Acceso a documentación económica y organizativa de la Axencia de Turismo de Galicia y empresas privadas entre 2013 y 2021

Asunto: Resolución de la Comisión de Transparencia de Galicia a la reclamación presentada al amparo del artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno.

Vista la reclamación presentada por [REDACTADO] en representación de [REDACTADO] mediante escrito con entrada en el Registro del Valedor do Pobo el 6 de abril de 2021, y considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, la Comisión de Transparencia, en la sesión celebrada el día 29 de junio de 2021, adopta la siguiente resolución:

ANTECEDENTES

Primero

[REDACTADO] en representación de [REDACTADO] presentó, mediante escrito con entrada en el registro del Valedor do Pobo del 6 de abril de 2021, una reclamación al amparo de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno, contra la desestimación por silencio administrativo de su solicitud de acceso ante la Agencia de Turismo de Galicia, para la obtención de copia de diversa documentación administrativa, económica y organizativa que conste en Turismo Galicia, relacionada con Artabria Turismo S.L., Artabia Capital S.L., Cardagal Xestión S.L., Balaena Technologies S.L., Tecnidama Estudos e Proxectos S.L., Asociación de Empresas de Turismo Activo de Galicia (AGETAN).

La entidad interesada presenta su reclamación por no haber obtenido respuesta a su solicitud de acceso a la información.

Segundo

Con fecha del 8 de abril de 2021, se dio traslado de la reclamación aportada por el interesado a la Agencia de Turismo de Galicia, para que, en cumplimiento de la normativa de transparencia, aportase informe y copia completa y ordenada del expediente. Dicha agencia recibió la solicitud con fecha del 12 de abril de 2021.

Tercero

Con fecha del 23 de junio de 2021, el director general de la Asesoría Jurídica General contesta a la petición remitiendo el informe y el expediente instruido, en el que figura la resolución de la Agencia de Turismo de Galicia. En este informe, en resumen, indica que la directora de la Agencia de Turismo de Galicia dictó resolución expresa el 12 de abril de 2021, de la que consta la aceptación de la notificación por la entidad interesada con fecha del 15 de abril de 2021.

En la resolución de la Agencia, se constata que la petición de información entra dentro de la categoría de voluminosa y compleja, por la cantidad de datos que se solicitan, lo que implica una labor de recopilación y búsqueda, y que parte de la información solicitada se refiere a entidades de carácter privado.

La resolución considera que la información solicitada está vinculada a la necesidad de reelaboración, y en el presente caso, vista la amplitud de la solicitud y de todos los puntos que constan, no se trata de un simple proceso de trabajo, búsqueda, recopilación y entrega de información, ni de un proceso de manipulación administrativa, más o menos laborioso, pensado y complejo, sino que va más allá, alcanzando una auténtica labor de reelaboración, ya que sería necesario elaborar expresamente dicha información para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información de signatarios de documentos, documentos públicos, presupuestos, actas de ejecución, cuentas anuales, informes de auditoría, retribuciones, actas, convenios, acuerdos, etc., correspondientes a los años 2013 a 2021, de entidades tanto públicas como privadas.

En lo que se refiere a la entidad Agencia de Turismo de Galicia, en la resolución se indica la norma de creación y sus estatutos, y la información referente a los convenios y contratos de dicha Agencia puede ser consultada a través de los portales habilitados por la Xunta de Galicia para tal fin.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. Competencia y normativa

El artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, de carácter básico en su práctica totalidad, establece que contra toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información, podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previa a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Esa misma ley, en su disposición adicional cuarta, establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los términos de resolución dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determine las Comunidades Autónomas.

El artículo 28 de la Ley 1/2016, de 7 de enero, de transparencia y buen gobierno, establece que contra toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a información pública, podrá interponerse una reclamación ante el Valedor do Pobo, correspondiendo a la Comisión de Transparencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33, la resolución de dichas reclamaciones.

Segundo. Procedimiento aplicable

El artículo 28.3 de la citada Ley 1/2016 establece que el procedimiento de reclamación se ajustará a lo previsto en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 24 de la Ley 19/2013, que establece que las reclamaciones contra resoluciones en materia de acceso a la información, que tienen carácter potestativo y previo a la impugnación en vía contencioso-administrativa, se ajustarán en su tramitación a lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo común en materia de recursos.

Tercero. Derecho de acceso a la información pública

La Ley 1/2016, de 7 de enero, reconoce en su artículo 24 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida esta como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que consten en poder de uno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley y que hubiesen sido elaborados o adquiridos en ejercicio de sus funciones, de la misma forma que la definición contenida en el artículo 13 de la Ley estatal 19/2013 que tiene carácter básico.

El concepto de información pública y el derecho de acceso a la misma se consignan de forma amplia tanto en la normativa autonómica como en la estatal. Los titulares del derecho son todas las personas, sin que el solicitante esté obligado a motivar su solicitud de acceso a la información (art. 26.4 Ley 1/2016, de 7 de enero).

El objeto de la Ley 19/2013 es ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública y regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad (art. 1). En su preámbulo señala que la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política y solo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, pueden los ciudadanos conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones, dando inicio a un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad crítica y exigente.

Por su parte, la ley gallega 1/2016 señala en su Exposición de Motivos que la creciente exigencia ciudadana de control público de la actuación de las administraciones aconseja la aprobación de una norma que supere los estándares anteriores, estableciendo exigencias añadidas de transparencia y acceso a la información pública.

Cuarto. Plazo para la interposición del recurso

El artículo 28.3 de la Ley 1/2016 establece que el procedimiento de las reclamaciones frente a las resoluciones en materia de acceso a la información pública se ajustará a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 19/2013.

El artículo 24 de la Ley 19/2013 establece que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información podrá interponerse una reclamación con carácter potestativo y previo a su impugnación en la vía contencioso-administrativa. Esta reclamación se interpondrá en el plazo de un mes para contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Dado que la entidad interesada interpuso su reclamación transcurrido el plazo que el artículo 27.4 de la Ley 1/2016 establece para resolver las solicitudes de acceso a la información sin obtener resolución expresa, de admitirse, estaría presentada en plazo.

Quinto. Análisis del expediente

La entidad solicitante requirió a la Agencia de Turismo de Galicia información sobre la propia Agencia y sobre una serie de empresas privadas. La información solicitada sobre la Agencia de Turismo de Galicia, entidad pública instrumental y obligada por tanto a proporcionar información que se le solicite por la ciudadanía, puede resumirse en lo siguiente (referido a los años 2013 a 2021):

• Copia documental de identificación de cada uno de los integrantes o asistentes de documentos públicos de los años 2013 a 2021 que consten en la gestión de Turismo Galicia.
• Presupuestos.
• Subvenciones y ayudas públicas recibidas o tramitadas.
• Cuentas anuales.
• Informes de auditoría de cuentas y de fiscalización.
• Actas donde conste la aprobación de las cuentas por la junta general.
• Retribuciones percibidas anualmente por todos los cargos de la misma.
• Actas y convenios de acuerdos que afecten a terceros.
• Acuerdos y actas encargadas al gabinete jurídico.
• Informes justificativos del financiación de las campañas y recursos dedicados a publicidad e ingresos.
• Inscripción en el registro de entidades públicas.
• Acta funcional.
• Copias de los DNI correspondientes a dicha entidad.
• Listado de cuentas bancarias de las que sea titular con copia del extracto y tarjetas, teléfonos móviles.
• Contratos o convenios, actas, registros u órdenes que identifiquen al autor de los expedientes, e identificación del funcionario responsable.

La relación de la documentación solicitada supone prácticamente toda la documentación de gestión de todos los procedimientos administrativos de una Agencia Pública (Turismo de Galicia) durante nueve años.

El derecho de acceso a la información tiene como finalidad promover la transparencia de las instituciones públicas y fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones, además de dar a conocer a la ciudadanía cómo se invierten los fondos públicos. El derecho de acceso a la información, si bien está regulado en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho de amplio contenido, no es un derecho ilimitado, y las solicitudes de acceso a la información pública están sometidas a las causas de inadmisión que se establecen en el artículo 18 de la Ley 19/2013. De acuerdo con lo dispuesto en el apartado c) de dicho artículo, serán inadmitidas las solicitudes de información para cuya divulgación sea necesaria una labor previa de reelaboración, y de acuerdo con lo dispuesto en el apartado e), las que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de Transparencia de la Ley.

El concepto de reelaboración como causa de inadmisión puede entenderse aplicable, de acuerdo con el criterio interpretativo 7/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, debe elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o cuando el citado organismo o entidad carece de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

El elevado volumen de la información objeto de solicitud, como en el presente caso, de que se solicita información referente a prácticamente toda la gestión administrativa de un organismo público, pone de relieve que estamos ante un supuesto de solicitud abusiva.

Como estableció la Sentencia de la Audiencia Nacional del 10 de diciembre de 2019 (sala de lo Contencioso Recurso 00034/2019), la solicitud tiene un carácter esencialmente general, lo que implicaría la utilización de importantes recursos humanos y materiales de la Administración Pública, en detrimento del normal desarrollo del organismo y, como ya señaló la Sala en sentencia del 30 de mayo de 2019 (recurso de apelación 1/2019), una solicitud de información de estas características, por su volumen, extensión, periodo de tiempo, identificación y medios para instrumentar la petición, además de ocasionar una disfunción manifiesta, no deja de ser un desconsiderado no acorde con el espíritu y finalidad de la normativa de transparencia. Una solicitud de estas características no deja de ser una instrumentación de la normativa de transparencia que no se acomoda al espíritu y finalidad de la norma.

La interpretación ofrecida por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Criterio Interpretativo 3/2016 sobre esta causa, asocia el carácter abusivo de la solicitud con el hecho de que no testa justificada con la finalidad de la Ley. Existen así dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión: que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, y que el ejercicio del derecho pueda serlo considerablemente excesivo; es decir, que no consiga conjuntarse con la finalidad de la Ley. De esta forma, una solicitud puede entenderse abusiva cuando pudiera considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil; es decir, cuando la solicitud, omisión, según la persona de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, exceda manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, o cuando, de ser atendida, requiera un tratamiento que obligue a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a proporcionar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su objeto y el servicio público que tienen encomendado, resultando así de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.

Como ha señalado el Consejo (entre otras, las resoluciones 181/19 y 350/19), si bien la interpretación del artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013 no basa el ejercicio abusivo del derecho en un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas), sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma), estos son aspectos que deben cotejarse en casos como el presente, en el que el volumen de la información solicitada, que abarca toda la gestión de una entidad pública en un periodo de nueve años, es un reflejo del ejercicio abusivo del derecho desde una perspectiva cualitativa.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la Ley 19/2013 que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo, solicitando de forma genérica, como es uno de los puntos de la solicitud, toda la información de los signatarios de documentos públicos de los años 2013 a 2021 de Turismo Galicia (entre otra muy mucha documentación), afecta incluso a este derecho, excediéndose del objeto y finalidad de la propia norma. Así, debe recordarse que es la protección del interés general en la transparencia pública, como bien común de nuestra sociedad, lo que debe prevalecer frente a solicitudes de información que persiguen otros intereses que no encajan en la finalidad perseguida por la Ley, y por tanto, no pueden ser considerados superiores.

Añadido a lo anterior, la solicitud expuesta debe analizarse desde la perspectiva del control de la acción de la Administración y la rendición de cuentas por las decisiones públicas, teniendo en cuenta que, en no pocas ocasiones y atendiendo al tipo de información requerida, correctamente podría cuestionarse su utilidad para garantizar el interés común en conocer la actuación pública, participar en la misma y exigir responsabilidades por las decisiones de los organismos públicos, siendo todos ellos acercamientos fundamentales y ratio iuris de la Ley 19/2013.

Asimismo, debe recordarse que es la protección del interés general en la transparencia pública, como bien común de nuestra sociedad, lo que debe prevalecer frente a solicitudes de información que persiguen otros intereses, que no encajan en la finalidad perseguida por la normativa en materia de Transparencia y, por tanto, no pueden ser considerados superiores.

La misma información y documentación y sobre el mismo periodo de tiempo que se solicita de la Agencia Turística de Galicia, se solicita de cinco empresas y una asociación de carácter privado. De las dos empresas privadas, no son entidades que estén incluidas dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la Ley 1/2016 (artículo 3), ni de la Ley 19/2013 (artículo 2), por lo que no les es exigible que se proporcionen en base a la normativa de Transparencia, ni le es exigible que la Agencia de Turismo de Galicia recopile información sobre su organización, cuentas anuales, presupuestos, actas, etc., de dichas empresas.

Se considera que la resolución de la Agencia de Turismo de Galicia motivó debidamente su resolución con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos, en la que aprecia la necesidad de reelaboración de la información solicitada y abuso de derecho, lo que supondría, además de la realización de un informe a medida, una paralización de su gestión.

No consta que una vez notificada la resolución expresa a la entidad solicitante con fecha del 15 de abril de 2021 (estando ya excedidos unos días el plazo establecido en el artículo 27.4 de la Ley 1/2016), se interpusiera por esta entidad reclamación ante esta Comisión, sin perjuicio de su derecho de interposición de recurso contencioso-administrativo.

De acuerdo con lo anterior, procede la desestimación de la reclamación presentada, por lo que en base a los hechos y fundamentos de derecho anteriormente expresados, la Comisión de Transparencia,

ACUERDA

Único: Desestimar la reclamación presentada por [REDACTADO] en representación de [REDACTADO] contra la desestimación por silencio administrativo de su solicitud de acceso ante la Agencia de Turismo de Galicia, para la obtención de copia documental de información de carácter económico y organizativo sobre determinadas empresas que consten en dicha Agencia.

Contra esta resolución que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses, contados desde el día siguiente a la notificación de esta resolución, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Xustiza de Galicia, de conformidad con lo previsto en el artículo 10.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

María Dolores Fernández Galiño
Presidenta de la Comisión de Transparencia.