Acceso a contratos de arrendamiento de la ZAC y listado de empresas operadoras de Mercabarna

ANTECEDENTES

El día 8 de enero de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 29/2025, presentada por una persona jurídica, concretamente el Instituto de Investigación Urbana de Barcelona (IDRA), contra Mercados de Abastecimientos de Barcelona (Mercabarna), en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente. La parte reclamante solicita el procedimiento de mediación previsto en el artículo 42 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y regulado por los artículos 36 a 41 del Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP).

El día 25 de septiembre de 2024 la parte reclamante solicita a Mercabarna la siguiente información:

1. "Listado de todas las empresas operadoras de Mercabarna, en el que se detalle lo siguiente:
   • 1. La superficie contratada por cada empresa en m2.
   • 2. El volumen económico de cada contrato en euros.
   • 3. Tipo de servicio contratado.
   • 4. Sector al cual pertenece la empresa dentro de Mercabarna: pescado, frutas, hortalizas, flor, carne o ZAC.
   • 5. Período de vigencia del contrato con cada empresa: cuándo se hace efectivo y cuándo expira.
   • 6. Histórico de esta información, en concreto de los últimos 25 años.
2. "B. Copia de todos los contratos de arrendamiento firmados con las empresas que realizan su actividad en la Zona de Actividades Complementarias (ZAC) durante los últimos 10 años".

El día 9 de diciembre de 2024 Mercabarna resolvió estimar parcialmente la solicitud, proporcionando la información disponible referente al Fundamento de derecho cuarto, en el que se indica lo siguiente:

"CUARTO. - En relación con la solicitud de acceso a la información pública relativa al "Listado de todas las empresas operadoras de Mercabarna, en el que se detalle lo siguiente: (1) La superficie contratada por cada empresa en m2. (2) El volumen económico de cada contrato en euros. (3) Tipo de servicio contratado. (4) Sector al cual pertenece la empresa dentro de Mercabarna: pescado, frutas, flor, carne o ZAC. (5) Período de vigencia del contrato con cada empresa: cuándo se hace efectivo y cuándo expira. (6) Histórico de esta información, en concreto de los últimos 25 años", en virtud de lo dispuesto en la LTAIPGB, corresponde estimar parcialmente el acceso a la información solicitada, toda vez que la recopilación de toda la información solicitada referida a los últimos 25 años, implicaría una tarea compleja de elaboración o relaboración, que excede de las obligaciones previstas en la normativa vigente. Por ello, se facilitará la información relativa al listado de empresas operadoras de Mercabarna del sector del Mercado Central de Frutas y Hortalizas y del Mercado Central del Pescado, tratándose estas de concesiones, indicando la superficie contratada por cada empresa, la cuota anual que paga cada empresa, el sector al cual pertenece dentro de la Unidad Alimentaria y el período de vigencia del contrato de cada empresa. Dicha información se proporcionará desde el año 2014, pues lamentablemente es la única disponible actualmente en los sistemas de la organización. En lo que se refiere a la obtención de información anterior a dicho periodo, concurre la causa de inadmisión de solicitud de información pública prevista en el artículo 29.1 b) LTAIPGB, al suponer dicho acceso una tarea desproporcionada de elaboración o reelaboración. Nos explicamos. De acuerdo con el marco normativo aplicable, es exigible a la entidad una cierta tarea de elaboración o de tratamiento para la extracción de los datos solicitados que constan en registros o archivos, ahora bien, esta tarea de elaboración no puede ser desproporcionada o excesiva. En consecuencia, el derecho de acceso no ampara que se pueda exigir a Mercabarna la elaboración expresa de información ad hoc para atender a la solicitud, ni tampoco la realización de tareas complejas de elaboración o reelaboración que excedan los límites razonables de gestión administrativa. Entender lo contrario, esto es, que Mercabarna debe facilitar la información requerida de los últimos 25 años supondría tener que invertir recursos materiales y humanos que conllevarían una alteración del funcionamiento ordinario de los servicios de nuestra sociedad, por lo que, dicha petición deviene absolutamente inasumible. Queremos poner de manifiesto que desde que recibimos la primera petición de información, Mercabarna ha realizado sus mayores esfuerzos para dar respuesta a su petición dando acceso a la información pública solicitada disponible en nuestros archivos. Como empresa del sector público nos esforzamos constantemente para cumplir escrupulosamente con la normativa de transparencia mediante la publicación de la información pública en nuestro Portal y accediendo a las peticiones de acceso a la información pública recibidas. Ahora bien, ello no obsta a que, en determinadas ocasiones, lamentablemente y a raíz de las limitaciones de recursos materiales, digitales y de personal, esta compañía no pueda acoger todas las peticiones de elaboración y acceso a la información. Siendo este precisamente el caso que aquí nos ocupa. Mercabarna dispone de un registro digitalizado de información de los Mercados de aproximadamente los últimos 9 años, pero no de los últimos 25 años. Conseguir recopilar y elaborar esta información conllevaría el desempeño de un cotejo y trabajo manual que no puede ser asumido de ninguna manera. Por ello, Mercabarna no puede otorgar el acceso íntegro a la información solicitada referida a los últimos 25 años pretendidos, siendo de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 29.1 b) LTAIPGB. En lo que respecta a que dicha información deba alcanzar a todas las empresas operadoras de Mercabarna, seguidamente exponemos nuestras consideraciones jurídicas."

Asimismo, en el punto quinto, Mercabarna resolvió lo siguiente:

"QUINTO. – En lo que respecta al alcance de la solicitud anterior “Listado de todas las empresas operadoras de Mercabarna (…)“ y a la “copia de todos los contratos de arrendamiento firmados con las empresas que realizan su actividad en la Zona de Actividades Complementarias durante los últimos 10 año”, se procede a denegar parcialmente el acceso a dicha información por los siguientes motivos. Tanto los contratos de la ZAC como de Mercabarna-Flor, se trata de contratos de arrendamiento de carácter privado, motivo por el cual no pueden facilitarse dichos datos ni los documentos en su totalidad, al incluir información confidencial y sensible. La parte solicitante manifiesta en su escrito que los razonamientos esgrimidos para denegar este acceso a la información pública por parte de Mercabarna no son admisibles, toda vez que los adjudicatarios de contratos mediante concurso público deben haber aceptado la obligación de facilitar información bajo la ley aplicable, no existiendo causa tasada en las leyes para denegarla, no siendo aplicable ninguna de las causas recogidas en el artículo 21 LCTAIBG. Pues bien, es de importancia remarcar que, contrariamente a lo entendido por la solicitante, tanto los contratos de la ZAC como los de Mercabarna-Flor, se encuentran excluidos del ámbito de aplicación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 9.2, dado que se trata de contratos de arrendamiento. No obstante, Mercabarna ha adoptado, en los últimos años, como política general y de forma absolutamente voluntaria, someter los contratos de la ZAC a concurrencia, respetando los principios que rigen la contratación del sector público, esto es, la transparencia, publicidad e igualdad de trato. Por ello, desde el año 2017, los contratos de la ZAC son adjudicados mediante licitación pública, conforme a lo establecido en los correspondientes pliegos de cláusulas particulares, adjudicándose a la oferta que presente una mejor relación calidad-precio. Siendo esto así, se informa a la parte solicitante que determinados contratos de arrendamiento de la ZAC ya se encuentran a su plena disposición, así como toda la documentación que rige su licitación, en los siguientes enlaces: (…) En consecuencia, procede inadmitir la solicitud de acceso a, (i) la información de los operadores de Mercabarna que operan en la ZAC y en el Mercado de la Flor, así como (ii) la copia íntegra de todos los contratos de arrendamiento firmados con las empresas que realizan su actividad en la ZAC durante los últimos 10 años, por tratarse de relaciones entre sujetos privados excluida de la contratación pública, con la excepción de aquellos que ya son públicos y que se pueden consultar en la página web mencionada. A mayor abundamiento, no queremos dejar de manifestar, adelantándonos a una posible argumentación que se nos pusiera oponer por la parte solicitante que, aún en el hipotético y negado supuesto de que tuviera que darse acceso a dicha información, no puede pasarse por alto que el trabajo de preparación de cada expediente en el que Mercabarna tendría que incurrir, consistente en unificar en un solo documento todos los contratos y revisar y eliminar los datos personales o de no interés por la parte solicitante, supondría una carga muy elevada de trabajo que, en algunos casos pasaría incluso por tener que proceder a su digitalización completa. La Comisión de Garantía del derecho de Acceso a la Información Pública se ha pronunciado en reiteradas ocasiones estimando que el derecho de acceso a información ampara cierta tarea de elaboración por parte de la Administración a partir de los datos públicos de que dispone, siendo que la LTAIPBG supera y desborda el ámbito de acceso restringido por la legislación de procedimiento administrativo a los documentos preexistentes e integrantes de los expedientes administrativos, todo ampliándolo al concepto de información pública, que comprende los documentos pero también los datos que están en poder de la Administración. En este sentido, y tal y como se ha expuesto en el Fundamento de Derecho Tercero, corresponde a la entidad una cierta labor de elaboración o de tratamiento para la extracción de los datos solicitados que constan en registros o archivos. Sin embargo, esta labor de elaboración no puede ser desproporcionada o excesiva como aquí ocurriría en el hipotético y negado supuesto de que dicha información tuviera que ser compartida"."

El día 8 de enero el reclamante presenta la Reclamación ante la GAIP e indica que reclama la "Copia de todos los contratos de arrendamiento firmados con las empresas que realizan su actividad en la Zona de Actividades Complementarias (ZAC) durante los últimos 10 años". Asimismo, argumenta lo siguiente:

"Mercabarna denegó la solicitud por considerar la información de naturaleza privada e incluir datos de carácter sensible y, subsidiariamente, denegaba la petición por entender excesivamente compleja la labor de elaboración de la información solicitada. No obstante, la ley de transparencia señala expresamente la sujeción de toda actividad contractual de una administración pública a los deberes de publicidad y transparencia de esta ley. El art. 8.1.f) no limita ni distingue entre órdenes civil o administrativo los contratos y convenios que han de ser objeto de información pública. El propio art. 13 siguiente indica expresamente que La transparencia en el ámbito de los contratos suscritos por los sujetos obligados es aplicable a todos los contratos, incluidos los patrimoniales y los menores. Patrimonial es precisamente la palabra utilizada por el art. 9.2 de la Ley de Contratos del Sector Público para referirse a los contratos sometidos al orden civil"."

El día 31 de enero la GAIP comunica la Reclamación a Mercabarna y le requiere que, en un plazo de 5 días, facilite los datos necesarios para la convocatoria de la sesión de mediación solicitada por la parte reclamante.

El mismo día 31 de enero de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la parte reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como parte interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le pide especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

El día 5 de febrero Mercabarna propone dos fechas para celebrar la sesión de mediación y comunica quién representará a la administración en la sesión de mediación.

En fecha 6 de febrero la GAIP convoca la primera sesión de mediación para el día 25 de febrero de 2025 a las 10 horas.

El 25 de febrero se celebra la sesión de mediación programada. Con el fin de permitir un acercamiento de las posiciones, las partes acuerdan reunirse en una segunda sesión de mediación el día 4 de marzo a las 11:30 horas.

Dada la imposibilidad de conexión de la parte reclamada el 4 de marzo, se aplaza la celebración de la segunda sesión al día 14 de marzo, a las 11:30 horas.

El 14 de marzo de 2025 se celebra la segunda sesión de mediación programada, que finaliza con un acuerdo entre las partes, adjunto a esta resolución.

Finalmente, se logra la firma del acta y del acuerdo de mediación por la parte reclamada y por la parte reclamante los días 9 y 11 de abril de 2025, respectivamente.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

El artículo 39.1 LTAIPBG establece que "Las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública y, si procede, las que resuelvan el recurso de reposición pueden ser objeto de reclamación gratuita y voluntaria ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, encargada de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública que regula este título". El artículo 29 RGAIP desarrolla este precepto y concreta que también pueden ser objeto de reclamación ante la GAIP las comunicaciones que sustituyan las resoluciones y el incumplimiento material del derecho de acceso, cuando este haya sido reconocido expresamente o presuntamente. De acuerdo con estos preceptos, la GAIP es competente para tramitar y resolver esta Reclamación, ya que deriva de una solicitud de información pública.

El artículo 2.c LTAIPBG define el derecho de acceso a la información pública como "el derecho subjetivo que se reconoce a las personas para solicitar y obtener la información pública, en los términos y condiciones regulados por esta ley". Por su parte, el apartado b del mismo precepto define la información pública como "la información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministren los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley".

2. Acuerdo de mediación

El artículo 42.5 LTAIPBG establece que el acuerdo alcanzado por las partes en el marco de un procedimiento de mediación pone fin al procedimiento y en ningún caso puede ser contrario al ordenamiento jurídico. Según se desprende del acta levantada al finalizar la sesión de mediación celebrada, debidamente firmada por los asistentes, las partes han alcanzado un acuerdo, que consta anexo a esta Resolución, a satisfacción de la persona reclamante. Con la información de la que dispone la GAIP, no se aprecia que este Acuerdo contenga elementos contrarios al ordenamiento jurídico ni a los intereses generales, por lo que corresponde poner fin al procedimiento de reclamación.

3. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 24 de abril de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 29/2025 con el acuerdo de las partes anexo a esta Resolución.
2. Dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.

ACUERDO DE MEDIACIÓN

De 14 de marzo de 2025, relativo a la Reclamación 29/2025

REUNIDOS
La parte reclamante,
...

En representación de Mercabarna,
...

ACUERDAN

En relación con la Reclamación 29/2025, Mercabarna reconoce el derecho del reclamante a acceder al nombre de la empresa, la superficie contratada, la actividad y el período de finalización del contrato, así como una media de los importes de estos contratos. Esta información ya ha sido entregada por parte de Mercabarna.
La parte reclamante, mediante este acuerdo de mediación, se da por satisfecha con su reclamación.
El presente Acuerdo de mediación se rige por la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y sigue lo previsto por el Manual de mediación de la GAIP, cuyos aspectos más destacados se recogen en los adjuntos "Características básicas del procedimiento de mediación para el acceso a la información pública".
Todos estos documentos son conocidos por las partes y cuentan con su conformidad.
El acuerdo se presentará al Pleno de la GAIP, a fin de que este tenga conocimiento, dicte la resolución que pone fin al procedimiento de reclamación, ordene su ejecución y su publicación en la web de la GAIP.

Firmas:
Constan las firmas