Solicitud de información ambiental relativa al ámbito territorial del PDU de la Colònia Güell

Resolució 546/2019, de 27 de setembre Número d’expedient de la reclamació: 463/2019 Administració reclamada: Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya. Informació reclamada: Informació ambiental a l’entorn de la Colònia Güell. Sentit de la resolució: Estimació parcial i pèrdua sobrevinguda parcial de l’objecte d e la Reclamació. Resum: La sol·licitud d’informació pública de la que deriva la Reclamació demana informació ambiental, i la persona reclamant invoca la LAIA. Això vol dir que l’accés a la informació sol·licitada s’ha de regir preferentment per la LAIA, que és la legislació específica que el regula, i supletòriament per l’LTAIPBG; així resulta del previst per la disposició addicional 1ª.2 LTAIPBG, segons la qual “l’accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim d’accés especial és regulat per llur normativa específica i, amb caràcter supletori, per aquesta llei”; en atenció a aquesta previsió legal, la present Resolució té en compte ambdues lleis, que són substancialment coincidents, tant als efectes de fonamentar el dret d’accés a la informació sol·licitada, com als de determinar el procediment aplicable; així mateix, cal entendre procedent, amb caràcter supletori, la via de reclamació davant la GAIP (que és voluntària per a la persona reclamant), perquè la LAIA no preveu cap via específica per garantir l’accés a la informació ambiental, llevat de la general de la tutela judicial. La persona reclamant té dret a la informació ambiental sol·licitada; el té en aplicació de l’article 18, en relació amb el 2.b, de l’LTAIPBG, reproduïts al fonament jurídic anterior, i que garanteixen el dret de les persones a la informació que es troba en poder de l’Administració; i, sobretot, també hi té dret en aplicació (preferent) de la LAIA, l’article 3 de la qual declara el dret de qualsevol persona a accedir a la informació ambiental en poder de les autoritats públiques i l’article 2.3 de la mateixa llei defineix en termes molt amplis què cal entendre per informació ambiental, que inclou l’estat dels elements del medi ambient (aire, aigua, sòl, terra, paisatge, espais naturals, diversitat biològica), els factors (substàncies, energia, soroll, radiacions, residus, emissions) que puguin afectar-los, les mesures (incloses les administratives) i activitats que puguin incidir-hi i l’estat de salut i seguretat de les persones que pugui ser afectat per factors ambientals. El caràcter excessivament genèric o imprecís de la sol·licitud no justifica, tanmateix, denegar o desatendre el dret d’accés a la informació; el que hauria d’haver fet el DTS a la vista dels termes sens dubte imprecisos o genèrics en què es formula la sol·licitud de qualsevol informació ambiental en l’àmbit del PDU de la Colònia Güell, és demanar a la persona sol·licitant una major concreció de la informació a la qual vol tenir accés i ajudar-la (prestar-li assistència i assessorament) a aquests efectes. Les actuacions per a la concreció de les sol·licituds d’informació pública previstes per l’article 28 LTAIPBG són veritables deures, tant per a l’Administració sol·licitada (a qui l’apartat primer d’aquest article obliga a demanar la concreció i l’apartat segon l’obliga a prestar assessorament i assistència a la persona sol·licitant per dur-la a terme), com per a la persona sol·licitant, a qui es pot considerar desistida del procediment si no participa en aquesta tasca de concreció de la sol·licitud. Similars deures de concreció, si bé en termes més sumaris, estan previstos per l’article 10 LAIA, que a més requereix que aquesta concreció es faci dins del termini d’un mes des de la presentació de la sol·licitud. Paraules clau: Generalitat. Informació ambiental. Urbanisme. Medi ambient. Reclamació contra silenci. Règim especial d’accés. Sol·licitud genèrica. Concreció de la sol·licitud. Retroacció del procediment. Lliurament extemporani parcial. Pèrdua parcial d’objecte. Ponent: Josep Mir Bagó Antecedents 1. El 19 d’agost del 2019 entra a la GAIP la Reclamació 463/2019, presentada per una persona que afirma actuar en representació d’una entitat ambiental (Plataforma Salvem l’entorn natural de la Colònia Güell), si bé no pot acreditar-ho perquè l’entitat estaria encara en procés constitutiu, contra el Departament de Territori i Sostenibilitat (DTS) de la Generalitat de Catalunya, en relació amb la informació indicada a l’antecedent següent. L’entitat reclamant no sol·licita el procediment de mediació previst a l’article 42 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG) i regulat pels articles 36 a 41 del Reglament de la GAIP, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol (RGAIP). 2. El 20 de març de 2019, després d’exposar alguns antecedents del Pla Director Urbanístic de la Colònia Güell (PDU), del Consorci Urbanístic (CU) creat pels Ajuntaments de Sant Boi de Llobregat i de Santa Coloma de Cervelló i l’INCASÒL per desenvolupar l’entorn de la Colònia Güell i de la Plataforma creada per salvar aquest entorn natural i d’invocar el Conveni d’Aarhus i la Llei estatal 27/2006, de 18 de juliol, d’accés a la informació ambiental (LAIA), la persona reclamant demana al DTS Qualsevol informació en matèria ambiental o referent a qüestions ambientals que sigui relativa a l’àmbit territorial del PDU en tramitació i qualsevol documentació que s’hagi elaborat ja dins el procediment en tramitació del PDU. Especifica que, d’acord amb l’article 7 de la Llei 27/2006, demana el contingut mínim següent: textos normatius aplicables; polítiques i avaluacions implementades; informes de les dades derivades del seguiment de les activitats que afectin o puguin afectar al medi ambient; i estudis sobre l’impacte ambiental i avaluacions de risc relatius als elements del medi ambient o, en el seu defecte, una referència al lloc on es pugui trobar la informació. La Reclamació també adjunta altres sol·licituds de la persona reclamant adreçades al DTS, tot demanant ser considerada compareguda i part interessada en els procediments de modificació dels Estatuts del CU i de formulació del PDU. 3. La Reclamació presentada el 19 d’agost de 2019 dóna a entendre que el DTS no hauria donat resposta a la sol·licitud anterior. 4. El 21 d’agost la GAIP comunica la Reclamació al DTS i li requereix que, dins del termini de quinze dies establert per l’article 33.4 RGAIP, li trameti un informe sobre ella, així com també còpia de l’expedient de la sol·licitud d’informació de la que deriva i, en general, dels antecedents que puguin ser rellevants per resoldre la Reclamació. 5. El 19 de setembre de 2019 la GAIP rep l’informe indicat a l’antecedent anterior, que acredita una comunicació del DTS a la persona reclamant, tot informant-la que, en relació amb la sol·licitud d’informació sobre el PDU de l’Entorn de la Colònia Güell, “encara no s’ha començat a elaborar el pla esmentat, motiu pel qual no existeix cap document en l’expedient corresponent. Ni tan sols es disposa en aquests moments del document d’objectius i propòsits generals i, per tant, no s’ha iniciat tampoc la tramitació ambiental”. També comunica a la persona reclamant que el DTS considerarà la Plataforma Salvem l’entorn natural de la Colònia Güell com a part interessada en l’expedient del PDU. Fonaments jurídics 1. Competència de la GAIP i contingut i abast generals del dret d’accés a la informació pública L’article 39.1 LTAIPBG estableix que “Les resolucions expresses o presumptes en matèria d’accés a la informació pública i, si escau, les que resolguin el recurs de reposició poden ésser objecte de reclamació gratuïta i voluntària davant la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública, encarregada de vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública que regula aquest títol”. L’article 29 RGAIP desenvolupa aquest precepte i concreta que també poden ser objecte de reclamació davant la GAIP les comunicacions que substitueixin les resolucions i l’incompliment material del dret d’accés, quan aquest ha estat reconegut expressament o presumpta. D’acord amb aquests preceptes, la GAIP és competent per tramitar i resoldre aquesta Reclamació, ja que deriva d’una sol·licitud d’informació pública. L’article 2.c LTAIPBG defineix el dret d’accés a la informació pública com “el dret subjectiu que es reconeix a les persones per a sol·licitar i obtenir la informació pública, en els termes i les condicions regulats per aquesta llei”. Per la seva banda, l’apartat b del mateix precepte defineix la informació pública com “la informació elaborada per l’Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l’exercici de les seves funcions, inclosa la que li subministren els altres subjectes obligats d’acord amb el que estableix aquesta llei”. Segons l’article 18.1 LTAIPBG, “Les persones tenen el dret d’accedir a la informació pública, a què fa referència l’article 2.b, a títol individual o en nom i representació de qualsevol persona jurídica legalment constituïda”. I l’article 20.1 de la mateixa llei afegeix que “El dret d’accés a la informació pública es garanteix a totes les persones, d’acord amb el que estableix aquesta llei. El dret d’accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis”. Així mateix, els apartats 2 i 3 de l’article 20 LTAIPBG estableixen els següents requisits i criteris per a l’aplicació dels límits legals al dret d’accés a la informació pública: “2. Les limitacions legals al dret d’accés a la informació pública han d’ésser aplicades d’acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, s’han d’interpretar sempre restrictivament en benefici d’aquest dret i no es poden ampliar per analogia. 3. Per a aplicar límits al dret d’accés a la informació pública, l’Administració no disposa de potestat discrecional i ha d’indicar en cada cas els motius que ho justifiquen. En la motivació cal explicitar el límit que s’aplica i raonar degudament les causes que en fonamenten l’aplicació”. A més, els límits legals al dret d’accés a la informació pública no són d’aplicació automàtica i absoluta (l’encapçalament de l’article 21 LTAIPBG es refereix expressament a què els límits enumerats per aquest precepte “poden” dur a la denegació de l’accés sol·licitat), de manera que l’article 22 de la mateixa Llei requereix que siguin aplicats d’acord amb criteris de proporcionalitat i temporalitat: “Els límits aplicats al dret d’accés a la informació pública han d’ésser proporcionals a l’objecte i la finalitat de protecció. L’aplicació d’aquests límits ha d’atendre les circumstàncies de cada cas concret, especialment la concurrència d’un interès públic o privat superior que justifiqui l’accés a la informació. 2. Els límits del dret d’accés a la informació pública són temporals si així ho estableix la llei que els regula, i es mantenen mentre perduren les raons que en justifiquen l’aplicació”. El aquest cas, a més, la sol·licitud d’informació pública de la que deriva la Reclamació demana informació ambiental, i la persona reclamant invoca la LAIA. Això vol dir que l’accés a la informació sol·licitada s’ha de regir preferentment per la LAIA, que és la legislació específica que el regula, i supletòriament per l’LTAIPBG. Així resulta del previst per la disposició addicional 1ª.2 LTAIPBG, segons la qual “l’accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim d’accés especial és regulat per llur normativa específica i, amb caràcter supletori, per aquesta llei”. En atenció a aquesta previsió legal, la present Resolució té en compte ambdues lleis, que són substancialment coincidents, tant als efectes de fonamentar el dret d’accés a la informació sol·licitada, com als de determinar el procediment aplicable. Així mateix, cal entendre procedent, amb caràcter supletori, la via de reclamació davant la GAIP (que és voluntària per a la persona reclamant), perquè la LAIA no preveu cap via específica per garantir l’accés a la informació ambiental, llevat de la general de la tutela judicial. 2. Sobre la informació sol·licitada i el dret a accedir-hi La sol·licitud d’informació de la que deriva aquesta Reclamació demana (antecedent 2) “ qualsevol informació en matèria ambiental o referent a qüestions ambientals que sigui relativa a l’àmbit territorial del PDU en tramitació i qualsevol documentació que s’hagi elaborat ja dins el procediment en tramitació del PDU”, i precisa tot seguit el contingut mínim de la informació ambiental demanada, en aplicació del previst per l’article 7 de la LAIA. Observem, doncs, que es sol·liciten dos tipus d’informacions ambientals: les que s’hagin elaborat en el procés d’elaboració del PDU, per una banda, i qualsevol informació en poder de l’Administració que tingui contingut (matèria) ambiental o es refereixi a qüestions ambientals, en l’àmbit de la Colònia Güell, per l’altra. El DTS dóna resposta a la part de la sol·licitud que demana informació relativa al procediment d’elaboració del PDU, de manera que la part de la sol·licitud que demana “qualsevol documentació que s’hagi elaborat ja dins del procediment en tramitació del PDU” s’ha de considerar satisfeta amb la resposta donada pel Departament a la persona reclamant, que indica que no s’ha elaborat cap. En conseqüència, en relació amb aquesta part de la sol·licitud s’hauria produït una pèrdua sobrevinguda (parcial) de la l’objecte de la Reclamació. Tanmateix, la resposta del DTS ni tan sols es pronuncia amb la part de la sol·licitud que demana qualsevol tipus d’informació ambiental relacionada amb l’àmbit territorial del PDU de la Colònia Güell. Aquesta part més general de la sol·licitud és independent del procediment del PDU, que només l’afecta en tant que delimita l’àmbit territorial de referència, i pot incloure qualsevol tipus d’informació que reuneixi els trets següents: que (i) estigui en poder de l’Administració, (ii) que tingui contingut ambiental (en matèria ambiental) o es refereixi a qüestions ambientals i (iii) que tingui relació amb l’àmbit territorial del PDU. La persona reclamant té dret a la informació ambiental sol·licitada. El té en aplicació de l’article 18, en relació amb el 2.b, de l’LTAIPBG, reproduïts al fonament jurídic anterior, i que garanteixen el dret de les persones a la informació que es troba en poder de l’Administració. I, sobretot, també hi té dret en aplicació (preferent) de la LAIA, l’article 3 de la qual declara el dret de qualsevol persona a accedir a la informació ambiental en poder de les autoritats públiques i l’article 2.3 de la mateixa llei defineix en termes molt amplis què cal entendre per informació ambiental, que inclou l’estat dels elements del medi ambient (aire, aigua, sòl, terra, paisatge, espais naturals, diversitat biològica), els factors (substàncies, energia, soroll, radiacions, residus, emissions) que puguin afectar-los, les mesures (incloses les administratives) i activitats que puguin incidir-hi i l’estat de salut i seguretat de les persones que pugui ser afectat per factors ambientals. Ateses les anteriors consideracions, és procedent declarar el dret de la persona reclamant a qualsevol informació en matèria ambiental o referent a qüestions ambientals que sigui relativa a l’àmbit territorial del PDU de la Colònia Güell, i estigui en poder de l’Administració, amb el contingut mínim assenyalat en el mateix text de la sol·licitud (antecedent 2). 3. Necessitat de concreció de la sol·licitud La part no atesa de la sol·licitud d’informació, la que demana qualsevol informació ambiental en l’àmbit del PDU de la Colònia Güell, és molt genèrica en la seva formulació, perquè a la vista dels termes en què l’article 2.3 LAIA defineix el concepte d’informació ambiental, podria concernir un volum virtualment il·limitat d’informacions en poder de l’Administració, com ara totes les llicències i altres intervencions públiques en tota mena d’activitats que tinguin lloc en aquest àmbit territorial. La referència que la mateixa sol·licitud fa a l’article 7 LAIA no ajuda a precisar millor l’objecte de la sol·licitud, en part perquè aquesta referència és als efectes de definir un contingut mínim de la sol·licitud, i en part perquè l’objecte de l’article 7 LAIA no és ajudar a precisar sol·licituds d’informació ambiental, sinó el de definir obligacions de publicitat activa en matèria de medi ambient, que no és el mateix. El caràcter excessivament genèric o imprecís de la sol·licitud no justifica, tanmateix, denegar o desatendre el dret d’accés a la informació. En aquests casos és procedent aplicar allò que estableix l’article 28 LTAIPBG: “1. Si una sol·licitud d’accés a la informació pública s’ha formulat en termes imprecisos o massa genèrics, l’Administració ho ha de comunicar al sol·licitant i demanar-li que concreti la informació a la qual vol tenir accés. Aquest tràmit suspèn el termini per a resoldre. 2. L’Administració ha de prestar assessorament i assistència al sol·licitant perquè pugui concretar la petició a què fa referència l’apartat 1. 3. Si el sol·licitant no compleix el tràmit a què fa referència l’apartat 1 dins el termini establert, que no pot ésser inferior a deu dies, es considera que ha desistit del procediment i s’ha d’arxivar l’expedient, sempre que l’Administració hagi posat a disposició dels ciutadans els instruments adequats per a la cerca de la informació. 4. L’arxivament de l’expedient de sol·licitud d’accés a la informació pública no exclou el dret de presentar una nova sol·licitud que compleixi els requisits establerts per aquesta llei”. Per tant, el que hauria d’haver fet el DTS a la vista dels termes sens dubte imprecisos o genèrics en què es formula la sol·licitud de qualsevol informació ambiental en l’àmbit del PDU de la Colònia Güell, és demanar a la persona sol·licitant una major concreció de la informació a la qual vol tenir accés i ajudar-la (prestar-li assistència i assessorament) a aquests efectes. Les actuacions per a la concreció de les sol·licituds d’informació pública previstes per l’article 28 LTAIPBG són veritables deures, tant per a l’Administració sol·licitada (a qui l’apartat primer d’aquest article obliga a demanar la concreció i l’apartat segon l’obliga a prestar assessorament i assistència a la persona sol·licitant per dur-la a terme), com per a la persona sol·licitant, a qui es pot considerar desistida del procediment si no participa en aquesta tasca de concreció de la sol·licitud. Similars deures de concreció, si bé en termes més sumaris, estan previstos per l’article 10 LAIA, que a més requereix que aquesta concreció es faci dins del termini d’un mes des de la presentació de la sol·licitud. Aquesta major concreció també pot servir per posar de manifest l’eventual concurrència de límits legals a l’accés sol·licitat o de terceres persones afectades, a les quals sigui procedent donar audiència, si s’escau. El DTS no ha fet cap actuació per obtenir una major concreció de la sol·licitud, motiu pel qual és procedent retrotreure el procediment de sol·licitud d’informació pública al moment immediatament posterior a la presentació de la sol·licitud indicada a l’antecedent 2 i requerir al Departament perquè apliqui allò previst per l’article 28 LTAIPBG, tramiti la part de la sol·licitud que demana qualsevol informació ambiental de l’àmbit del PDU de la Colònia Güell, un cop concretada, i resolgui el que escaigui en relació amb ella. Naturalment, aquesta futura resolució podria ser reclamada davant la GAIP si no satisfà la sol·licitud. 4. Seguiment de l’execució L’article 43.5 LTAIPBG estableix que “l’Administració ha de comunicar a la Comissió les actuacions fetes per a executar els acords de mediació i per a donar compliment a les resolucions dictades per la Comissió”. Sobre la base d’aquestes comunicacions i de les efectuades per les persones interessades, la GAIP ha de fer seguiment del compliment de les seves resolucions, d’acord amb el que preveuen els articles 48 i 49 RGAIP i l’apartat 30 del seu Manual de reclamació, i pot adoptar les mesures que s’hi preveuen en cas d’incompliment. L’article 43 LTAIPBG estableix que si l’Administració incompleix el termini establert pels acords de mediació o per les resolucions de la GAIP per lliurar la informació reclamada, les persones interessades ho poden comunicar a la Comissió perquè aquesta en requereixi el compliment; la desatenció d’aquest requeriment, vista la remissió expressa feta a aquest precepte per l’article 77.2.b LTAIPBG, ha de ser qualificada d’infracció molt greu amb relació al dret d’accés a la informació pública (que pot ser sancionada de conformitat amb els articles 81 i 82 LTAIPBG). L’article 49.2 RGAIP preveu que, als efectes anteriors, la Comissió pot posar aquests fets en coneixement dels òrgans competents per ordenar la incoació del procediment sancionador corresponent a què fa referència l’article 86 LTAIPBG. Així mateix, l’article 25.2.k RGAIP preveu la publicació en el web de la Comissió dels casos que els seus requeriments han estat desatesos pels subjectes obligats. 5. Publicitat de les resolucions de la GAIP L’article 44 LTAIPBG preveu que les resolucions de la GAIP s’han de publicar en el portal de la Comissió previst a l’article 25 RGAIP, amb la dissociació prèvia de les dades personals. Resolució Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 27 de setembre de 2019, resol per unanimitat: 1. Estimar parcialment la Reclamació 463/2019 i declarar el dret de la persona reclamant a qualsevol informació en matèria ambiental o referent a qüestions ambientals que sigui relativa a l’àmbit territorial del PDU de la Colònia Güell. 2. Declarar la pèrdua parcial d’objecte de la Reclamació 463/2019, en relació amb la part de la sol·licitud que demana l’accés a qualsevol documentació que s’hagi elaborat dins del procediment del PDU de la Colònia Güell, perquè aquesta informació ja ha estat facilitada a la persona reclamant, en el marc d’aquest procediment de Reclamació. 3. Retrotreure el procediment relatiu a la tramitació de la sol·licitud d’informació pública indicada a l’antecedent 2 al moment immediatament posterior a la seva presentació i requerir al DTS perquè, dins del termini de deu dies, demani a la persona sol·licitant la concreció de la seva sol·licitud i li presti l’assistència i l’assessorament municipals que siguin necessaris a aquests efectes, de conformitat amb allò previst per l’article 28 LTAIPBG i, si escau, completi la tramitació de la sol·licitud i resolgui el que procedeixi en dret. 4. Requerir al DTS a informar la GAIP, dins del termini de quinze dies, de l’òrgan o la persona responsable del compliment d’aquesta Resolució, així com de les actuacions dutes a terme per complir-la. 5. Convidar a la persona reclamant que informi a la GAIP de qualsevol incidència que es produeixi amb motiu del compliment d’aquesta Resolució. 6. Declarar finalitzat el procediment relatiu a la Reclamació 463/2019 i disposar la publicació d’aquesta resolució al web de la GAIP. Elisabet Samarra i Gallego Presidenta Els terminis establerts en aquesta Resolució per lliurar la informació s’han de comptar en dies hàbils (descomptant festius i dissabtes) i si no s’especifica una altra cosa comencen a partir de l’endemà de la recepció de la seva notificació per l’Administració reclamada. L’Administració obligada pot sol·licitar a la GAIP l’ampliació del termini atorgat per fer efectiu el lliurament de la informació Aquesta sol·licitud només pot ser admesa a consideració si és notificada a la GAIP abans que fineixi el termini fixat a la Resolució, i s’ha de fonamentar en circumstàncies que no hagin pogut ser tingudes en compte per la Comissió abans de dictar la seva Resolució. La GAIP únicament atorgarà l’ampliació sol·licitada, després d’informar-ne a la persona reclamant, si l’Administració obligada ha justificat de forma precisa i consistent la seva necessitat. Si l’Administració obligada no lliura la informació dins del termini establert per aquesta Resolució, la persona reclamant pot posar- ho en coneixement de la GAIP, preferentment per correu electrònic adreçat a [email protected], per tal que la Comissió en requereixi el compliment. Mentre no s’acompleixi plenament la Resolució, la Comissió difondrà al seu web www.gaip.cat l’incompliment de l’Administració obligada, d’acord amb l’article 25.2.k RGAIP. Si l’Administració desatén el requeriment d’execució que li adreci la GAIP, la Comissió posarà els fets en coneixement de l’òrgan competent, d’acord amb allò previst per l’article 86 LTAIPBG, i li sol·licitarà la incoació d’un procediment sancionador per i nfracció molt greu amb relació al dret d’accés a la informació pública, a l’empara de l’article 77.2.b LTAIPBG. Tot això sens perjudici que la persona reclamant pugui, considerant que aquesta Resolució és un acte administratiu declaratiu de drets que vincula l’Administració, requerir-ne la seva execució davant dels Tribunals, a l’empara de l’article 29.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa. Aquesta acció es pot interposar després que hagin transcorregut tres mesos des que la persona afectada ha reclamat formalment i directament a l’Administració el complimen t d’aquesta Resolució. Contra aquesta resolució, que posa fi a la via administrativa, es pot interposar recurs contenciós administratiu davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en un termini de dos mesos, a comptar de l’endemà de la notificació de la resolució, d’acord amb la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.