El interesado solicitó el acceso al acta del Consejo de Administración de Xestur, S.A. de fecha 28/12/2017. La administración denegó el acceso alegando que la solicitud era genérica, abusiva y que afectaba a la confidencialidad de decisiones. La Comisión da Transparencia de Galicia estima la reclamación y ordena la retroacción del expediente para que la administración concrete la información y resuelva adecuadamente.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Primero
D. [TEXTO OCULTO] presentó, mediante escrito que tuvo entrada en el registro del Valedor do Pobo el día 7 de enero de 2019, una reclamación al amparo de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno, contra la denegación, por la gerencia de Gestión del Suelo de Galicia, Xestur, S.A., de acceso al acta del Consejo de Administración de dicha sociedad del 28 de diciembre de 2017.
El reclamante considera que la denegación de acceso a la información solicitada únicamente se limitó a invocar de forma genérica el artículo 14.k de la Ley 19/2013, sin que se concretara de forma clara el motivo para la denegación del acceso al acta solicitada y sin que se acreditara en ningún momento la existencia de un perjuicio concreto, definido y evaluable.
Considera que conocer los asuntos tratados por un órgano colegiado no puede entenderse como un perjuicio para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.
El escrito vino acompañado de copia de su solicitud dirigida a Gestión del Suelo de Galicia, Xestur, S.A., del 3 de diciembre de 2018, copia de la notificación de la gerencia de dicha sociedad por la que se le deniega el acceso al acta solicitada y copia de su DNI.
Segundo
Con fecha 8 de enero de 2019, se dio traslado de la documentación aportada por el reclamante a Gestión del Suelo de Galicia, Xestur, S.A. para que, en cumplimiento de la normativa de transparencia, remitiera informe y copia completa y ordenada del expediente.
La recepción de la solicitud por la sociedad fue el 15 de enero de 2019, y con fecha del 25 de enero de 2019, la sociedad remite informe y copia del expediente solicitado en el que, en síntesis, manifiesta lo siguiente:
Considera que el reclamante no solicitaba acceso a información sobre un asunto concreto tratado en el Consejo de Administración de la sociedad, sino el acceso a la totalidad de un acta del Consejo, en la que constan los antecedentes, deliberaciones y toma de decisiones sobre los numerosos asuntos que se incluyen en el orden del día, muchos de los cuales afectan a las estrategias de negocio propias de la sociedad y a las que se incorporan informes o documentos internos de la sociedad, necesarios para motivar los acuerdos y en los que constan a veces antecedentes o datos de carácter confidencial que podrían afectar a los intereses de la sociedad o de terceros.
En las actas pueden figurar deliberaciones sobre actuaciones que proyecta emprender la sociedad o estrategias de defensa jurídica de sus intereses, por lo que, de darse acceso a las mismas, podría estarse facilitando a terceros información privilegiada que podrían aprovechar tales terceros o competidores en su beneficio, existiendo el deber de confidencialidad que tienen los administradores a la hora de facilitar información a terceros sobre los asuntos de la sociedad, salvo en los casos en que la Ley lo permita o lo requiera, tal y como establece el artículo 228. b) de la Ley de Sociedades de Capital; este debe despreciarse al aplicarse a la expedición de certificación de acuerdos o copia de actas, que según la mayoría de la doctrina mercantilista, únicamente están legitimados para solicitar la expedición de certificaciones de los acuerdos del Consejo de Administración los propios consejeros, y únicamente los accionistas o socios salvo que la solicitud tenga por finalidad la impugnación de un acuerdo del Consejo.
Entre los límites de acceso a la información establecidos en la Ley, está el posible perjuicio para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión (artículo 14.k), por lo que el derecho de acceso solicitado chocaría con el deber de confidencialidad y secreto que tienen los administradores.
Cuestión distinta sería que se solicitase información concreta sobre un determinado asunto de la sociedad (contratos, convenios, venta de parcelas, datos económicos, etc.) en el que se debería ponderar tanto la obligación de la sociedad de suministrar esa información, como los posibles límites de interés público que tenga la divulgación de la información, así como los posibles límites derivados de la protección de datos de terceros. Así como incluso, en los casos en que la aplicación de alguna limitación no afecte a la totalidad de la información, se concedería el acceso parcial, omitiendo la información afectada por la limitación.
De acuerdo con lo anterior, considera que la petición de acceso de información formulada por el interesado, dado que no se concreta en ningún asunto determinado sino la totalidad de un acta del Consejo de Administración en la que se trataron muchos asuntos diversos, tiene en sí misma un carácter manifiestamente abusivo que no está justificado como finalidad de la normativa de transparencia.
Por otra parte, considera que existen derechos e intereses de terceros que sería necesario proteger y dar trámite de audiencia, que serían muy numerosos, dada la variedad de asuntos tratados en el Consejo de Administración. Por tanto, sería necesario que el interesado concretase el asunto o asuntos a la información cuyo acceso pretende tener, para evaluar los intereses de terceros que pudieran resultar afectados, a fin de poder dar audiencia a los mismos, de ser el caso.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. Competencia y normativa
El artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, de carácter básico en su práctica totalidad, establece que contra toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información, podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previa a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Esa misma ley, en su disposición adicional cuarta, establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas.
El artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno, establece que contra toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información pública, podrá interponerse una reclamación perante el Valedor do Pobo, correspondiendo a la Comisión de Transparencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33, la resolución de las distintas reclamaciones.
Segundo. Procedimiento aplicable
El artículo 28.3 de la citada Ley 1/2016 establece que el procedimiento de reclamación se ajustará a lo previsto en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 24 de la Ley 19/2013, que establece que las reclamaciones contra resoluciones en materia de acceso a la información, que se destinen con carácter potestativo y previo a la impugnación en vía contencioso-administrativa, ajustarán su tramitación a lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo común en materia de recursos.
Tercero. Derecho de acceso a la información pública
La Ley 1/2016, de 18 de enero, reconoce en su art. 24 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida esta como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que consten en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley y que hubieran sido elaborados o adquiridos en ejercicio de sus funciones, del mismo modo que la definición contenida en el artículo 13 de la Ley estatal 19/2013 que tiene carácter básico.
El concepto de información pública y el derecho de acceso a la misma se configuran de forma amplia tanto en la normativa autonómica como en la estatal. Los titulares del derecho son todas las personas, sin que el solicitante esté obligado a motivar su solicitud de acceso a la información (artículo 26.4 Ley 1/2016, de 18 de enero).
El objeto de la Ley 19/2013 es ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública y regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad (art. 1). En su preámbulo señala que la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción pública y siendo la acción de los responsables públicos sometida a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones, se puede hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, existente y que demanda participación de los poderes públicos.
Por su parte, la ley gallega 1/2016, señala en su Exposición de Motivos que la creciente exigencia ciudadana del control público de la actuación de las administraciones aconseja la aprobación de una norma que supera los anteriores estándares y que se concreta en un texto legal que establece exigencias elevadas de transparencia y acceso a la información pública.
Cuarto. Plazo para la interposición del recurso
El artículo 28.3 de la Ley 1/2016 establece que el procedimiento de las reclamaciones frente a las resoluciones en materia de acceso a la información pública se ajustará a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 19/2013.
El artículo 24 de la Ley 19/2013 establece que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información podrá interponerse una reclamación con carácter potestativo y previo a su impugnación en la vía contencioso-administrativa.
Esta reclamación interponerse en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.
De acuerdo con lo anterior, y dado que en el presente caso la sociedad registró de salida el 27 de diciembre de 2018 su resolución del 26 del mismo mes, y el interesado presentó la reclamación con fecha del 7 de enero de 2019, debe admitirse la reclamación presentada por estar en plazo.
Quinto. Análisis del expediente
El objeto de la solicitud es el acceso a un acta concreta del Consejo de Administración de Gestión del Suelo de Galicia, Xestur, S.A., correspondiente a la sesión del 28 de diciembre de 2017, a la que se le denegó el acceso al solicitante, invocando el límite establecido en el artículo 14.1.k) de la Ley 19/2013, referido a la garantía de la confidencialidad o secreto en la toma de decisiones, así como los posibles límites derivados de la protección de intereses de terceros.
Alega la sociedad en el informe remitido y como fundamento de la denegación la falta de concreción de la solicitud, dado que no se pide información sobre un aspecto concreto tratado en la sesión, según el acta completa en la que constan antecedentes, deliberaciones y toma de decisiones sobre los numerosos asuntos, muchos de los cuales pueden afectar a las estrategias de negocio, incorporar informes o documentos internos, datos de carácter confidencial que podrían afectar a los intereses de la sociedad o de terceros. Alega que, en caso de que se concretase la información solicitada sobre un determinado asunto de la sociedad (contratos, convenios, venta de parcelas, datos económicos, etc.), se podría ponderar tanto la obligación de la sociedad de suministrar esa información como el interés público que tenga la divulgación de la información, así como los posibles límites derivados de la protección de datos de terceros o la limitación; y que en caso de que la limitación no afecte a la totalidad de la información, podría concederse el acceso parcial, omitiendo la información afectada por la limitación. Por estos motivos, concluye que la solicitud tiene carácter abusivo y no está justificada con la finalidad de la normativa de transparencia.
Estos argumentos no pueden aceptarse como justificativos de la denegación de acceso a la información solicitada, puesto que la falta de concreción de la solicitud presentada por el reclamante no puede ser una causa de denegación, ya que en caso de que se le requiriera para su concreción y el interesado no lo hiciera, se podría proceder. Hay que precisar que el solicitante, en el momento de realizar su petición de acceso a la información, puede desconocer la cantidad de asuntos que figuran en el orden del día. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 1/2016, el solicitante tiene derecho a recibir orientación y asesoramiento sobre su solicitud, y en el caso de que el interesado no identifique suficientemente la información que solicita, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.2 de la Ley 19/2013, debe requerírsele para que la concrete, concediéndole el correspondiente plazo. Esto debió ser una actuación de Xestur, abriendo el correspondiente trámite de concreción de información, en lugar de denegar la información solicitada por considerar que tiene carácter abusivo.
Una petición puede considerarse que tiene carácter abusivo, y por tanto inadmitirse, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, cuando no esté justificada con la finalidad de la Ley y se dé alguno de estos dos elementos esenciales: que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, cosa que no sucede en el presente caso, o que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a concurrir con la finalidad de la Ley.
De acuerdo con lo anterior, sea abusiva aquella solicitud que se pudiera considerar incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil, tal y como interpreta la jurisprudencia, es decir, cuando por la intención de su autor, o por las circunstancias en que se realice, se exceda manifiestamente de los límites normales del ejercicio de un derecho, o aquella que, en caso de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligue a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a facilitar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que encomendaron, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos, cuando supongan un riesgo para los derechos de terceros o cuando exista contravención de las normas, las costumbres o la buena fe. Ninguna de estas circunstancias parece derivar de la solicitud del Sr. [TEXTO OCULTO] y, en todo caso, de derivarse, no se acredita en el informe remitido.
Con respecto a la existencia del límite al acceso a la información por el límite establecido por el artículo 14.1.k) al suponer el acceso a un acta un perjuicio para garantizar la confidencialidad o el secreto requerido en la toma de decisiones, debemos tener en cuenta que los límites a los que se refiere el artículo 14 de la LTA1BG, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, dejando que puedan ser aplicados en función de cada caso, por lo que no operan ni automáticamente a favor de la denegación, ni absolutamente en relación a los contenidos.
Por tanto, deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable, que además, no podrá afectar su relevancia a un ámbito material entero, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información.
Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés).
El artículo 97 del Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Mercantil establece el contenido de las actas para que sean inscribibles en el Registro, entre las que figuran la fecha y lugar de celebración, texto de la convocatoria, resumen de asuntos debatidos e intervenciones de las que se solicitase constancia, contenido de acuerdos adoptados, resultando de las votaciones con el número de miembros que votaron a favor del acuerdo, entre otros.
Por tanto, el acceso a la información podría quedar parcialmente limitado por el límite del artículo 14.1.k), si se entiende que se justifica de acuerdo con lo expresado anteriormente, debiendo facilitarse la parte de la documentación que no se vea afectada por el mismo; conforme señala el artículo 25 de la Ley 1/2016, que establece el acceso parcial a la información solicitada.
De acuerdo con lo anterior, procede la estimación de la reclamación presentada, para la retroacción del expediente al momento de la solicitud, con la apertura del trámite de concreción de la información solicitada, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.2 de la Ley 19/2013, y para su posterior resolución del acuerdo con los criterios expuestos anteriormente.
En base a los hechos y fundamentos de derecho anteriormente expuestos, la Comisión de Transparencia
ACUERDA
Primero
Estimar la reclamación presentada por [TEXTO OCULTO] contra la denegación del 26 de diciembre de 2018 de la gerencia de Gestión del Suelo de Galicia, Xestur, S.A., por la que se le deniega el acceso al acta del Consejo de Administración de Xestur correspondiente a la sesión del 28 de diciembre de 2017, disponiendo la retroacción del expediente de solicitud de información presentado de acuerdo con el fundamento jurídico quinto de este acuerdo, con la apertura, de considerarse necesario, del trámite de audiencia, establecido en el artículo 19.3 de la Ley 19/2013.
Segundo
Instar a Gestión del Suelo de Galicia, Xestur, S.A., a que finalizado dicho trámite, resuelva sobre la solicitud de acceso a la información solicitada, una vez validado el contenido y justificado el derecho que debe prevalecer, determinando qué documento se le da acceso al solicitante, respetando los límites de los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y el artículo 22 de la misma ley, en lo que hace referencia a la formalización del acceso.
Tercero
Instar a Gestión del Suelo de Galicia, Xestur, S.A., a que, en el plazo máximo de 15 días hábiles desde la notificación al interesado de la resolución sobre el acceso, remita esta Comisión de Transparencia copia del envío de la resolución que se dicta.