Acceso a informes de auditoría sobre el Institut de l'Ebre

Resolución 1623/2025, de 23 de octubre

Resumen de la Resolución

Administración reclamada: Generalitat de Cataluña. Departamento de Educación y Formación Profesional
Información reclamada: Informes de auditorías.
Sentido de la resolución: Estimación
Resumen: Esta Comisión se ha pronunciado reiteradamente en relación con la declaración de confidencialidad o reserva de la información contenida en una ley sectorial. A parecer de la Comisión, esta reserva no puede justificar la exclusión total y absoluta del marco de la transparencia de aquel ámbito de gestión o de decisión de los poderes públicos, sino que la reserva o la exclusión debe ser ponderada, caso por caso, como cualquier otro límite al acceso de la propia legislación de transparencia.

ANTECEDENTES

1. El 15 de julio de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 1251/2025 presentada por una persona física contra el Departamento de Educación y Formación Profesional en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente. Inicialmente, el procedimiento se había de tramitar conforme a la vía de la mediación, pero el vocal mediador certificó la imposibilidad en fecha 22 de septiembre de 2025, tras intentar recabar la colaboración del Departamento reclamado en fechas 21 de julio de 2025 y 28 de agosto del mismo año.
2. El 30 de mayo de 2025 la persona reclamante solicita al Departamento de Educación y Formación Profesional lo siguiente: "La auditoría (o auditorías) realizada por la Intervención General, o cualquier otro organismo de la Generalitat de Cataluña que se encargue del control interno o externo del presupuesto de la Generalidad de Cataluña, sobre los presupuestos u otras cuestiones que le sean propias del Instituto del Ebro de Tortosa. Si se tiene constancia de una auditoría realizada por algún organismo de la Generalidad de Cataluña diferente de las referencias anteriores, se solicita su derivación. En caso de inexistencia, que se indique en la resolución."
3. La Reclamación presentada el 15 de julio de 2025 indica que no se habría atendido la SAIP, ni facilitado la información demandada.
4. El 21 de julio de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
5. En fecha 21 de julio de 2025 la GAIP comunica la Reclamación al Departamento de Educación y, de nuevo, le requiere en fecha 28 de agosto de 2025 que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación.
6. En fecha 20 de octubre de 2025 el Departamento remite a la GAIP la siguiente comunicación: "Respecto a la reclamación 1251/2025, correspondiente a la SAIP 12993 a la que no habíamos dado respuesta: Le comunicamos que a fecha de hoy 20/10/2025 se le ha entregado la Resolución al solicitante, adjuntamos evidencia de la notificación y la resolución entregada. Por tanto, le agradeceríamos que valorara la posibilidad de dar por finalizada la reclamación por pérdida sobrevenida del objeto de la misma." En la Resolución notificada a la persona reclamante se hace constar lo siguiente: "La Administración puede denegar el derecho de acceso a la información pública si el conocimiento o la divulgación de la información conlleva un perjuicio por lo siguiente: 4 El Artículo 21.2 de la Ley 19/2014 Límites al derecho de acceso a la información pública que establece que: El derecho de acceso a la información pública también puede ser denegado o restringido si la información tiene la condición de protegida y así lo establece expresamente una norma con rango de ley. La invocación del límite se basa en la regulación del deber de reserva de las informaciones relativas a las funciones de control desarrolladas por la Intervención General de la Generalidad, establecido en el artículo 145 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (LGP). Artículo 145. (...) 3. La Administración debe justificar las resoluciones que denieguen total o parcialmente el acceso a la información, así como notificarlas a las personas solicitantes y, si procede, a las personas afectadas que hayan comparecido en el expediente. Por tanto, Resuelvo: 1. Desestimar el derecho de acceso a la información pública que solicitó por los fundamentos expuestos en el fundamento jurídico 2."

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance generales del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 LTAIPBG y 29 del RGAIP, esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifican. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre el derecho a la información solicitada y la improcedencia de invocar el artículo 145 de la LGP

Lo primero que debemos examinar es si el objeto de la reclamación es información pública. La información solicitada es "la auditoría (o auditorías) realizada por la Intervención General, o cualquier otro organismo de la Generalidad de Cataluña que se encargue del control interno o externo del presupuesto de la Generalidad de Cataluña, sobre los presupuestos u otras cuestiones que le sean propias del Instituto del Ebro de Tortosa. Si se tiene constancia de una auditoría realizada por algún organismo de la Generalidad de Cataluña diferente de las referencias anteriores, se solicita su derivación. En caso de inexistencia, que se indique en la resolución".

Visto el objeto de la solicitud, efectivamente, de acuerdo con el artículo 2.b) de la LTAIPBG es información pública "la información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministren los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". En el caso que nos ocupa, la información solicitada debe ser considerada información pública. Además, el Departamento de Educación es un órgano administrativo que forma parte de un sujeto obligado por la LTAIPBG (art. 3) para tramitar las solicitudes de acceso a la información pública y facilitar su acceso cuando proceda.

La información ahora reclamada es, por tanto, información que el Departamento debe tener o debe estar en disposición de poder obtener, ya que deriva del ejercicio de facultades que le son propias. En segundo lugar, una vez constatado que la información solicitada es información pública, cabe recordar que la LTAIPBG reconoce el derecho subjetivo de acceso a la información pública a cualquier persona, en los términos y condiciones regulados por la propia Ley (art. 2.c).

En tercer lugar, se debe tener en cuenta que el ejercicio del derecho de acceso a la información pública queda condicionado por la eventual concurrencia de límites que puedan justificar, de acuerdo con las previsiones de la LTAIPBG, un acceso parcial o una denegación del acceso a la información. Asimismo, la aplicación de los límites al derecho de acceso y la determinación de su alcance deben realizarse previa ponderación de los bienes jurídicos protegidos y los intereses en presencia. En el caso que nos ocupa, la GAIP no ha podido verificar el contenido de la información reclamada. No obstante, el Departamento ha explicitado los límites que concurrirían en el caso que nos ocupa, en una resolución extemporánea de la SAIP datada el 30 de mayo y que ha notificado a la persona reclamante en fecha 20 de octubre.

En la resolución extemporánea de la SAIP se alega la concurrencia del límite previsto en el artículo 21.1c) referido a:

"c) El secreto o la confidencialidad en los procedimientos tramitados por la Administración pública, si el secreto o la confidencialidad son establecidos por una norma con rango de ley."

En este caso, el Departamento posiblemente debería haber tenido en cuenta que es el artículo 54 del Decreto 133/1985, de 25 de abril, del Reglamento de la función interventora, donde se establece que el acceso, los deberes y los derechos, las situaciones administrativas y otras normas del régimen administrativo de los miembros del cuerpo de intervención serán las que se establezcan en la Ley de la función pública de la Generalidad con las peculiaridades que se determinen atendiendo a las especialidades de la función interventora, pero "Mientras la Generalidad no legisle en materia de función pública, se aplicarán a los Interventores de la Generalidad, en lo que respecta a sus derechos y deberes, las disposiciones aplicables a los funcionarios del Estado, mientras no contradigan lo previsto en este Decreto". Con todo, esta remisión a la normativa estatal en la cual el Departamento —la remisión al artículo 145 de la LGP— basa su resolución aplicando la disposición transitoria mencionada, no tiene en cuenta que, por un lado, la Generalidad ya dispone de normativa propia en relación con la función pública, normativa posterior al Decreto 133/1985, como es la Ley 9/1986, de 10 de noviembre, de Cuerpos de Funcionarios de la Generalidad de Cataluña, y que esta última Ley citada hace referencia y remisión explícitas a las particularidades de la función interventora y del cuerpo de intervención en diversas referencias a la Ley 16/1984, de 20 de marzo, del estatuto de la función interventora y al Decreto 133/1985, de 25 de abril, del Reglamento de la función interventora, ya mencionado, así como a la Ley de finanzas públicas de Cataluña, cuyo texto ha sido refundido por el Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre. Igualmente con posterioridad a la aprobación del Decreto del año 1985, la Generalidad también ha aprobado el Decreto legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el cual se aprueba la refundición en un Texto Único de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Cataluña en materia de función pública. Examinadas detenidamente todas estas normas citadas, nada de ello dice, en ninguna de las normas con rango legal, sobre el deber de sigilo o el deber de mantener el secreto de las actuaciones propias de la Intervención General de la Generalidad de Cataluña. Es decir, la Generalidad, teniendo diversas oportunidades a lo largo de 40 años para establecer de forma clara este deber en una norma con rango de ley, no lo ha impuesto a los miembros de la función pública catalana que desarrollan estas funciones de control.

Siendo esta la situación normativa, el Departamento invoca la aplicación —se supone que por remisión de la DT del Decreto que mencionamos— de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (LGP), cuyo ámbito subjetivo de aplicación engloba, según su artículo 2, la Administración General del Estado y el sector público estatal. El Departamento concretamente considera aplicable el artículo 145 que establece los deberes y facultades del personal controlador. El apartado 1 establece que:

"1. Los funcionarios que desempeñan las funciones de control deberán guardar la confidencialidad y el secreto respecto de los asuntos que conozcan por razón de su trabajo. Los datos, informes o antecedentes obtenidos en el desarrollo de sus funciones solo podrán utilizarse para los fines del control y, en su caso, para la denuncia de hechos que puedan ser constitutivos de infracción administrativa, responsabilidad contable o de delito. Cuando el Tribunal de Cuentas o algún órgano u organismo estatal precisara de acceso a informes de control financiero permanente o auditoría pública para el cumplimiento de los fines que tiene encomendados, solicitará dicho acceso a la Intervención General de la Administración del Estado a efectos de su valoración y, en su caso, remisión de los informes solicitados. La Intervención General de la Administración del Estado informará de las remisiones realizadas al titular del departamento ministerial, en función de la adscripción, vinculación o dependencia del órgano, organismo o entidad al que se refiere el informe. En los demás casos en que proceda legalmente el acceso a los informes de control, la solicitud de los mismos se dirigirá directamente a sus destinatarios."

Así, el Departamento de Educación y Formación Profesional entiende que la remisión legal que impediría la revelación de la información solicitada se encuentra en el precepto recién transcrito. De acuerdo con lo expuesto, la información reclamada, como se ha dicho, pese a tener la consideración de información pública, no debería ser accesible, según el Departamento, por la invocación de un límite para su acceso que se basa en la regulación del deber de reserva de las informaciones relativas a las funciones de control desarrolladas por la Intervención General de la Generalidad establecida en una norma estatal.

Esta Comisión se ha pronunciado reiteradamente en relación con la declaración de confidencialidad o reserva de la información contenida en una ley sectorial. A parecer de la Comisión, esta reserva no puede justificar la exclusión total y absoluta del marco de la transparencia de aquel ámbito de gestión o de decisión de los poderes públicos, sino que la reserva o la exclusión debe ser ponderada, caso por caso, como cualquier otro límite al acceso de la propia legislación de transparencia. Además, cabe enfatizar igualmente que con la aprobación de la LTAIPBG se ha instaurado, de acuerdo con su artículo 1.2: "(...) un sistema de relación entre las personas y la Administración pública y los otros sujetos obligados, fundamentado en el conocimiento de la actividad pública, la incentivación de la participación ciudadana, la mejora de la calidad de la información pública y de la gestión administrativa y la garantía de la rendición de cuentas y de la responsabilidad en la gestión pública".

Por otro lado, sin perjuicio de que los límites al derecho de acceso a la información pública deben ser proporcionales al objeto y finalidad de protección, que la aplicación de estos límites debe atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información (artículo 22 LTAIPBG) y que, para el supuesto específico, se pudiera determinar la posibilidad de acceso a pesar de la reserva sobre la actividad de control de la IG, es relevante, en este caso, tener en cuenta la propia previsión del artículo 145 de la LGP sobre las posibilidades establecidas para permitir el acceso a la información reclamada.

La información solicitada al Departamento, como se ha dicho, se refiere a un expediente tramitado por la IG. Esta información tiene un marcado interés público, dado que el objeto tiene que ver con la gestión de los recursos públicos. El poder acceder a esta información también puede tener la intención de verificar si la IG y el órgano o entidad inspeccionada han actuado conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico de forma diligente. Ambas cuestiones se vinculan directamente con lo establecido en el ya citado artículo 1.2 de la LTAIPBG. La exclusión de la consulta de esta información, por remisión al artículo 145 de la LGP, no implica que se pueda justificar que un ámbito entero y completo de la actividad administrativa, como lo es la Intervención de la Generalidad, quede excluido automáticamente y sin ninguna ponderación casuística de la posibilidad de acceder a él. Esta interpretación llevaría a aceptar y legitimar que, tras la entrada en vigor de la legislación de transparencia, aún puedan existir y mantenerse ámbitos administrativos íntegramente excluidos del régimen de control y acceso que se aplica a toda la información derivada de la actividad de la Administración, lo cual es inaceptable desde la perspectiva de la propia lógica y principios del nuevo marco de relación de las administraciones con la ciudadanía, y sería, incluso, contrario a derecho, ya que el principio de transparencia debe aplicarse de manera prevalente y sus limitaciones solo pueden derivarse de una previsión legal específica que así lo establezca expresamente (art. 7 LTAIPBG).

Sobre la cuestión de que el deber de reserva de información que se proyectaría sobre la actividad de la IG y que lleva el Departamento a considerar que impide divulgar y comunicar información a terceros, esta Comisión advierte que, de acuerdo con las propias previsiones del artículo 145 de la LGP, se habilita una posibilidad de dar acceso a la información requerida, sin vulnerar lo dispuesto sobre la reserva de la mencionada actividad, y que consiste en que sea el destinatario de la actividad de control, en este caso concreto, el Instituto del Ebro de Tortosa o el Departamento de Educación y Formación Profesional, de quien depende en última instancia, quien facilite la información.

Es decir, la reserva del artículo 145 de la LGP, si resultara aplicable, puede sortearse porque, tal como determina el propio precepto, en los demás casos "en que proceda legalmente el acceso a los informes de control, la solicitud de los mismos se dirigirá directamente a sus destinatarios", que es precisamente lo que ha sucedido en este caso y esto permite cumplir con los límites de reserva establecidos en el artículo 145 de la LGP, pero sin que estos supusieran un sacrificio de carácter absoluto al derecho de acceso a la información pública, información que debería ser susceptible de ser comunicada legítimamente de acuerdo con lo establecido en el artículo 22 de la LTAIPBG.

En definitiva, la GAIP ampara el derecho de la persona reclamante a acceder a la información que ha solicitado, en el sentido de que le corresponde exclusivamente al Departamento de Educación y Formación Profesional cumplir con las previsiones de la LTAIPBG contenidas en los artículos 21, 23 y 24, 31 y 34.8 de la LTAIPBG en el momento de ejecutar esta resolución en relación con otros posibles límites al derecho de acceso que puedan concurrir en el caso que nos ocupa y a los derechos de terceros afectados por la SAIP y la Reclamación que deben preservarse, dado que la GAIP no ha podido revisar el contenido de la información reclamada en el marco de este procedimiento.

3. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las realizadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas que se prevén en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG).

4. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 16 de octubre de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Estimar la Reclamación 1251/2025 y declara el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 2.
2. Requerir al Departamento de Educación y Formación Profesional que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de un mes.
3. Requerir al Departamento de Educación y Formación Profesional que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
4. Invitar a la persona reclamante a informar a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
5. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 1251/2025 y publicar esta resolución en la web de la GAIP.