El solicitante pidió acceso a los Subcensos B1 y B2 del Sector Industrial del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rías Baixas (elecciones 2017). La administración denegó el acceso alegando que la normativa electoral solo permitía su exposición en fechas concretas, que la información había sido destruida y que afectaba a intereses económicos de terceros. La Comisión da Transparencia de Galicia estimó la reclamación.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ASUNTO: Resolución de la Comisión de Transparencia de Galicia en la reclamación presentada al amparo del artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno
Vista la reclamación presentada por [TEXTO OCULTO], mediante escrito del 12 de junio de 2019, y considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, la Comisión de Transparencia en sesión celebrada el día 19 de septiembre de 2019, adopta la siguiente resolución:
ANTECEDENTES
Primero
[TEXTO OCULTO] presentó, mediante escrito con entrada en el registro del Defensor del Pueblo el 12/06/2019, una reclamación al amparo de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno, contra la denegación, por escrito del 29 de mayo de 2019, de acceso al Censo del Sector Industrial (censo B): El Subcenso B1 y el Subcenso B2, elaborado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rías Baixas concerniente a su régimen electoral de las últimas elecciones celebradas en el mes de julio del año 2017.
Segundo
Con fecha 13 de junio de 2019 se le dio traslado de la documentación aportada por el reclamante al Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rías Baixas para que, en cumplimiento de la normativa de transparencia, aportara informe y copia completa y ordenada del expediente. La recepción de la solicitud por el Consejo fue el 25 de junio de 2019.
Tercero
Con fecha 5 de julio de 2019 el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rías Baixas contesta a la petición remitiendo el informe y el expediente instruido.
En este informe en resumen se indica que la copia de los censos electorales solicitados pertenece al proceso electoral del año 2017 y, en base a lo dispuesto en el artículo 7 de la Orden del 3 de abril de 2017 por la que se convocan elecciones y se dictan normas para la renovación de los órganos de gobierno de determinados consejos reguladores del ámbito agroalimentario, los censos electorales únicamente podrán ser expuestos en la Sede del Consejo Regulador, en los servicios centrales de la Consellería del Medio Rural y en sus Jefaturas territoriales y en las oficinas agrarias comarcales, entre los días 3 y 12 de mayo de 2017 de acuerdo con el calendario electoral. Considera el Consejo, en base a lo anterior, que la normativa electoral no permite entregar los censos o copia de los mismos de forma individual ni publicar su contenido fuera de las fechas previstas en el calendario electoral.
Considera asimismo el Consejo que la petición, dos años después de finalizado el período electoral, es totalmente improcedente, en ningún caso tiene finalidad electoral ya que el proceso finalizó y vulnera la normativa que regula dicho proceso y sus consecuencias sobre los censos electorales.
Por otra parte afirma que la información solicitada no podría ser facilitada, ya que finalizando el proceso electoral, los subcensos y material del mismo, dado que contenía datos de carácter personal, fueron destruidos una vez perdida su finalidad.
Considera el Consejo que, en aplicación del artículo 24 de la Ley 19/2016, la información solicitada, entre otros motivos ya expuestos, afecta a la protección de derechos e intereses de terceros, y advierte expresamente de ello. La información solicitada afectaría a la valoración de los inscritos en los Subcensos B1 y B2. El solicitante, a través del encuadre en dichos subcensos, puede acceder a datos económicos y de producción de los inscritos en dichos subcensos.
El Consejo entiende que cualquier documentación electoral debe ser solicitada o, como mínimo, contar con la autorización expresa de la mencionada Consellería, teniendo en cuenta que es el órgano competente en materia electoral, por lo que solicita expresamente que, una vez analizado este escrito por la Comisión de Transparencia, si se entiende que la información debe ser facilitada, proceda a requerirla a la Consellería del Medio Rural o, de forma subsidiaria, a obtener su autorización expresa para que este Consejo Regulador proceda a reelaborar y facilitar dicha información, con expresa y total exención del Consejo Regulador de cualquier reclamación de las entidades cuya información se está facilitando.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. Competencia y normativa
El artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, de carácter básico en su práctica totalidad, establece que contra toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información, podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previa a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Esa misma ley, en su disposición adicional cuarta, establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas.
El artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno, establece que contra toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información pública, podrá interponerse una reclamación ante el Defensor del Pueblo, correspondiendo a la Comisión de Transparencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33, la resolución de dichas reclamaciones.
Segundo. Procedimiento aplicable
El artículo 28.3 de la citada Ley 1/2016 establece que el procedimiento de reclamación se ajustará a lo previsto en los párrafos 2, 3, y al artículo 24 de la Ley 19/2013, que establece que las reclamaciones contra resoluciones en materia de acceso a la información, que tienen carácter potestativo y previo a la impugnación en vía contencioso-administrativa, se ajustarán en su tramitación a lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo común en materia de recursos.
Tercero. Derecho de acceso a la información pública
La Ley 1/2016, de 18 de enero, reconoce en su art. 24 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida esta como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que consten en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en ejercicio de sus funciones, de la misma forma que la definición contenida en el artículo 13 de la Ley estatal 19/2013 que tiene carácter básico.
El concepto de información pública y el derecho de acceso a la misma se configuran de forma amplia tanto en la normativa autonómica como en la estatal. Los titulares del derecho son todas las personas, sin que el solicitante esté obligado a motivar su solicitud de acceso a la información (art. 26.4 Ley 1/2016, de 18 de enero).
El objeto de la Ley 19/2013 es ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública y regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a la actividad pública (art. 1). En su preámbulo señala que la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política y solo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones, se puede hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.
Por su parte, la Ley 1/2016 señala en su Exposición de Motivos que la creciente exigencia de contenido de control público de la actuación de las administraciones acontece tras la aprobación de una norma que supera los anteriores estándares y que se concreta en un texto legal que establece exigencias añadidas de transparencia y acceso a la información pública.
Cuarto. Plazo para la interposición del recurso
El artículo 28.3 de la Ley 1/2016 establece que el procedimiento de las reclamaciones frente a las resoluciones en materia de acceso a la información pública se ajustará a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 19/2013. El artículo 24 de la Ley 19/2013 establece que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información podrá interponerse una reclamación con carácter potestativo y previa a su impugnación en la vía contencioso-administrativa. Esta reclamación se interpone en el plazo de un mes para contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.
Tal como establece el Criterio Interpretativo 1/2016, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de acuerdo con reiterada doctrina jurisprudencial y con las previsiones normativas contenidas en los artículos 122 y 124 de la Ley 19/2013, podrán interponerse recursos de alzada y reposición, respectivamente, respecto de resoluciones presentadas en cualquier momento frente a actos que no sean expresos.
El Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rías Baixas resolvió expresamente la solicitud con fecha del 29 de mayo de 2019 y la reclamación se interpuso con fecha del 12 de junio de 2019, por lo que debe considerarse presentada en plazo.
Quinto. Análisis del expediente
Para la resolución de la presente reclamación debe partirse de la base, como se señaló en reciente Resolución de esta Comisión (RSCTG 68/2019), de que el Consejo Regulador, como corporación de derecho público, está incluido en el ámbito de aplicación de la Ley 1/2016, únicamente en lo referido a sus actividades sujetas al derecho administrativo.
Tal como señaló el Tribunal Constitucional (STC 89/1989, de 11 de mayo, en referencia a los Colegios profesionales, que es de aplicación al presente caso), las corporaciones de derecho público tienen una naturaleza mixta o bifronte, dado que constituyen una típica especie de Corporación, reconocida por el Estado, dirigida únicamente a la consecución de fines estrictamente privados, que podrían conseguirse con esa simple asociación, pero también a la consecución de fines públicos. Los fines privados del Consejo Regulador, como entidad con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, corresponden esencialmente con el ejercicio de una actividad económica de sus miembros, y sus fines de carácter público, con la defensa de la denominación de origen Rías Baixas, la vigilancia en la aplicación de su cumplimiento, así como el fomento y control de la calidad de los vinos amparados bajo la denominación, como establece su Orden reguladora.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 123/1987 afirma la consideración de las corporaciones de derecho público como corporaciones públicas de base privada, esto es, corporaciones públicas por su composición y organización que, no obstante, realizan una actividad en gran parte privada, aunque tengan delegadas funciones públicas. La Sentencia del Tribunal Constitucional STC 20/1988, de 18 de febrero (referida a Colegios Profesionales) considera a las corporaciones como personas jurídicas públicas o Corporaciones de Derecho Público cuyo objeto, organización y funciones no dependen solo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, por lo que sosteniendo el carácter complejo del régimen jurídico y dado que el sistema carece de uniformidad, debe adaptarse a la naturaleza pública o privada de la actividad que desempeñe la Corporación en cada una de sus actividades o funciones.
Sentado lo anterior, se pasa a analizar la alegación del Consejo Regulador y demás cuestiones que se derivan del expediente:
(1). Carácter público de la información
Por tanto, de acuerdo con lo anterior, en primer lugar, debe determinarse si la información solicitada por el reclamante es información sometida al derecho administrativo o al derecho público. Dado que la información que se solicitó es información referente a un procedimiento electoral del Consejo Regulador, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.5 del Decreto 4/2007, de 18 de enero, por el que se regulan las denominaciones xenográficas de calidad del sector alimentario y sus consejos reguladores, que establece expresamente que el régimen electoral de los Consejos reguladores está sujeto al derecho administrativo, en relación con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1/2016, debe concluirse que dicha información constituye información pública a la cual cualquier persona tiene derecho de acceso, con la aplicación, si procede, de los límites y causas de inadmisión que establece dicha normativa.
(2). Prohibición por la normativa electoral de entrega de censos
El Consejo Regulador denegó la solicitud de acceso basándose en que el artículo 48 del citado Decreto 4/2007, al entender que dicha normativa establece los períodos y lugares en los que deben exponerse los censos dentro del proceso electoral, no permite su entrega ni la publicidad de su contenido fuera de las fechas previstas en el calendario.
El citado artículo 48 establece literalmente lo siguiente:
"Artículo 48º.- Publicidad del censo electoral.
1. Abierto el proceso electoral y dentro de los plazos que se establezcan en la orden de convocatoria de las elecciones, cada consejo regulador deberá exponer sus censos al público, en el domicilio corporativo, en las delegaciones provinciales de la consellería competente según la naturaleza del producto, del ámbito geográfico de la denominación, y en aquellos otros lugares que les ocupen.
2. En estas listas de exposición pública figurarán el nombre, apellidos, dirección y número de DNI o NIF de los censados, agrupados por municipio y por orden alfabético.
3. Las reclamaciones sobre la inclusión o exclusión de los censos podrán presentarse desde el momento en que se inicie la exposición de los censos al público hasta el término del plazo que se establezca en la orden de convocatoria.
4. Corresponde al pleno del consejo regulador resolver las reclamaciones a que se hace referencia en el párrafo anterior, en los plazos que se determinen en la orden de convocatoria.
5. Contra los acuerdos del pleno los interesados podrán interponer recurso administrativo ante la Junta Electoral dentro de los plazos señalados en el calendario aprobado.
6. Transcurrido el plazo anterior, y una vez resueltas las reclamaciones y recursos presentados, se procederá a la exposición de los censos definitivos en los mismos lugares que en el caso de los provisionales."
Como puede deducirse de su simple lectura, el artículo establece los lugares donde debe exponerse al público el censo, requisitos, su contenido, plazos para realizar reclamaciones y el órgano competente para su resolución, pero en ningún momento establece que no esté permitida su entrega ni la publicidad de su contenido fuera de las fechas previstas en el calendario, por lo que no puede aceptarse esta alegación como causa de denegación de la información solicitada. El hecho de que en una normativa electoral se establezca un período concreto de exposición de un censo, que lo hace a efectos de plazos de presentación de reclamaciones, no debe implicar que, teniendo esta información un carácter de información pública, se prohíba el acceso a la misma.
(3). Plazo en el que se solicita la información y finalidad de la obtención de la misma
Alegó el Consejo que la información se solicita dos años después de finalizado el período electoral, por lo que se considera improcedente y sin finalidad electoral.
No pueden tampoco aceptarse estos argumentos como justificativos de la denegación del acceso, dado que la normativa en materia de Transparencia no establece como motivo de denegación del acceso a la información la fecha del documento que se solicita. En cuanto a que la solicitud carezca de finalidad electoral, como se dice en el punto tercero de esta resolución, en materia de derecho de acceso a la información, el solicitante no está obligado a motivar su solicitud, tal como establece el artículo 26.4 de la Ley 1/2016.
(4). Destrucción de la información
En el punto tercero del informe remitido, el Consejo afirma que la información solicitada no podría ser facilitada, ya que al finalizar el proceso electoral, los subcensos y material del mismo, dado que contenía datos de carácter personal, fueron destruidos una vez perdida su finalidad; sin embargo, en el punto quinto del mismo, afirma que si esta Comisión de Transparencia entiende que la información debe ser facilitada, proceda a requerirla a la Consellería del Medio Rural o, de forma subsidiaria, a obtener su autorización expresa para que el Consejo Regulador proceda a reelaborar y facilitar dicha información.
De lo anterior, no puede deducirse que si la información solicitada fue destruida, sin que la Comisión de Transparencia tenga duda en la afirmación del Consejo, pero que es posible su recuperación, debe facilitársele al solicitante.
(5). Protección de derechos e intereses económicos y de producción de terceros
En el punto cuarto del informe remitido por el Consejo Regulador, se señala que la información solicitada afecta a varios inscritos en los subcensos B1 y B2, y el solicitante, a través del encuadre y dentro de los subcensos, puede acceder a datos económicos y de producción de los inscritos.
El artículo 14.1 h) de la Ley 19/2013 establece que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales, por lo que esta causa actúa como límite al ejercicio del derecho de acceso a la información.
En la aplicación de este límite, el Consejo de Transparencia elaboró el Criterio Interpretativo CI/002/2015, de 24 de junio, en el que se establece que no se puede hacer una interpretación extensiva de los conceptos contenidos en determinados límites respecto de los casos; resulta conveniente identificar y precisar los criterios y condiciones que justifican su aplicación.
Los límites a los que se refiere el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino que, de acuerdo con la literalidad del texto, podrán ser aplicados. De esta manera, los límites no operan automáticamente a favor de la denegación en un absoluto en relación con los contenidos.
Por tanto, deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable, y es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público).
Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente supuesto, no se justifica, ni siquiera alegando la existencia de datos económicos y de producción (que debemos entender que estuvieron expuestos al público en el momento de la exposición de los censos), los posibles perjuicios que se pueden causar al conceder el acceso a la información.
(6). Solicitud de autorización a la Consellería de Medio Rural y exención de la responsabilidad al Consejo
En el punto quinto del informe, el Consejo Regulador muestra su disposición a facilitar los datos de los inscritos a la Comisión de Transparencia, señalando que, a su entender, cualquier documentación electoral debe ser solicitada o, como mínimo, contar con la autorización expresa de la Consellería del Medio Rural, y solicita de forma expresa que, si la Comisión de Transparencia de Galicia entiende que la información debe ser facilitada, proceda a requerirla a la Consellería del Medio Rural o, de forma subsidiaria, a obtener su autorización expresa para que este Consejo Regulador proceda a reelaborar y facilitar la información, imponiendo expresa y totalmente al Consejo Regulador la exención de cualquier reclamación de las entidades cuyas informaciones se están facilitando.
La Ley 19/2013 establece en su artículo 17 que la solicitud de información debe dirigirse a la entidad que posea la información y, si la información no está en poder del órgano al que se dirige, debe remitírsele al órgano que la posea, informando de esta circunstancia al solicitante (artículo 19 de la misma Ley).
Por tanto, si esta información está en poder del Consejo Regulador, es este el que debe dar el acceso a la información, solicitando, si lo considera necesario, las autorizaciones a los correspondientes organismos o entidades. En el caso de que no posea la información, debe remitir la solicitud a quien considere competente, informando al solicitante.
No es función de la Comisión de Transparencia de Galicia solicitar la información o requerir autorización a ningún órgano para que proporcione una información pública solicitada por un ciudadano, y en ningún caso, la Comisión de Transparencia de Galicia puede eximir de responsabilidad al Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rías Baixas en el ejercicio de su obligación de dar acceso a la información pública.
RESOLUCIÓN
En base a los hechos y fundamentos de derecho anteriormente expresados, la Comisión de la Transparencia,
ACUERDA
Primero: Estimar la reclamación presentada con fecha 12 de junio de 2019, contra la denegación de acceso al Censo del Sector Industrial (censo B): El Subcenso B1, y el Subcenso B2, elaborado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rías Baixas concerniente a su régimen electoral de las últimas elecciones celebradas en el mes de julio del año 2017.
Segundo: Instar al Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rías Baixas a que, en el plazo máximo de 15 días hábiles, responda a la petición de información solicitada, respetando los límites de los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y el artículo 22 de la misma ley, en lo que respecta a la formalización del acceso.
Tercero: Instar al Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rías Baixas a que remita a esta Comisión de Transparencia copia del envío y de la información solicitada al reclamante en el plazo máximo de 15 días hábiles desde su envío.