro del Comité de Empresa de BROCOLI S.L. II. NO PROCEDE LA CONFIDENCIALIDAD ALEGADA Y NO EXISTE JUSTIFICACIÓN SUFICIENTE Y ACREDITADA PARA LÍMITAR EL EJERCICIO Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA POR PARTE DEL SINDICATO LAB Dicho de otra manera, en el caso objeto del presente escrito la confidencialidad alegada por algunas de las empresas no justifica limitar -nada Página 6 de 25 se acredita en ningún caso para proceder a ello-, el derecho de acceso a la información pública por parte del sindicato LAB. Así, la confidencialidad debe estar expresamente motivada y referirse a información técnica o mercantil cuyo conocimiento y/o divulgación cause perjuicio real. Conviene recordar que el sindicato LAB en ningún caso es un agente licitador, con lo que ello supone en cuanto a la aplicación o no de determinados preceptos legales y/o doctrinas establecida por los tribunales administrativos de contratación pública. Por partes: A) ACCIONA FACILITY SERVICES S.A. (Lotes 1, 3 y 5) Declaró como confidencial, en su oferta técnica, el apartado 1.2 (organización, diseño, planificación y organización del servicio). Ha reiterado esta confidencialidad tras el requerimiento del Auntamiento de Pamplona-Iruñea. Aunque dicha declaración existe, no se ha motivado adecuadamente porqué el acceso del sindicato LAB a dicha información concreta produciría un daño comercial directo y real, y en consecuencia debiera ser limitado. Tampoco se ha evaluado si la protección de esa confidencialidad es proporcional frente al derecho de acceso a la información pública. B) ZAINTZEN S.A. (Lote 4) Declaró como confidencial, en su oferta técnica, el apartado 2.3.3, relativo al plan de limpieza, frecuencias y medios humanos. Ha ratificado su carácter confidencial en su alegación. Su caso es idéntico a las referencias en el apartado anterior a ACCIONA FACILITY SERVICES S.A. No se ha motivado adecuadamente porqué el acceso del sindicato LAB a dicha información concreta produciría un daño comercial directo y real, y en consecuencia debiera ser limitado. Tampoco se ha evaluado si la protección de esa confidencialidad es proporcional frente al derecho de acceso a la información pública. C) BROCOLI S.L. (Lotes 9 y 11) Página 7 de 25 No realizó ninguna declaración de confidencialidad en la oferta técnica. Lo alega ahora, fuera de plazo. En términos jurídicos es improcedente declarar confidencial a posteriori algo que su inicio no lo era y sobre cuyo contenido no ha existido cambio alguno. Tampoco puede formularse de forma genérica y sin motivación alguna. Esta posición vulnera el principio de transparencia, al no estar protegida la información desde el momento de la licitación y lo más importante genera indefensión en esta parte. D) DISTRIVISUAL S.L. (Lotes 2, 6 y 10) No declaró confidencialidad en la oferta técnica. Tras el requerimiento del Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea, en ese momento sí, se opone al acceso a la información del sindicato LAB pero sin especificar qué partes son supuestamente confidenciales ni motivar afectación que justifique la limitación del derecho del sindicato LAB. La alegación es genérica e insuficiente, y por tanto improcedente en términos jurídicos. E) LACERA SERVICIOS Y MANTENIMIENTO S.A. (Lotes 7 y 8) No hizo ninguna declaración de confidencialidad en su momento ni ha presentado alegaciones tras el requerimiento del Ayuntamiento. Este proceder empresarial acredita que efectivamente el derecho al acceso de la información del sindicato LAB no supone ningún perjuicio y que, lo que no era confidencial en un inicio no lo puede ser con posterioridad. III. INDEFENSIÓN A ESTA PARTE Que la falta de motivación suficiente, justificación y acreditación de las alegaciones de las empresas que han respondido alegando confidencialidad para limitar en exceso el derecho de esta parte, genera una situación de absoluta indefensión a la hora de formular las alegaciones ante el Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea y la presente reclamación ante el Consejo de Transparencia de Navarra. Página 8 de 25 IV. LOS PLANES DE TRABAJO SON DOCUMENTOS PÚBLICOS EVALUADOS Los planes de trabajo formaron parte de las ofertas técnicas evaluadas por la mesa de contratación. Constituyen el fundamento del servicio contratado y de los pagos públicos. Su acceso es necesario para comprobar si las adjudicatarias están cumpliendo con lo que ofrecieron y por lo que fueron puntuadas. Es decir, si existe cumplimiento para con las condiciones sociales y laborales pactadas o si en caso contrario, como esta parte ha advertido en múltiples ocasiones, existe un incumplimiento contractual por parte de la empresa adjudicataria derivado en fraude social y/o laboral. En consecuencia con ello, negar el acceso imposibilita además de la labor mencionada en el apartado anterior, la información, la transparencia y la participación ciudadana. En otro plano, además de los preceptos mencionados en el expediente, vulnera las funciones constitucionales que la Ley Orgánica de Libertad Sindical y la propia Constitución española atribuyen a los sindicatos, socavando los principios más elementales del control democrático en la eficiencia del gasto y el cumplimiento de los contratos públicos. Sin embargo, de no considerarse así, a modo subsidiario esta parte solicita el acceso a la valoración técnica de los planes de trabajo. Dicho de otra manera, si no se concediera el acceso directo a los planes de trabajo, esta parte solicita expresamente que se le facilite la valoración técnica realizada por la mesa de contratación sobre dichos planes, incluyendo: puntuaciones otorgadas a cada aspecto evaluado; informes técnicos de motivación; y criterios seguidos por la mesa en su valoración de la organización del servicio. Esta parte entiende que para que el expediente sea conforme a Derecho, el plan de trabajo solicitado tiene que recoger dicha valoración técnica de las empresas para ser adjudicatarias y la puntuación dadas a éstas (ofertas, horas, trabajos a realizar por puestos, etc.) tienen que estar incluidas y guardadas en los expedientes mientras el contrato esté vigente. El presente es el sexto año Página 9 de 25 con ampliaciones anuales. Así, la información solicitada por esta parte tiene que constar inevitablemente en el mismo. Esta información es de naturaleza administrativa pública y su divulgación, en este caso, no puede restringirse por supuesta confidencialidad empresarial, ya que no pertenece a las empresas sino a la administración adjudicadora, en este caso el excelentísimo Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea. Por todo lo expuesto, SOLICITA AL CONSEJO DE TRANSPARENCIA DE NAVARRA que teniendo por presentada la presente RECLAMACIÓN se sirva admitirla y, aceptando los términos de la misma, inste al Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea a que de acceso a esta parte a la información pública solicitada con fecha 20 de diciembre de 2024 (plan de trabajo de los centros incluidos en los 12 lotes del Ayuntamiento de Pamplona-Iruñea)”. 2. Seguidamente, la Secretaría del Consejo de Transparencia de Navarra trasladó la reclamación al Ayuntamiento de Pamplona, solicitando que, en el plazo máximo de diez días hábiles, remitiera el expediente administrativo y el informe de alegaciones que estimase oportuno. 3. El 18 de septiembre de 2025 se recibió el escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Pamplona, así como la copia del expediente al que se alude en la reclamación. En el referido escrito de alegaciones se expone lo siguiente: “En expediente Reclamación 103/2025, formulada por don XXXXXX, en representación del Sindicato LAB, ante el Consejo de Transparencia, se requiere al Ayuntamiento que, en el plazo de 10 días hábiles, formule y remita a la dirección electrónica [email protected] de este Consejo de Transparencia de Navarra, el expediente administrativo, informe y las alegaciones que considere oportunas. Página 10 de 25 El acuerdo AR 34/2025, de 5 de mayo, del Consejo de Transparencia de Navarra estimó parcialmente la reclamación formulada por don XXXXXX, en representación del sindicato LAB, frente al Ayuntamiento Pamplona, planteada frente a la resolución municipal que inadmitió una solicitud para se facilitara el plan de trabajo de los centros incluidos en una serie de lotes del contrato de limpieza de edificios de dicha entidad local; declarando que la resolución de inadmisión dictada no es conforme a derecho y ordenó la retroacción del procedimiento, a fin de que se tramite la solicitud y se resuelva motivadamente sobre la misma, oyendo a la contratista (interesada a efectos de la solicitud de información y eventual titular de la misma como prestataria de un servicio público), determine si dicha información existe y ha de requerirse y facilitarse al sindicato; y para que, a continuación, en función de esa tramitación, la entidad local, resuelva lo que proceda de forma debidamente motivada y notifique la decisión al solicitante. El Área de Conservación Urbana requirió a las empresas adjudicatarias de los lotes del contrato de servicios de limpieza de edificios municipales, para que en un plazo de quince días manifieste su consentimiento expreso al acceso al plan de trabajo o realice las alegaciones que estime oportunas. Presentaron alegaciones ZAINTZEN S.A., ACCIONA FACILITY SERVICES S.A. y BROCOLI S.L. en las que indicaron la falta de interés legítimo del solicitante y la confidencialidad de la información solicitada. LACERA SERVICIOS Y MANTENIMIENTO S.A. no presentó alegaciones y DISTRIVISUAL S.L., presentó escrito oponiéndose a la entrega de la información, pero no indica expresamente el carácter confidencial de los planes de trabajo. El artículo 31.1 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno dispone: 1. El derecho de acceso a la información pública solo podrá ser limitado o denegado cuando de la divulgación de la información pueda resultar un perjuicio para: Página 11 de 25 f) Los intereses económicos y comerciales legítimos, sin perjuicio de la publicidad de los convenios, contratos y otros actos administrativos conforme a esta ley foral. g) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial. Relacionado con lo anterior, en materia de contratación pública, el artículo 54 de la Ley Foral 2/2018 de 13 de abril de Contratos Público, en materia de confidencialidad, dispone: 1. Los poderes adjudicadores sometidos a esta ley foral no divulgarán dato alguno de la información técnica o mercantil que haya facilitado quien licita, que forme parte de su estrategia empresarial y que éstos designen expresamente como confidencial y, en particular, los secretos técnicos o comerciales y los aspectos confidenciales de las ofertas. En todo caso, la declaración de confidencialidad no debe perjudicar el cumplimiento de las obligaciones en materia de transparencia, publicidad e información que debe darse a cada participante. Consta en el expediente informe jurídico de fecha 23 de junio de 2025 en el que se indica que la declaración de confidencialidad realizada por las 3 empresas adjudicatarias, así como las justificaciones efectuadas en su contestación al requerimiento realizado por el Ayuntamiento de Pamplona pueden incluirse dentro de los límites recogidos en los apartados f) y g) del artículo 31 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. De acuerdo con ellos, el derecho de acceso a la información pública puede ser limitado o denegado cuando de la divulgación de la información pueda resultar un perjuicio para “los intereses económicos y comerciales legítimos” o para “la propiedad intelectual e industrial”. En este contexto, se debe conjugar el interés legítimo del solicitante de información pública y el derecho que asiste al licitador de proteger la información contenida en su oferta, en lo que pueda hacer referencia a secretos técnicos y/o comerciales, así como a cualquier información cuyo conocimiento por parte de terceros pueda ser empleada para falsear la competencia, es decir, al derecho a la confidencialidad de la información contenida en la oferta. Página 12 de 25 Cabe recordar que la jurisprudencia ha concretado el concepto de secretos técnicos o comerciales como el conjunto de conocimientos que no son de dominio público y que resultan necesarios para la fabricación o comercialización de productos, la prestación de servicios, y la organización administrativa o financiera de una unidad o dependencia empresarial, y que por ello procura a quien dispone de ellos de una ventaja competitiva en el mercado que se esfuerza en conservar en secreto, evitando su divulgación. De conformidad con el artículo 31.2 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se realiza la ponderación de los derechos e intereses implicados a la hora de estimar o desestimar la solicitud de acceso, que, en el caso concreto que nos ocupa, tenemos por un lado los derechos e intereses económicos y comerciales y de propiedad intelectual e industrial de aquellas empresas adjudicatarias que han declarado la confidencialidad del apartado de sus propuestas técnicas correspondiente al plan de trabajo y, por otro, los intereses y derechos sindicales de YYYYYY, como responsable del sector de limpiezas del sindicato LAB. Para ello, se toma en consideración el acuerdo AR 53/2024, de 11 de noviembre, del Consejo de Transparencia de Navarra en el que se ponderan los derechos antes citados, en el que, a diferencia del presente supuesto, se indica que cuando hay que ponderar los derechos e intereses económicos y comerciales y de propiedad intelectual e industrial de las empresas adjudicatarias de un contrato público y los derechos sindicales de los miembros de los Comités de Empresa de aquéllas, deben prevalecer estos últimos. Pero en el supuesto que tenemos en el presente expediente, tanto la solicitante de información como la persona que presentó posteriormente la reclamación son representantes del sindicato LAB, pero no son miembros de los Comités de empresa de todas las empresas adjudicatarias. Este es un dato relevante que hay que tener en cuenta a la hora de resolver la solicitud, ya que los derechos y obligaciones no son los mismos respecto de los delegados sindicales y miembros de Comités de empresa o de un representante de un sindicato, conforme a lo establecido en el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores y la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, resultando que no se encuentra entre los derechos los representantes Página 13 de 25 de un sindicato el ser informados con carácter general de las cuestiones que afectan a los trabajadores de una determinada empresa. Este derecho únicamente corresponde a los representantes sindicales que forman parte del Comité de empresa. Asimismo, a diferencia de éstos no están sujetos a un estricto deber de confidencialidad respecto de la información que se les pueda facilitar. Por todo ello, se concluye que los derechos e intereses enfrentados en la presente solicitud de acceso a información pública no pueden ponderarse de la misma manera que hizo el Consejo de Transparencia de Navarra en su Acuerdo AR 53/2024. En aquellos casos en los que las empresas adjudicatarias han declarado la confidencialidad de la parte de su oferta técnica correspondiente al Plan de trabajo deben prevalecer los intereses económicos y comerciales de aquéllas sobre los derechos sindicales de la solicitante, ya que principalmente no pesa sobre ella el deber de sigilo respecto a la información recibida. Así pues, y tal y como se aprobó en la Resolución de Gerencia Municipal de 18 de julio de 2025, únicamente cabe facilitar a la solicitante los planes de trabajo de aquellas empresas que no han declarado expresamente la confidencialidad de los mismos: DISTRIVISUAL S.L. y LACERA SERVICIOS Y MANTENIMIENTO S.A. En el caso que nos ocupa, si se facilitan los datos declarados como confidenciales se produciría un perjuicio económico y comercial al resto de entidades, no existiendo un interés superior por encima de este perjuicio y del bien jurídico protegido por la limitación que es la competencia, máxime si se tiene en cuenta que la reclamante no ha acreditado que haya solicitado dicha información por la vía adecuada que es la prevista en el artículo 64 del Estatuto de los Trabajadores En consecuencia, en supuestos como el presente, en los que el órgano competente aplica un límite de los recogidos en la Ley Foral 5/2018, habiendo ponderado los intereses en conflicto, se ha de desestimar la Reclamación 103/2025 ante el Consejo de Transparencia de Navarra, formulada por Dª Página 14 de 25 XXXXXX, en representación del Sindicato LAB frente a la estimación parcial acordada el Ayuntamiento de Pamplona, mediante Resolución de 18 de julio de 2025, a su solicitud de información pública relativa al plan de trabajo de los centros incluidos en los 12 lotes del contrato de limpieza de edificios del Ayuntamiento de Pamplona. Por todo ello, y tal y como se contempló en la Resolución de Gerencia Municipal de 18 de julio de 2025, deberá facilitarse a YYYYYY los planes de trabajo de los lotes 2, 6, 7, 8 y 10 adjudicados a las empresas DISTRIVISUAL S.L. y LACERA SERVICIOS Y MANTENIMIENTO S.A., como consecuencia de la estimación parcial a su solicitud de información pública”. Fundamentos de derecho. Primero. Conforme a lo establecido en el artículo 63 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LFTN, en adelante), corresponde al Consejo de Transparencia de Navarra, como órgano independiente destinado a promover la transparencia en la Comunidad Foral de Navarra, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y garantizar el derecho de acceso a la información pública. El Consejo es competente para conocer de las reclamaciones que se presenten contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública, por lo que le corresponde resolver la reclamación presentada frente al Ayuntamiento de Pamplona. Segundo. La reclamación ahora presentada trae causa de una solicitud que el sindicato LAB dirigió al Ayuntamiento de Pamplona. En concreto, se pedía que se facilitara el plan de trabajo de los centros incluidos en los doce lotes del contrato de limpieza de los edificios municipales. Inicialmente, el Ayuntamiento de Pamplona inadmitió la solicitud, declarando la inexistencia en el expediente de esa documentación pedida por el sindicato. Página 15 de 25 En relación con esa inadmisión, este Consejo de Transparencia de Navarra emitió el Acuerdo AR34/2025, de 5 de mayo, en el que se vino a recordar el concepto de información pública presente en la LFTN (más amplio que el aplicado en la decisión municipal), y, con fundamento en ello, a estimar parcialmente la reclamación presentada, ordenando la retroacción del procedimiento, a fin de que, oyendo a las partes, se determinara sobre la existencia de la información y se resolviera al respecto. Tras ello, según consta en el expediente, la entidad local dio trámite de alegaciones a las empresas contratistas adjudicatarias de los lotes de servicio de limpieza y, formulada por varias de estas oposición a la entrega de la información pedida, concedió trámite de audiencia al sindicato, que alegó en defensa de su derecho. Finalmente, el Ayuntamiento dictó la Resolución objeto de esta reclamación (Resolución de 18 de julio de 2025, de la Gerencia Municipal), que estimó parcialmente la solicitud de información formulada, facilitando los planes de trabajo correspondientes a cinco lotes, adjudicados a dos empresas, y, por lo tanto, no dando acceso al resto. El contenido denegatorio del acto corresponde a los planes de trabajo de tres empresas (Acciona Facility Services S.A., Zaintzen S.A. y Brócoli S.L.), que alegaron en el expediente, en síntesis, el perjuicio para sus intereses comerciales y para su posición competitiva que generaría la transmisión de esa información, dado que la configuración de los planes de trabajo sería fruto de la experiencia empresarial adquirida, tales planes formarían parte de su estrategia comercial y los mismos constituirían parte del “know how” o saber hacer empresarial, habiendo de tener carácter confidencial (dos de tales empresas lo habían así indicado expresamente ya al presentar sus ofertas en la licitación). Las posiciones y argumentos de las partes de este procedimiento revisor son los que han quedado reflejados en los antecedente de este Acuerdo. El Ayuntamiento considera que procede la denegación, con fundamento en el artículo 31, letras f) y g), de la LFTN, en lo que respecta a los planes de trabajo Página 16 de 25 de las empresas que han manifestado su oposición y justificado la afección a sus intereses comerciales, al haber de prevalecer estos últimos. El sindicato, por el contrario, considera que procede la estimación íntegra de su solicitud, al entender que no queda justificada la negativa y que la información es relevante para el control de la actuación de la Administración pública y para la defensa de los derechos de los trabajadores que tiene encomendada. Tercero. La LFTN prevé, en su artículo 31.1, letra f), que el derecho de acceso puede ser limitado o denegado cuando de la divulgación de la información pueda resultar un perjuicio para “los intereses económicos y comerciales legítimos, sin perjuicio de la publicidad de los convenios, contratos y otros actos administrativos conforme a esta ley foral”. Asimismo, en su artículo 31.1, letra g), la LFTN prevé la posible limitación o denegación en caso de perjuicio para “el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial”. Se relaciona en el expediente la aplicación de las causas limitativas citadas con la regla de confidencialidad y sigilo que prevé el artículo 54.1 de la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Públicos, que establece: “Los poderes adjudicadores sometidos a esta ley foral no divulgarán dato alguno de la información técnica o mercantil que haya facilitado quien licita, que forme parte de su estrategia empresarial y que éstos designen expresamente como confidencial y, en particular, los secretos técnicos o comerciales y los aspectos confidenciales de las ofertas. En todo caso, la declaración de confidencialidad no debe perjudicar el cumplimiento de las obligaciones en materia de transparencia, publicidad e información que debe darse a cada participante. Quien licite no podrá extender la declaración de confidencialidad a toda su propuesta. En caso de que lo haga, corresponderá al órgano de contratación determinar motivadamente aquella documentación que no afecta a secretos técnicos o comerciales”. Página 17 de 25 Dispone el artículo 31.2 de la LFTN que “la aplicación de las limitaciones deberá ser proporcionada atendiendo a su objeto y su finalidad de protección. En todo caso, deberán interpretarse de manera restrictiva y justificada, y su aplicación atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público superior que justifique la divulgación de la información”. Y prevé el artículo 31.3 que “las limitaciones no podrán ser alegadas por la Administración Pública para impedir el acceso del ciudadano o ciudadana a los documentos e informaciones que le puedan afectar de un modo personal, particular y directo, y, en concreto, si dicha afección se refiere a sus derechos e intereses legítimos”. Se concluye de tales preceptos, por lo que ahora interesa, que, en presencia de esos posibles límites del derecho de acceso que prevé la LFTN, se hace preciso un “juicio de ponderación de intereses eventualmente enfrentados”, no procediendo, por lo tanto, una denegación por la sola existencia del límite. Cuarto. En relación con lo anterior, con ocasión del Acuerdo AR 53/2024, de 11 de noviembre, de este Consejo de Transparencia de Navarra, en el que se resolvía un supuesto con algunos elementos comunes con el presente -no igual, pues no hay plena coincidencia ni en el objeto solicitado, ni en el sujeto solicitante, ni en los argumentos y justificaciones de las partes-, señalábamos: “El artículo 31.1 de la LFTN, al establecer los límites o limitaciones del derecho de acceso a la información pública, no establece una exclusión del derecho de acceso por materias de manera que, cuando concurra una de estas materias haya de denegarse sin más el acceso. Precisa convenientemente que solo se justifica la denegación cuando el acceso implique un perjuicio a la materia protegida, en nuestro caso intereses comerciales y secreto profesional. No basta una invocación genérica del límite, sino que el posible daño ha de ser acreditado, motivado y ponderado. Es más, aunque el acceso suponga un perjuicio real, Página 18 de 25 puede prevalecer el interés público o privado en conocer la información si este interés, hecha la necesaria ponderación, es juzgado superior. Los tribunales de justicia ya han tenido ocasión de modular la aplicación de los límites contenidos en el artículo 14 de la LTAIBG, similares a los definidos en el artículo 31.1 de la LFTN, formulando las siguientes reglas: a) Sentencia nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid: “(…) Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad". b) Sentencia de 7 de noviembre de 2016, de la Audiencia Nacional, dictada en el Recurso de Apelación presentado frente a la Sentencia de instancia reseñada en el apartado a), que añade “Y si concurre alguno de los límites del art. 14 reseñado deberá de acreditarlo”. En esta misma línea, la Sentencia del Tribunal General de la UE de 22 de marzo de 2018 afirma que “el principio de interpretación estricta exige que la institución que decida denegar el acceso a un documento deberá, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento 1049/2001.” c) Sentencia de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 11 de Madrid, reiterada en Sentencia nº 98/2019, de 22 de junio de 2019: "La ley consagra pues la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14, causas que constituyen conceptos jurídicos indeterminados Página 19 de 25 cuya relevancia y trascendencia han de ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto (…)”. d) Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en procedimiento de casación, que razona lo siguiente: “Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1” También recordábamos lo señalado por el CTAIBG en el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre, sobre la aplicación de los límites invocados: “A la hora de calificar una determinada información como secreta o confidencial, han de tenerse en cuenta los siguientes criterios: - Ha de ser relativa a circunstancias u operaciones que guarden conexión directa con la actividad económica propia de la empresa. - La información no ha de tener carácter público, es decir, que no sea ya ampliamente conocida o no resulte fácilmente accesible para las personas pertenecientes a los círculos en que normalmente se utilice ese tipo de información. - Debe haber una voluntad subjetiva del titular de la información de mantener alejada del conocimiento público la información en cuestión. - La voluntad de mantener secreta la información ha de obedecer a un legítimo interés objetivo que debe tener naturaleza económica, y que cabrá identificar. Página 20 de 25 En el ámbito del ejercicio del derecho de acceso, deben tenerse en cuenta las siguientes reglas para la aplicación del límite: - El límite referido al perjuicio para los intereses económicos y comerciales de una organización, empresa o persona como el resto de los límites del artículo 14, no opera de manera automática ni supone per se una exclusión directa del derecho de acceso a la información o de las obligaciones en materia de publicidad activa. Antes al contrario, tal como establece el propio art. 14, la aplicación de los límites será potestativa, justificada y proporcionada con el objeto y finalidad de protección y atender a las circunstancias del caso concreto (art. 14.2). - Cada caso debe ser objeto de un estudio individualizado, de la aplicación del test del daño, y de la ponderación de sus circunstancias tal como rige en el Preámbulo de la Ley. - No es suficiente argumentar que la existencia de una posibilidad incierta pueda producir un daño sobre los intereses económicos y comerciales para aplicar el límite con carácter general. El perjuicio debe ser definido indubitado y concreto. - Dicho daño debe ser sustancial, real, manifiesto y directamente relacionado con la divulgación de la información. - Constatada la existencia del daño y su impacto, deberá procederse a la ponderación de la existencia de un interés prevalente que marcará, en última instancia, el peso de dicho daño en los intereses económicos y comerciales frente al interés legítimo existente en conocer la información concreta a divulgar.” Y, en referencia a la aplicación de los límites del derecho de acceso, recordábamos asimismo que: “La invocación del art. 31.1 LFTN tiene un doble condicionante y requiere la realización por el aplicador de dos exámenes sucesivos, los denominados por Página 21 de 25 la doctrina especializada y el preámbulo de la Ley 19/2013, básica estatal de transparencia, “test del daño” y “test del interés público”. A través del primero se comprueba la probabilidad del hipotético perjuicio o lesión y la existencia de un nexo. Mediante el segundo se comprueba si existe en el caso algún interés superior al protegido con la limitación que justifique el acceso solicitado”. Quinto. En el caso que nos ocupa, este Consejo no aprecia que la denegación objeto de reclamación sea ilegal, pues considera que ha quedado suficientemente justificada en el expediente administrativo la restricción de acceso y su motivación. En la necesaria ponderación de intereses que ha de hacerse, hemos de considerar que, desde la perspectiva del interés público (elemento vertebrador del derecho a la información pública), el acceso a esas informaciones sobre los planes de trabajo o su transmisión a terceros comporta efectos que cabe entender de signo contrario. Por un lado, como viene señalar el sindicato, es cierto que, en la medida en que esos planes han sido ponderados por el órgano de contratación y podido incidir en la adjudicación y formar parte del contrato, el acceso a los mismos puede contribuir al control de la gestión pública que persigue la legislación de transparencia. Pero, por otro lado, es cierto que también es de interés público la reserva de determinados contenidos propios de las ofertas de licitación de las empresas -y de ahí ese deber de confidencialidad y sigilo al que se refiere el precepto de la Ley Foral de Contratos Públicos antes transcrito-. Esa reserva responde no solo a la protección de los legítimos derechos e intereses privados de las empresas o particulares licitadores, sino también a razones de interés público en sentido estricto, como son la garantía efectiva de las reglas propias de la libre competencia y el fomento de la concurrencia a licitaciones públicas, en la medida en que la participación puede verse mermada si determinados contenidos empresariales son objeto de transmisión a terceros o divulgación. Página 22 de 25 En consecuencia, la motivación de interés público, en este caso concreto, no apreciándose elementos específicos cualificados que determinen la divulgación, no se presenta como decisiva a efectos del derecho de acceso. Desde la perspectiva de las posiciones de las partes, se ha razonado en el expediente sobre la afección al interés comercial de las empresas que conlleva compartir la información solicitada, en cuanto forma parte de su estrategia empresarial o “know how” adquirido a través de la experiencia. Se trata de informaciones cuyo conocimiento por terceros, en efecto, son susceptibles de causar perjuicio a la posición competitiva de las empresas, por lo que se aprecia afección a legítimos intereses comerciales en la transmisión. Por otro lado, el sindicato, aunque invoca su función nuclear de defensa de los trabajadores -siquiera de forma mediata, puede existir cierto grado de relación con ella-, no estaría ejerciendo ninguna atribución, función o facultad más específica que comporte acceder a esas informaciones, deducibles de la legislación sindical o laboral, a diferencia, por ejemplo, de lo que sucedía en el caso de acceso por parte del comité de empresa a la información de esta al que antes se ha hecho referencia. Entendemos razonable, por lo tanto, vistas las posiciones jurídicas de las partes, que, en este caso, en relación con esas concretas informaciones solicitadas, prevalezca el interés comercial de las empresas licitadoras en la no transmisión frente al del sindicato en el acceso, y no observamos un interés público superior que justifique la divulgación en el supuesto analizado. Hemos de considerar, en relación con lo alegado por el reclamante, que no es decisivo el hecho de que el sindicato pueda tener afiliados o representantes en los distintos comités de empresa de las entidades adjudicatarias, pues esa circunstancia no alteraría quién es el solicitante de la información (el propio sindicato, en su condición de tal, y no los respectivos comités que se citan). Página 23 de 25 Y, hemos de tener en cuenta, asimismo, que la circunstancia de que el solicitante no sea una empresa competidora, pudiendo ser un elemento también a considerar en la ponderación precisa, no es absolutamente determinante de que cese la reserva y deba facilitarse el acceso, pues no podemos concluir que la regla de confidencialidad opere, única y exclusivamente, ante otros licitadores o competidores actuales, lo que llevaría a admitir que cualquier ciudadano, en su condición de tal, tenga permitido el acceso a esos contenidos empresariales. Lo protegido por la norma, según entendemos, es que esa información permanezca dentro del poder de control y disposición de su titular o, en su caso, que trascienda lo mínimo imprescindible y consustancial al procedimiento de licitación (conocimiento por el órgano de contratación y quien actúa al servicio del mismo en el procedimiento), pues en ello reside el legítimo intereses empresarial respecto esos contenidos protegidos o reservados; o, en su caso, que trascienda en lo necesario para proteger derechos más dignos de protección que puedan hacerse valer en función de las circunstancias específicas concurrentes. Por último, ha de reseñarse que este Consejo no puede pronunciarse en esta vía revisora sobre la solicitud subsidiaria que se formula en la reclamación, esto es, sobre el acceso al documento que refleje las valoraciones de la mesa de contratación u órgano con análoga función respecto de las ofertas de las empresas adjudicatarias. Se trata de una información sustancialmente distinta de la pedida en la instancia de la que trae causa este procedimiento de reclamación (planes de trabajo de las empresas), por lo que, si se desea conocer la misma, lo pertinente sería formular una solicitud de acceso a la información pública “inicial”, conforme a lo que prevé el artículo 34 LFTN, a efectos de su tramitación y resolución por el Ayuntamiento. En su virtud, siendo ponente don Carlos Sarasíbar Marco, el Consejo de Transparencia de Navarra, previa deliberación, y por unanimidad, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, Página 24 de 25 ACUERDA: 1º. Desestimar la reclamación formulada por don XXXXXX, en representación del sindicato LAB, frente al Ayuntamiento Pamplona, por no facilitar el plan de trabajo de algunos centros incluidos en una serie de lotes del contrato de limpieza de edificios municipales. 2º. Notificar este Acuerdo a don XXXXXX y al Ayuntamiento de Pamplona. 3º. Señalar que, contra este Acuerdo, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra recurso contencioso-administrativo en el plazo máximo de dos meses, contado desde el día siguiente al de la notificación del mismo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 4º. Publicar este Acuerdo en el espacio web del Consejo de Transparencia de Navarra, previa notificación a las partes y disociación de los datos de carácter personal que figuran en el mismo, para su general conocimiento. El Presidente en funciones del Consejo de Transparencia de Navarra Nafarroako Gardentasunaren Kontseiluako jarduneko Lehendakaria Juan Luis Beltrán Aguirre Página 25 de 25