Acceso al expediente de un protocolo de acoso y certificación

Resolución 2/2026, de 8 de enero

Administración reclamada: Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú
Información reclamada: Acceso al expediente completo de una denuncia de acoso y certificación.
Sentido de la resolución: Estimación parcial, inadmisibilidad parcial

Resumen: La información reclamada se considera, efectivamente, información pública por cuanto se encuentra en poder de la administración o ha sido elaborada por ella misma en el ejercicio de sus funciones, en este caso, la activación de un protocolo de acoso, aunque su naturaleza sea "preventiva, correctiva y confidencial, no sancionadora ni pública". En cuanto a que no se puede considerar un procedimiento administrativo "estricto" o "interno", esta Comisión entiende que, de acuerdo con la definición del preámbulo (II) de la Ley 39/2015 y la definición de expediente administrativo del artículo 70.1 LPAC, el procedimiento sí es un procedimiento administrativo, ya que incorpora los trámites y actuaciones ejecutadas para dictar un acto administrativo (decreto núm. 156 de resolución de la activación del protocolo) y se configura con los documentos que sirven de antecedentes y fundamento para su resolución, pese a que este procedimiento se enmarque en el ámbito interno de prevención de riesgos laborales. En este supuesto, tanto el Ayuntamiento como la tercera persona afectada han alegado la existencia de información que afecta a datos de salud (antecedentes 3, 4, 11 y 23) y, por tanto, de acuerdo con el artículo 23 LTAIPBG, datos personales especialmente protegidos. A la vista de las consideraciones proporcionadas y las conclusiones del informe emitido por la APDCAT (antecedente 13), esta Comisión consideró conveniente poder verificar el contenido íntegro del expediente para disponer de los elementos necesarios para poder resolver con pleno conocimiento de causa. Una vez verificado el contenido de la información objeto de reclamación, se constata que efectivamente en la denuncia se explicitan aspectos concretos que afectan a la salud y, en consecuencia, en aplicación del artículo 23 LTAPBG, se desestima el acceso a esta información. Respecto al informe emitido por la Comisión de investigación, se hace referencia a la declaración de la persona denunciante y a la referencia genérica a la afectación que la situación causa a su salud, sin más concreción, y la "recomendación" de medidas por parte del Ayuntamiento para mejorar sus condiciones. Constan también datos personales meramente identificativos directamente relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración a los cuales se debe dar acceso de acuerdo con el artículo 24.2 LTAIPBG. Así pues, se estima el derecho de acceso a este informe. En cuanto a la petición de una certificación, es procedente su inadmisibilidad parcial atendiendo a la doctrina consolidada de esta Comisión y al artículo 72.4 del Decreto 8/2021.

ANTECEDENTES

1. El 26 de mayo de 2025 entra en la GAIP la reclamación 885/2025 presentada por una persona física, en calidad de secretaria general de la sección sindical de CCOO del Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú, contra este Ayuntamiento en relación con la solicitud indicada en el antecedente. La persona reclamante solicita el procedimiento de mediación previsto en el artículo 42 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y regulado por los artículos 36 a 41 del Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP).
2. El 10 de enero de 2025 la persona reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) en la que demanda, en relación con un expediente de activación del protocolo para la prevención, detección, actuación y resolución de situaciones de acoso sexual, de identidad de género, expresión de género, psicológico laboral y otras discriminaciones en el ámbito laboral, "Copia completa del expediente 3158/2024/eRH y todos los documentos que lo integran con una certificación de la relación de la documentación que en el mismo consta y que se nos entregue".
3. El día 25 de febrero el Ayuntamiento resuelve: "PRIMERO. - Estimar parcialmente la solicitud realizada por XXX, secretaria general de la Sección Sindical CCOO, con número 2025001592, en relación a la solicitud de la copia completa del expediente 3158/2024/eRH y todos los documentos que lo integran con una certificación de la relación de la documentación en formato digital, de conformidad y por los motivos establecidos en los fundamentos de derecho de la presente resolución". Esta estimación parcial se fundamenta en:
   • Que el Protocolo para la prevención, la detección, la actuación y la resolución de situaciones de acoso sexual, de identidad de género, expresión de género, psicológico laboral y otras discriminaciones en el ámbito laboral del Ayuntamiento establece en el primer punto que "Gestionar una situación de acoso no es un procedimiento administrativo ni requiere únicamente aplicar un procedimiento de forma estándar. Requiere flexibilidad y adaptación a cada situación de forma transparente y profesional, asegurando la garantía de derechos de las dos partes."
   • Que la Comisión de investigación emitió un informe el 15 de enero de 2025 que concluye que la entrega de la denuncia no está contemplada en el protocolo; que el informe que ha emitido contiene información confidencial y sensible y que esta no puede ser exhibida a la parte denunciada; que el informe jurídico emitido por la empresa externa contratada puede ser entregado dado que no incluye ninguna información que pueda ser considerada sensible o confidencial.
   • En el informe emitido por la delegada de protección de datos del Ayuntamiento el 6 de febrero se concluye que "con la finalidad de proteger los datos de categorías especiales, como salud, que contiene esta documentación no se puede realizar la entrega".
   • Y, por tanto, considera que no se otorga el acceso al documento de denuncia ni tampoco al informe emitido por la comisión de investigación (pero sí el acceso al informe jurídico de la empresa externa).
4. El 21 de marzo de 2025 la persona reclamante presenta un recurso de reposición contra este acuerdo de estimación parcial. Invoca el artículo 53 de la Ley 39/2015 como parte interesada en el procedimiento (la sección sindical a la que representa es la parte denunciada) y los artículos 18 y 19 LTAIPBG. Y afirma:

   "Se trata de verificar si la Comisión de Investigación debe otorgar o no el derecho al acceso y a la obtención de copias del expediente que ha finalizado con la conclusión de que «la situación denunciada no se considera un caso de acoso laboral».
   
   En primer lugar es necesario remarcar que el derecho de acceso a la información no se circunscribe o limita a aquella que está contenida en un expediente administrativo, ya que el artículo 19 de la LTAIPBG define información pública como «cualquier forma o soporte en que esta información haya sido elaborada o se conserve». Por tanto, se parte de una definición amplia en la medida en que la noción de información pública conforma el propósito del ejercicio de un derecho de rango constitucional: el acceso a los archivos y registros administrativos (art. 105 Constitución).
   
   En segundo lugar, los Juzgados se han pronunciado en sentido favorable al acceso a expedientes disciplinarios que acaban en archivo, supuesto homologable a esta situación, ya que se reconoce su utilidad para conocer cómo se toman, por los correspondientes órganos administrativos, las decisiones relativas al ejercicio de potestades regladas.
   
   Por tanto, no se puede restringir el derecho a acceder y obtener copia de la documentación contenida en el expediente 3158/2024/eRH, con el pretexto de que no se trata de un procedimiento administrativo. [...]
   
   En cuanto a la protección de datos:
   Es cierto que los documentos elaborados en el marco de actuaciones administrativas pueden contener información que afecte a personas físicas identificadas o identificables.
   
   Uno de los límites invocados en la resolución impugnada hace referencia a una posible afectación a los datos personales. En este sentido, los artículos 23 y 24 de la Ley de Transparencia regulan los datos personales especialmente protegidos y la protección de estos. No hay inconveniente en que de los documentos que contienen el expediente al que se ha solicitado el acceso se protejan los datos especialmente protegidos (ideología, afiliación sindical, creencias, origen racial, salud o vida sexual) o aquellas datos personales identificativos (ej. DNI, dirección...). Pero no se puede realizar una referencia genérica, carente de motivación y justificación, a la existencia de datos personales para impedir el acceso a la totalidad del expediente, ofreciendo el acceso a partes determinadas del expediente, dada la condición de persona interesada de quien lo reclama y el carácter público de la información.
   
   El artículo 53 establece el derecho del interesado en un procedimiento administrativo (o expediente) al acceso y la obtención de copias de los documentos que lo integran. La Ley 39/2015 supuso un avance significativo en los Derechos del interesado en el procedimiento administrativo, pasando del reconocimiento del derecho a «obtener copias de documentos» a prever la obligación «de facilitar copias de los documentos», incluyendo la totalidad de los documentos incorporados al expediente. Las limitaciones legales a este derecho deben interpretarse siempre restrictivamente en beneficio de este derecho y no se pueden ampliar por analogía (art. 20 de la Ley de Transparencia). En este caso el ejercicio del derecho de acceso no conlleva ninguno de los perjuicios señalados en el artículo 21 de la Ley de Transparencia (no constan ni acreditados, ni justificados). Al contrario, los perjuicios se producen exclusivamente por quienes, ejerciendo su derecho a la libertad sindical, han sido objeto de denuncia y se les impide conocer las razones concretas que estaban en el origen de la denuncia y la actuación que la Comisión de investigación ha desplegado para recepcionar, tramitar y resolver esta denuncia. La denegación del acceso a la documentación íntegra del expediente supondría indefensión respecto al posible ejercicio de acciones legales para defender el honor, derecho también aplicable a las personas jurídicas y protegido constitucionalmente (art. 18.1), así como por la Ley Orgánica 1/1982."

   A la fecha de la presentación de esta Reclamación, el referido recurso de reposición, de acuerdo con la información aportada por la persona reclamante, no ha sido resuelto.
5. El 3 de junio de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le pide especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
6. En la misma fecha, la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú y le requiere que, dentro del plazo de cinco días, haga llegar los datos identificativos y de contacto (nombre y cargo en la organización, correo electrónico y teléfono) de la persona o personas que representarán a la Administración en las sesiones de mediación, así como dos posibles fechas para programar la celebración de la sesión y, para el caso en que se quiera celebrar por medios telemáticos, indique los motivos de la preferencia.
7. El 6 de junio el Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú comunica a la GAIP las personas y posibles fechas que asistirán a la sesión de mediación.
8. El 19 de junio se celebra la primera sesión de mediación sin llegar a ningún acuerdo. En fecha 30 de junio se celebra la segunda sesión que tampoco llega a acuerdo, y la parte reclamante solicita continuar el procedimiento a través de la vía ordinaria.
9. El 11 de julio la GAIP requiere al Ayuntamiento que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla.
10. El 28 de julio de 2025 el Ayuntamiento remite el informe en el que se expone, por una parte, el funcionamiento del procedimiento interno que, en resumen, conlleva:
    • La activación del protocolo se inicia a partir de una denuncia interna escrita presentada por un trabajador.
    • Se constituye una comisión de investigación ad hoc.
    • Se solicitó un informe jurídico a un abogado externo al Ayuntamiento para fundamentar adecuadamente las conclusiones del proceso de investigación.
    • La comisión valora los hechos y determina la existencia o la inexistencia de indicios suficientes de acoso, elabora un informe de conclusiones y, si procede, propone medidas correctivas o preventivas. El informe se remite a la Dirección del servicio de Gestión del Talento y las Personas del Ayuntamiento, que comunica la resolución mediante decreto a las partes afectadas. Este decreto incluye las partes más relevantes del informe, las conclusiones y medidas a implementar, siempre con los datos personales debidamente anonimizados. Solo en aquellos casos en que la comisión determine la existencia de indicios claros de acoso, el Servicio de Gestión del Talento y las Personas inicia un procedimiento administrativo (informativo, disciplinario o el que legalmente corresponda), siguiendo todos los trámites, garantías y requisitos previstos por la legislación vigente.
    • El Protocolo para la Prevención, la Detección, la Actuación y la Resolución de situaciones de acoso es un mecanismo de funcionamiento interno que regula la actuación de la organización en estos casos. Este protocolo tiene como objetivo erradicar situaciones de acoso garantizando al mismo tiempo la confidencialidad, la protección de las personas ante posibles represalias y preservar la confianza del personal en la organización y en la aplicación del protocolo. Esta confianza es esencial para que cualquier trabajador que se considere víctima de una situación de acoso pueda activar el protocolo con seguridad y tranquilidad.
    Respecto al caso concreto, informa que la persona reclamante, como representante de la sección sindical denunciada, dispone de: Decreto de resolución del protocolo de acoso, en el cual se recogen las partes relevantes del informe y la conclusión de inexistencia de acoso laboral, según la aplicación ordinaria del protocolo y el informe jurídico elaborado por un abogado externo, facilitado como documentación adicional en respuesta a la petición de acceso al expediente. Y argumenta que NO se puede dar acceso a la totalidad del expediente por:
    • 1. Riesgo de efecto disuasorio y vulneración del principio de confidencialidad en la presentación de denuncias, ruptura de la confianza en los protocolos internos y los órganos de prevención por parte de los trabajadores de la organización, posible revictimización de la persona que ha sufrido acoso, al exponer públicamente situaciones personales y sensibles, pérdida de control sobre el uso del documento que puede provocar la ruptura de la confidencialidad mediante la difusión del informe que desvirtuaría el objetivo final del protocolo, que es garantizar espacios de trabajo seguros y saludables, y favorecer un entorno donde las personas se sientan protegidas a la hora de activarlo. Considera que este principio de confidencialidad es esencial en la gestión de los casos de acoso laboral para garantizar la confianza y la eficacia en la resolución del caso concreto así como de los posibles casos futuros en los que se pudieran encontrar los trabajadores en la organización.
    • 2. La documentación generada no es información pública (Ley 19/2014, de transparencia). Haciendo referencia al artículo 2.b LTAIPBG considera que la documentación generada en el marco de un protocolo interno de prevención y actuación contra el acoso laboral, activado por una empresa pública o entidad asimilable no constituye información pública por las siguientes razones: • Se trata de documentación relativa a la gestión interna de personal, y no de una actuación administrativa sometida al derecho administrativo general. • El informe no tiene efectos jurídicos externos, sino que sirve como herramienta interna para la toma de decisiones en materia de recursos humanos. • Es asimilable a información reservada o de carácter confidencial, como la información de nóminas, informes médicos o expedientes disciplinarios.
    • 3. El protocolo de acoso no es un procedimiento administrativo formal. No constituye un procedimiento administrativo estricto de acuerdo con la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común, sino un procedimiento interno aprobado por el Comité de Seguridad y Salud. Esto implica que: • No existe la condición formal de "parte interesada" según el artículo 4 de la Ley 39/2015. • Las personas no implicadas directamente (ni acosador/a ni acosado/a, ni representantes legales del personal en caso de acuerdos de confidencialidad) no tienen derecho de acceso a la información. • La naturaleza del protocolo es preventiva, correctiva y confidencial, no sancionadora ni pública.
    • 4. El informe de conclusiones contiene datos personales especialmente protegidos. Puede contener: • Relatos y testimonios de carácter íntimo. • Juicios de valor sobre la conducta de personas concretas. • Referencias a la salud mental, emocional o física de las personas implicadas. Esto implica la aplicación directa del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) y la LOPDGDD, según los cuales: • El acceso a estos datos solo es posible si se cumple una base jurídica adecuada, como el consentimiento expreso o una obligación legal. • El interés legítimo del solicitante no prevalece sobre los derechos y libertades de las personas afectadas (art. 6.1.f RGPD).
11. El 31 de julio de 2025 la GAIP solicita a la Autoridad de Protección de Datos (APDCAT) el informe previsto por el artículo 42.8 LTAIPBG para las tres reclamaciones y comunica a las partes la ampliación del plazo para resolver.
12. El 7 de octubre de 2025 la GAIP recibe el informe emitido por la APDCAT (Ref. IAI-0067/2025) que concluye: "La normativa de protección de datos no impide el acceso de la persona reclamante a la documentación reclamada, incluidos sus propios datos personales (dado que se trata de una persona jurídica) y la identidad de las personas que habrían intervenido en ejercicio de sus funciones en su tramitación, así como de la persona denunciante y de los testigos que hayan intervenido aportando información sobre la reclamante, que consten en la documentación, salvo que, habiéndose efectuado el trámite de audiencia, concurran circunstancias concretas que lo justifiquen la limitación".
13. El 9 de octubre de 2025 la GAIP traslada el informe emitido por la APDCAT a las partes para su conocimiento.
14. El 21 de octubre se comunica a la persona reclamante que dado que la información solicitada afecta a derechos o intereses de terceros, se ha comunicado la presentación de la Reclamación a las terceras partes afectadas, para darles la posibilidad de formular alegaciones, si lo consideran oportuno, en un plazo de 10 días. Este trámite, de acuerdo con el artículo 34.1bis del Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información (RGAIP) y de conformidad con lo que establece el artículo 42.9 LTAIPBG, el plazo de que dispone esta Comisión para resolver queda ampliado quince días.
15. El 21 de octubre de 2025 la GAIP solicita al Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú que traslade la Reclamación 885/2025 a las personas que hayan prestado declaración como testigos y/o cuyos derechos puedan verse afectados por el acceso al expediente de acoso reclamado, indicándoselo, que disponen de un plazo de diez días para hacer llegar a la GAIP la información y las consideraciones que consideren pertinentes. Una vez realizado el traslado, deben informar de la fecha en que se ha practicado y hacer llegar la documentación acreditativa de la recepción. Se les informa que, de acuerdo con el artículo 42.9 LTAIPBG, el plazo de que dispone esta Comisión para resolver queda ampliado quince días.
16. El 13 de noviembre de 2025 la persona afectada [denunciante] presenta alegaciones ante esta Comisión y solicitud de acceso al expediente de la Reclamación 885/2025. Expone que "para poder ejercer de manera efectiva y con garantías mi derecho de defensa, resulta absolutamente indispensable tener acceso íntegro y completo a la totalidad de los documentos que conforman el mencionado Expediente 3158/2024/eRH. Sin conocer el contenido completo del expediente, es materialmente imposible formular alegaciones fundamentadas en derecho, lo cual me sitúa en una clara posición de indefensión"; y que "la denegación del acceso al expediente, o un acceso meramente parcial, vulnera derechos fundamentales que me asisten como parte interesada en este procedimiento". Y lo fundamenta en:
    • SOBRE EL DERECHO DE ACCESO AL EXPEDIENTE COMO GARANTÍA DEL DERECHO DE DEFENSA. Considera que "el derecho a formular alegaciones solo puede ejercerse de manera efectiva si se tiene un conocimiento completo de los antecedentes y fundamentos de la cuestión que se debate." Invoca el artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015 y refiere que "Este derecho no es una simple facultad, sino una garantía instrumental para el ejercicio del derecho de defensa, amparado por el artículo 24 de la Constitución Española, que prohíbe la indefensión. La imposibilidad de acceder al expediente completo me impide conocer los argumentos de la parte reclamante y los documentos en los que se basa, generando una indefensión material que vicia el trámite de audiencia." Menciona la sentencia 2386/2017, de 29 de noviembre del TSJ de Andalucía, sala de lo contencioso-administrativo de Málaga que, interpretando el derecho de acceso, señala que este permite al interesado "tomar su propia decisión" y que privarle de los elementos para hacerlo "vulneraría su núcleo esencial".
    • SOBRE LA SUSPENSIÓN DEL PLAZO PARA FORMULAR ALEGACIONES. Considera que "la falta de acceso al expediente impide que el plazo de diez días concedido para formular alegaciones comience a correr de manera efectiva (.../...). En consecuencia, el plazo para formular alegaciones debe quedar suspendido hasta que se me facilite una copia íntegra del Expediente 3158/2024/eRH y, a partir de ese momento, se inicie un nuevo plazo de diez días para poder ejercer mi derecho de defensa con todas las garantías." Y solicita que se tenga en cuenta este escrito, se le dé acceso y traslado de una "copia íntegra y completa del Expediente 3158/2024/eRH, objeto de la Reclamación 885/2025 y que se acuerde la suspensión del plazo de 10 días para la presentación de alegaciones, hasta que no se haya dado acceso efectivo a la totalidad del expediente solicitado, y que se notifique el inicio de un nuevo plazo una vez se haya cumplido este trámite."
17. El 18 de noviembre de 2025 la GAIP traslada al Ayuntamiento el acta de las dos sesiones de mediación celebradas que terminaron sin acuerdo para su firma.
18. El mismo día 18 el Ayuntamiento informa a la Comisión que el 28 de octubre puso a disposición el escrito y reclamación (antecedente 16) a la persona que prestó declaración en el expediente con el aviso de que disponía de un plazo de diez días para hacer llegar a la GAIP la información y las consideraciones que considerase pertinentes. Esta notificación fue rechazada por el sistema eNOTUM por falta de acceso. Se aporta documentación acreditativa.
19. El 19 de noviembre el Ayuntamiento realiza correcciones al acta de las sesiones de mediación.
20. El mismo día 19 la GAIP traslada al tercer afectado el expediente de tramitación de la Reclamación (antecedente 15). La notificación fue aceptada el día 20 de noviembre.
21. El día 24 se traslada el acta a las partes para su firma.
22. El día 27 de noviembre de 2025, la tercera persona afectada manifiesta su "oposición expresa y rotunda a la solicitud de acceso a la totalidad del expediente mencionado, por las razones que se exponen":
    • I.- SOBRE LA NATURALEZA DE LA INFORMACIÓN Y LOS LÍMITES DEL DERECHO DE ACCESO
      El expediente objeto de la solicitud no constituye un procedimiento administrativo común, sino que deriva de la activación de un protocolo interno del Ayuntamiento para la prevención y actuación en situaciones de acoso. Como bien argumenta el Ayuntamiento, la documentación que contiene afecta exclusivamente a la gestión interna del personal y no tiene efectos jurídicos externos, motivo por el cual no puede ser considerada "información pública" en los términos generales de la normativa de transparencia.
      Su objetivo principal es garantizar un entorno de trabajo seguro y proteger la confidencialidad de las personas que participan en él, un objetivo que se vería gravemente comprometido si se permitiera un acceso indiscriminado a su contenido.
    • II.- SOBRE LA PREVALENCIA DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PROTECCIÓN DE DATOS DE CARÁCTER PERSONAL
      El argumento principal para denegar el acceso radica en la naturaleza de los datos contenidos en el expediente. Como consta en la documentación enviada por la GAIP, el expediente contiene datos personales especialmente protegidos, incluyendo "relatos y testimonios de carácter íntimo, juicios de valor sobre la conducta de personas concretas y referencias a la salud mental, emocional o física de las personas implicadas".
      Estos datos pertenecen a la categoría de datos especialmente protegidos, cuyo tratamiento y cesión está sujeto a un régimen de protección reforzado. La normativa de transparencia establece límites claros cuando el acceso a la información entra en conflicto con la protección de datos personales:
      • 1. El Artículo 24. Protección de datos personales. de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece que, para acceder a información que contenga datos personales no meramente identificativos, es necesaria una ponderación razonada entre el interés público en la divulgación y los derechos de las personas afectadas.
      • 2. En este caso, la ponderación debe inclinarse necesariamente a favor de la protección de mis derechos fundamentales a la intimidad y a la protección de datos, reconocidos en el artículo 18 de la Constitución Española. La divulgación de relatos íntimos y datos de salud supondría una intromisión ilegítima y desproporcionada en mi esfera más personal.
      • 3. Como persona afectada, manifiesto mi oposición expresa al cesión de estos datos, un requisito que la normativa considera determinante para denegar el acceso a datos especialmente protegidos.
    • III.- SOBRE EL LÍMITE RELATIVO A LA INVESTIGACIÓN DE ILÍCITOS DISCIPLINARIOS
      El protocolo de acoso, a pesar de su naturaleza interna, constituye una actuación previa orientada a determinar la existencia de hechos que podrían ser constitutivos de una infracción disciplinaria. El Artículo 14. Límites al derecho de acceso. de la Ley 19/2014, establece como límite al derecho de acceso el perjuicio para la "prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios".
      Aunque el procedimiento de investigación ha finalizado, la divulgación de su contenido (testimonios, valoraciones, etc.) podría generar un efecto disuasorio en futuras víctimas o testigos, socavando la eficacia de la herramienta del protocolo. La confidencialidad es un pilar esencial para garantizar que el personal se sienta seguro al momento de activar estos mecanismos.
    • IV.- SOBRE LA INVIABILIDAD DEL ACCESO PARCIAL Y LA ANONIMIZACIÓN
      La parte reclamante solicita el acceso a la "copia completa del expediente". Dada la naturaleza de la información, una simple anonimización (eliminación de nombres y apellidos) sería del todo insuficiente para garantizar la protección de los datos. El contenido de los relatos, las circunstancias y los detalles descritos permiten identificar fácilmente a las personas implicadas, especialmente a mí como denunciante, dentro del contexto laboral del Ayuntamiento.
      Por tanto, el acceso parcial previsto en la normativa no es una solución viable, ya que la información resultante estaría distorsionada o, si se eliminara toda la información sensible, quedaría vacía de contenido relevante para la parte reclamante, demostrando que su interés real radica precisamente en los datos protegidos.
    • V.- PONDERACIÓN DE LOS DERECHOS EN CONFLICTO
      Si bien el derecho a la libertad sindical incluye el derecho a la información, este no es un derecho absoluto. En este caso, entra en colisión directa con mi derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal y a la intimidad. La jurisprudencia, como la Sentencia 516/2019, de 22 de julio de 2019, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ha establecido que el acceso a expedientes sancionadores está sujeto a límites estrictos, especialmente cuando contienen datos personales o información confidencial.
      En este caso, la información solicitada no se refiere a la actividad sindical general, sino a un expediente personalísimo que, aunque afecta indirectamente al sindicato como parte denunciada, tiene como núcleo central la protección de una posible víctima. El interés del sindicato en acceder a estos detalles íntimos decae ante la gravedad de la intromisión que supondría en mis derechos fundamentales.

    Por todo lo expuesto,
    SOLICITO:

    1. Que se tenga por presentado este escrito y por formuladas las alegaciones que contiene.
    2. Que, en virtud de los argumentos expuestos, se acuerde desestimar la Reclamación núm. 885/2025 y, en consecuencia, se deniegue la solicitud de acceso de la Sección Sindical de CCOO a la copia íntegra del Expediente 3158/2024/eRH.
    3. Subsidiariamente, para el caso de que esta Comisión considere estimar parcialmente el acceso, que este se limite exclusivamente a aquellos documentos que no contengan ningún dato de carácter personal, especialmente los de categorías especiales como la salud o los relativos a la vida íntima, y siempre después de un proceso de disociación que impida de manera absoluta la identificación de las personas afectadas.
23. El 11 de diciembre de 2025 esta Comisión, a la vista del informe emitido por el Ayuntamiento y las manifestaciones expresadas por la tercera persona afectada, comunica al Ayuntamiento la necesidad de poder tener un acceso temporal y protegido a través de la nube corporativa o cualquier otra herramienta que tengan a su disposición y con el compromiso de mantener la confidencialidad a la totalidad de los documentos que conforman el Expediente 3158/2024/eRH de acuerdo con lo que establece el artículo 33.6 RGAIP.
24. El 18 de diciembre de 2025 el Ayuntamiento facilita el acceso temporal.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el cual se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla, que de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifican. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre el derecho de acceso parcial a la información solicitada y límites

En primer lugar, en este supuesto es conveniente mencionar la concreción de la información reclamada dada la resolución de estimación parcial de la SAIP y los términos en que se formula esta Reclamación (copia completa del expediente 3158/2024/eRH y todos los documentos que lo integran con una certificación de la relación de la documentación que en el mismo consta y que se nos entregue). Esta Comisión ha podido contrastar que la parte reclamante ya dispone parcialmente de información, concretamente el Decreto de resolución del protocolo de acoso, en el cual se recogen las partes relevantes del informe y la conclusión de inexistencia de acoso laboral y el informe jurídico elaborado por un abogado externo. Por tanto, la reclamación se concreta en aquella información no entregada y que es la denuncia presentada para la activación del protocolo y el informe emitido por la Comisión de investigación el 17 de diciembre que concluye que "la situación denunciada no se considera un caso de acoso laboral". Esto significa que la parte reclamante conoce la identidad de la persona denunciante y los hechos denunciados no solo por el contexto laboral en que se encuentran ambas partes, sino porque también se refieren en el informe jurídico externo.

En segundo lugar, es conveniente valorar si la información a la que se solicita acceso tiene la consideración de información pública atendiendo a las consideraciones proporcionadas tanto por la administración reclamada como por la tercera persona afectada y si el procedimiento de activación del protocolo constituye un procedimiento administrativo "estricto" (antecedentes 11 y 23).

En cuanto a la consideración de información pública, de acuerdo con la Ley 19/2014, el artículo 2.b la define como la "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Y el artículo 53.1 del Decreto 8/2021, de 9 de febrero, sobre la transparencia y el derecho de acceso a la información pública, incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas han elaborado, poseen, o pueden legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones". Y concreta en el apartado 2 que "la información pública objeto del derecho de acceso debe ser temporalmente preexistente a la presentación de la solicitud de acceso". Por tanto, la información reclamada sí es información pública por cuanto se encuentra en poder de la administración o ha sido elaborada por ella misma en el ejercicio de sus funciones, en este caso, la activación de un protocolo de acoso, aunque su naturaleza sea "preventiva, correctiva y confidencial, no sancionadora ni pública".

En cuanto a la consideración de procedimiento administrativo "estricto" o "interno", el preámbulo (II) de la Ley 39/2015 lo define como "el conjunto ordenado de trámites y actuaciones efectuados formalmente, según el curso previsto legalmente, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración". Y el artículo 70.1 define el expediente administrativo como "el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla". En consecuencia, el procedimiento seguido por el Ayuntamiento es un procedimiento administrativo, ya que incorpora los trámites y actuaciones ejecutadas para dictar un acto administrativo (decreto núm. 156 de resolución de la activación del protocolo) y se configura con los documentos que sirven de antecedentes y fundamento para su resolución, pese a que este procedimiento se enmarque en el ámbito interno de prevención de riesgos laborales.

Así, y de acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho de acceso a la información pública, salvo que concurran causas legales que lo determinen su denegación o acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG).

En este supuesto, tanto el Ayuntamiento como la tercera persona afectada han alegado la existencia de información que afecta a datos de salud (antecedentes 3, 4, 11 y 23) y, por tanto, de acuerdo con el artículo 23 LTAIPBG, datos personales especialmente protegidos. A la vista de las consideraciones proporcionadas y las conclusiones del informe emitido por la APDCAT (antecedente 13), esta Comisión consideró conveniente poder verificar el contenido íntegro del expediente para disponer de los elementos necesarios para poder resolver con pleno conocimiento de causa.

En el acceso temporal facilitado por el Ayuntamiento se ha podido comprobar que en la denuncia formulada sí se explicitan aspectos concretos que afectan a la salud y, en consecuencia, en aplicación del artículo 23 LTAPBG se desestima el acceso a esta información. Respecto al informe emitido por la Comisión de investigación, se ha podido comprobar que se hace referencia a la declaración de la persona denunciante y a la referencia genérica a la afectación que la situación causa a su salud, sin más concreción, y la "recomendación" de medidas por parte del Ayuntamiento para mejorar sus condiciones. Constan también datos personales meramente identificativos directamente relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración a los cuales se debe dar acceso de acuerdo con el artículo 24.2 LTAIPBG. Así pues, se estima el derecho de acceso a este informe.

En resumen, esta Comisión considera pertinente estimar parcialmente el derecho de acceso al informe emitido por la Comisión de investigación en diciembre de 2024.

3. Sobre la inadmisibilidad parcial de la Reclamación

En la reclamación se solicita, también, "certificación de la relación de la documentación que en el mismo consta y que se nos entregue".

Respecto a este punto, la reclamación debe ser inadmitida por el siguiente motivo: es doctrina consolidada de esta Comisión (véase la Resolución 0803/2022, entre muchas otras), y así lo establece el artículo 72.4 del Decreto 8/2021, sobre transparencia y derecho de acceso a la información pública que

"el derecho de acceso no ampara el derecho a obtener certificados, copias auténticas, indexaciones de expedientes ni traducciones de documentos si la administración pública debe elaborarlos expresamente para atender una petición explícita de la persona solicitante con este objeto. En estos casos, en los cuales el objeto de la petición excede el concepto de información pública, se debe resolver y notificar la inadmisibilidad de la petición".

El artículo 33.1 RGAIP establece que esta Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública debe verificar la solicitud y puede acordar, si procede, la inadmisibilidad de la reclamación o solicitar a la persona reclamante que subsane la solicitud. Y el apartado 2 del mismo artículo indica que la Comisión únicamente puede inadmitirla si esta no tiene por objeto el derecho de acceso a la información pública o si no cumple los requisitos establecidos por los artículos anteriores.

Así pues, considerando que parcialmente no se solicita información pública (certificado), es procedente su inadmisibilidad.

4. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las realizadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas que se prevén en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave con relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG).

Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.

5. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la disociación previa de los datos personales.

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RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 8 de enero de 2026, resuelve por unanimidad:

1. Estimar parcialmente la Reclamación 885/2025 y declarar parcialmente el derecho de la persona reclamante al informe emitido por la Comisión de investigación en diciembre de 2024 de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 2.
2. Inadmitir parcialmente la Reclamación 885/2025 de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 3.
3. Requerir al Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
4. Requerir al Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú informar a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
5. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
6. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 885/2025 y dar publicidad de esta resolución en la web de la GAIP.