Una asociación solicitó información extensa sobre relaciones, convenios y registros entre la Xunta de Galicia y diversas entidades de Uruguay entre 2013 y 2020. La Secretaría Xeral da Presidencia denegó gran parte por requerir reelaboración y ser una solicitud abusiva. La Comisión da Transparencia de Galicia desestima la reclamación al confirmar que la solicitud es excesiva y desvirtúa la finalidad de la ley.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ASUNTO: Resolución de la Comisión de Transparencia de Galicia en reclamación presentada al amparo del artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y gobierno.
Vista la reclamación presentada por [ ] en representación de la [ ], mediante escrito que tuvo entrada en el Registro del Defensor del Pueblo el 2 de marzo de 2020, y considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, la Comisión de Transparencia en la sesión celebrada el día 21 de julio de 2020, adopta la siguiente resolución:
ANTECEDENTES
Primero
[ ] en representación de la [ ] presentó, mediante escrito con entrada en el registro del Defensor del Pueblo el 3 de marzo de 2020, una reclamación al amparo de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de Transparencia y Buen Gobierno, contra la Resolución de la Secretaría General de la Presidencia de la Junta de Galicia del 27 de febrero de 2020, por la que se estima parcialmente su solicitud de acceso a información y documentación en la que haya intervenido la Consellería de Sanidad, el Servicio Gallego de Salud, la Secretaría General de Emigración y la Presidencia de la Junta de Galicia relacionado con diversos organismos y entidades de Uruguay, distintas bancarias, diversas personas correspondientes a los años 2013 a 2020.
El reclamante alega que se declinó responder vulnerando sus derechos de acceso a la información y documentos públicos. Afirma la entidad reclamante que:
"El responsable de la resolución Sr secretario general de la Presidencia de la Junta de Galicia ......... ante la misma petición por su afinidad con el solicitante Sr .................... decreta contra la oposición del reclamado conceder la información pero niega en este procedimiento, dejando al descubierto con sobrados indicios que la información pública circula en función de quien la solicita y que es este el caso".
Segundo
Con fecha del 6 de marzo de 2020 se le da traslado de la documentación aportada por el reclamante a la Secretaría General de la Presidencia de la Junta de Galicia para que, en cumplimiento de la normativa de transparencia, aportase informe y copia completa y ordenada del expediente. La recepción de la solicitud por la administración fue el 11 de marzo de 2020.
Tercero
Con fecha 24 de marzo de 2020, la Secretaría General de la Presidencia de la Junta de Galicia contesta a la petición remitiendo el informe solicitado. En el informe, la Secretaría General establece que dada la confusión que presenta la solicitud, la resolución impugnada fue analizada y organizada en bloques lo que facilita extraer su objeto de forma simplificada.
Una vez revisada, se deduce que una parte de la información solicitada, la referida a la información y documentación pública, relaciones, convenios, colaboraciones, campañas, registros de solicitudes, o cualquier otro en los que hayan intervenido la Consellería de Sanidad, el Sergas, y el Secretario General de Emigración y la Presidencia, y los registros dirigidos o recibidos con las entidades Casa de Galicia en Montevideo, Mutua de la Casa de Galicia en Uruguay, Escotet Presidente de ABANCA, Asociación de Empresarios Gallegos del Uruguay, Asociación Española de Socorros Mutuos de Montevideo, el presidente de varios organismos en Uruguay, gerente de la Asociación Española de Primera de Socorros Mutuos, Clínica Leborgne, no puede ser considerada información solicitada según los términos previstos en el artículo 13 de la Ley 19/2013 y, de modo, el artículo 24 de la Ley 1/2016, sino que exigiría aportar información detallada a diferentes entes y personas, sobre diferentes tipos de expedientes, trámites, documentos, anotaciones, respecto de un extenso número de personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, lo que supondría una elaboración de un informe ex-novo, con una extensa, intensiva y exhaustiva acción previa de reelaboración, hecho que constituiría una de las causas de inadmisión contenidas por la Ley 19/2013, en concreto en su artículo 18.1.c).
La elaboración de nuevos documentos e informes —no existentes ni previstos en la normativa vigente— exigiría una ingente labor administrativa, destinando medios personales y materiales de la administración a finalidades distintas a las previstas en la ley, en beneficio exclusivo de un particular.
Sin embargo, una parte de la solicitud, en concreto relativa a convenios firmados entre los años 2013 y 2020 con instituciones situadas en Uruguay y que lleven convenios de empleo de fondos públicos, fue atendida y puesta a disposición del interesado.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. Competencia y normativa
El artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y gobierno, de carácter básico en su práctica totalidad, establece que contra toda resolución expresa o presentada en materia de acceso a la información, podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previa a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Esa misma ley, en su disposición adicional cuarta, establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resolución de dudas planteadas por Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas.
El artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno, establece que contra toda resolución expresa o presentada en materia de acceso a la información pública, podrá interponerse una reclamación ante el Defensor del Pueblo, correspondiendo a la Comisión de Transparencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33, la resolución de dichas reclamaciones.
Segundo. Procedimiento aplicable
El artículo 28.3 de la citada Ley 1/2016 establece que el procedimiento de reclamación se ajustará a lo previsto en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 24 de la Ley 19/2013, que establece que las reclamaciones contra resoluciones en materia de acceso a la información, que tienen carácter potestativo y previo a la impugnación en vía contencioso-administrativa, ajustarán su tramitación a lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo común en materia de recursos.
Tercero. Derecho de acceso a la información pública
La Ley 1/2016, de 18 de enero, establece en su artículo 24 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida esta como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que consten en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley y que hubiesen sido elaborados o adquiridos en ejercicio de sus funciones, del mismo modo que la definición contenida en el artículo 13 de la ley estatal Ley 19/2013 que tiene carácter básico.
El concepto de información pública y el derecho de acceso a la misma se configuran de forma amplia tanto en la normativa autonómica como en la estatal. Los titulares del derecho son todas las personas, sin que el solicitante esté obligado a motivar su solicitud de acceso a la información (art. 26.4 Ley 1/2016, de 18 de enero).
El objeto de la Ley 19/2013 es ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública y regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a la actividad pública (art. 1). En su preámbulo señala que la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política y solo a la condición de las acciones de los responsables públicos se somete a escrutinio, que los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones, pudiendo hablar del proceso de un no que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.
Por su parte, la Ley gallega 1/2016 señala en su Exposición de Motivos que la creciente exigencia ciudadana de control público de la actuación de las administraciones aconseja la aprobación de una norma que supera los anteriores estándares y que se concreta en un texto legal que establece exigencias añadidas de transparencia y acceso a la información pública.
Cuarto. Plazo para la interposición del recurso
El artículo 28.3 de la Ley 1/2016 establece que el procedimiento de las reclamaciones frente a las resoluciones en materia de acceso a la información pública se ajustará a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 19/2013.
El artículo 24 de la Ley 19/2013 establece que a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información podrá interponerse una reclamación con carácter potestativo y previa a su impugnación en la vía contencioso-administrativa. Esta reclamación se interpondrá en el plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.
Tal como establece el Criterio Interpretativo 1/2016, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de acuerdo con reiterada doctrina jurisprudencial y con las previsiones normativas contenidas en los artículos 122 y 124 de la Ley 39/2015, podrán interponerse recursos de alzada y reposición, respectivamente, respecto de resoluciones presuntas en cualquier momento frente a actos que no sean expresos.
Dado que según consta en la documentación remitida por el interesado, la resolución contra la que se reclama tiene fecha del 27 de febrero de 2020 y la reclamación contra la misma se presentó con fecha del 2 de marzo de 2020, debe admitirse por estar presentada en plazo.
Quinto. Análisis del expediente
La asociación reclamante presentó una solicitud de información y documentación en la que hayan intervenido consellerías, secretarías generales, organismos públicos, diversos organismos y entidades privadas de Uruguay, entidades bancarias y diversas personas, entre los años 2013 a 2020.
El derecho de acceso a la información tiene como finalidad promover la transparencia de las instituciones públicas y fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones, además de dar a conocer a la ciudadanía cómo se invierten los fondos públicos.
Con dicho criterio, la resolución impugnada clasifica la información solicitada en tres bloques, a fin de poder darle respuesta, concluyendo que la información correspondiente al primer y segundo bloque (información referente a entidades públicas gallegas e información referente a entidades privadas uruguayas) se refiere a información que no existe. Si no se puede compartir esa afirmación, la de que la información solicitada no exista, dado que sí existen convenios, registros y solicitudes en los que intervino una Secretaría General, sí se comparte la afirmación de que en la solicitud de acceso a la información concurren causas de inadmisión de las que establece el artículo 18 de la Ley 19/2013, en el sentido de que para proporcionar la información es necesaria una labor de reelaboración, y la solicitud puede considerarse abusiva.
El derecho de acceso a la información, si bien está regulado en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho de amplio contenido, no es un derecho ilimitado, y las solicitudes de acceso a la información pública están sometidas a las causas de inadmisión de las que se establecen en el artículo 18 de la Ley 19/2013.
De acuerdo con lo dispuesto en el apartado c) de dicho artículo, serán inadmitidas las solicitudes de información para cuya divulgación sea necesaria una labor previa de reelaboración. El concepto de reelaboración como causa de inadmisión puede entenderse aplicable, de acuerdo con el criterio interpretativo 7/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, como información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, debe elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o cuando el citado organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.
El elevado volumen de la información objeto de la solicitud, como en el presente caso en el que se solicita información que relacione diversos tipos de información y documentación, con varias personas, entidades públicas y entidades privadas extranjeras, no deja de ser un supuesto de reelaboración, que implicaría una ingente y exhaustiva labor de recopilación de documentación para dar respuesta a lo solicitado.
Se puede considerar, como hace la resolución impugnada, otro de los motivos de inadmisión de la solicitud: su carácter abusivo. La interpretación ofrecida por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Criterio Interpretativo sobre esta causa, acusa el carácter abusivo de la solicitud con el hecho de que no esté justificada con la finalidad de la Ley. Existen así dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión: que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, y que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a menguar con la finalidad de la Ley. De esta forma, una solicitud puede entenderse abusiva o puede considerarse incluida en el concepto de abuso del derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil; es decir, cuando por la acción, omisión, por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, excede manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, o cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a proporcionar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, resultando así de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
Como consta a través de los expedientes tramitados por esta Comisión, el número de solicitudes de acceso a la información presentadas por esta Asociación y en las que solicita una gran cantidad de información, de distintos tipos, relacionada con distintos cargos públicos, organismos y de amplios intervalos de tiempo, tanto a la Presidencia de la Junta como, es el caso, a otros departamentos de esta Administración, son continuas, al igual que las reclamaciones presentadas ante esta Comisión (RSTCG 7/2019, RSTCG 92/2019, RSTCG 128/2019, RSTCG 145/2019, RSTCG 165/2019, 18/2020 y RSTCG 36/2020, entre otros).
Como ha señalado el CTBG (por todas, las resoluciones 181/2019 y 350/19), si bien la interpretación del artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013 no basa el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas), sino a un criterio cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma), son aspectos que deben concertarse en casos como el presente, en que el volumen de solicitudes y el volumen de la información solicitada y la dificultad de recopilación, es un reflejo del ejercicio abusivo del derecho desde una perspectiva cualitativa.
Junto a la consideración de este elemento cuantitativo, vinculado a un elemento cualitativo en el ejercicio del derecho, deben también tomarse en consideración las singulares circunstancias que concurren en la petición de información de la asociación reclamante, en la que se solicita que se recopile información en la que hayan intervenido diversos órganos de la Administración autonómica con otros organismos y entidades de Uruguay, entidades bancarias y otras personas, entre los años 2013 y 2020, y la dificultad de localización de esta información, que sin duda supondría la paralización justificada de la gestión de los departamentos de los que se solicita la información.
Una solicitud es justificada con la finalidad de la Ley cuando se fundamenta en el interés legítimo de someter a escrutinio los actos de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones públicas, conocer cómo se manejan los fondos públicos, conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas y no estará justificada cuando no pueda ser reconducida a ninguna de estas finalidades y resulte, de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos, de tener una finalidad patente y manifiesta obtener información que carece de la consideración de información pública de acuerdo con la definición que ofrece la Ley.
Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la Ley 19/2013 implica el ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectando en sí mismo, perjudicando el objeto y finalidad de la propia norma. Así, debe recordarse que es la protección del interés general en la transparencia pública, como bien común de nuestra sociedad, la que debe prevalecer frente a solicitudes de información que persiguen otros intereses que no encajan en la finalidad perseguida por la Ley, por tanto, no pueden ser considerados superiores.
En este sentido, la Sentencia de la Audiencia Nacional del 30 de mayo de 2019 destaca la importancia de ceñirse a la finalidad de la norma cuando se solicita información pública, sin sentido de que una solicitud de información que por su volumen, extensión, período de tiempo, identificación y medios para instrumentar la petición, además de ocasionar una disfunción manifiesta, no deja de ser un desiderátum no acorde con el espíritu y finalidad de la normativa de transparencia. Afirma la dicha sentencia que una solicitud de estas características no deja de ser una utilización de la normativa de transparencia, con una finalidad que no se acomoda al espíritu y finalidad de la misma.
Añadido a lo anterior, la solicitud expuesta debe analizarse desde la perspectiva del control de la acción de la Administración y la rendición de cuentas por las decisiones públicas, teniendo en cuenta que, en no pocas ocasiones y atendiendo al tipo de información requerida, ciertamente podría cuestionarse su utilidad para garantizar el interés común en conocer la actuación pública, poder participar en la misma y exigir responsabilidades por las decisiones de los organismos públicos; todos ellos, pilares fundamentales y ratio legis de la Ley 19/2013.
Así, debe recordarse que es la protección del interés general en la transparencia pública, como bien común de nuestra sociedad, la que debe prevalecer frente a solicitudes de información que persiguen otros intereses, que no encajan en la finalidad perseguida por la normativa en materia de Transparencia y, por tanto, no pueden ser considerados superiores.
La resolución de la Secretaría General de la Presidencia de la Junta de Galicia motivó debidamente su resolución con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos, en la que aprecia un abuso de derecho que supondría recopilar un ingente volumen de documentación que provocaría la paralización de su gestión.
Respecto del tercer bloque de información solicitada, referente a convenios del Secretario General de Emigración que conlleven el empleo de fondos públicos, se remiten el enlace de los correspondientes a 2016 y 2017, y copia de los correspondientes a los años 2013 a 2015, 2018 y 2019, por lo que el acceso a la información en lo referente a los mismos fue proporcionado correctamente.
Se considera que la resolución impugnada está debidamente motivada, con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos, en la que aprecia un abuso de derecho, ya que admitirlo supondría, además de la realización de un informe inmediato, una paralización de su gestión injustificada y no concuerda con la finalidad de la Ley.
La entidad reclamante no alega ni acredita motivo alguno que desvirtúe los fundamentos de la resolución recurrida, más allá de que se hagan acusaciones directas o veladas de comisión de delitos o irregularidades de altos cargos y funcionarios de la Administración Autónoma ante un órgano, como es esta Comisión, que tiene como competencia la resolución de reclamaciones en materia de acceso a la información, y no la investigación y persecución de faltas o delitos, por lo que no procede entrar en su valoración.
De acuerdo con lo anterior, se considera que la tramitación de la solicitud de acceso a la información se tramitó conforme a la normativa que le es de aplicación, realizando la ponderación sobre el interés público en la divulgación de la información y los intereses privados, sin que por parte del titular de los datos se acreditaran, ni siquiera se alegara, perjuicio alguno que se le pudiera causar, por lo que procede la desestimación de la reclamación presentada.
ACUERDO
En base a los hechos y fundamentos de derecho anteriormente expresados, la Comisión de Transparencia
Único
Desestimar la reclamación presentada por [REDACTADO] en representación de la [REDACTADO] con fecha del 2 de marzo de 2020, contra la Reclamación contra la Resolución de la Secretaría General de la Presidencia de la Junta de Galicia del 28 de febrero de 2020, por la que se estima parcialmente su solicitud de acceso a información y documentación referente a diversos organismos e instituciones de carácter público y privado.