Un concejal solicitó al Ajuntament de Vilallonga de Ter los extractes bancarios y de caja de los años 2021, 2022 y 2023 para fiscalizar la gestión económica. La administración denegó el acceso alegando secreto bancario y protección de datos. La GAIP estima la reclamación, permitiendo el acceso siempre que se anonimicen datos personales de terceros y se proteja la intimidad.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución 1619/2025, de 6 de noviembre
Resumen
El acceso a los extractos bancarios municipales por parte de los concejales es admisible desde el punto de vista de la protección de datos personales, en la medida en que esta información sea necesaria y proporcional para el ejercicio de sus funciones de control y fiscalización de la gestión económica del Ayuntamiento. No obstante, el APDCAT establece que es necesario suprimir o anonimizar aquellos datos que no sean relevantes para esta finalidad, tales como los números de DNI o de cuenta bancaria, y limitar el acceso cuando la información contenga categorías especiales de datos, datos de personas vulnerables o elementos que puedan afectar a la intimidad o la seguridad de las personas. Asimismo, no existe impedimento para facilitar información relativa a contratos, subvenciones o ayudas públicas, dado que su publicación es obligatoria por la Ley 19/2014, sin perjuicio de aplicar el principio de minimización de datos. En el caso de movimientos vinculados a tarjetas de crédito municipales, prevalece el derecho de acceso del concejal, dado que se trata de cargos públicos que gestionan fondos públicos, excepto cuando el acceso pueda comprometer la privacidad o incluir datos especialmente protegidos.
ANTECEDENTES
El día 23 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 450/2025 presentada por una persona electa contra el Ayuntamiento de Vilallonga de Ter en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente, de acuerdo con el procedimiento previsto en la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG), y del Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona electa reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta alguna del Ayuntamiento.
El 26 de junio de 2024, la persona reclamante presenta solicitud de acceso a la información pública al Ayuntamiento de Vilallonga de Ter en la que solicita lo siguiente: "Solicito acceso a los extractos bancarios de la corporación, dado que hemos apreciado diferentes movimientos que no concuerdan con los pagos y cobros de la corporación y queremos verificar. Solicito expresamente los extractos bancarios (de todas las cuentas de las que el Ayuntamiento es titular) y de caja, correspondientes a los años 2021, 2022 y 2023".
El 1 de abril de 2025, la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
En la misma fecha, la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Vilallonga de Ter y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 del RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación.
El 16 de abril de 2025, la GAIP recibe el informe solicitado al Ayuntamiento de Vilallonga de Ter. El informe indica textualmente que:
"En relación a la reclamación de referencia interpuesta por el Sr. XXX le informo: 1. Que se le dio respuesta en varias sesiones de Pleno. 2. Que se le dio respuesta por escrito el 23-12-2023. 3. Que se le dio respuesta por escrito el 30-01-2024. En todas las ocasiones se le denegó el acceso a los datos bancarios que solicitaba sin que haya interpuesto recursos contra las resoluciones administrativas. En consecuencia, se trata de actos firmes y consentidos por el reclamante. No es de extrañar que un año y tres meses después pretenda aquello que se le denegó expresamente y no impugnó".
Junto con el informe se acompaña comunicación del Ayuntamiento de Vilallonga de Ter, dirigida al reclamante, de fecha 29 de diciembre de 2023 en los siguientes términos:
"Tal como se le ha comunicado en reiteradas ocasiones por escrito y verbalmente, el Ayuntamiento no autoriza el acceso a los extractos de las entidades bancarias del Ayuntamiento por tratarse de datos sujetos al secreto bancario de titularidad de cada Entidad de Crédito que afectan a terceros físicos y jurídicos que no han aceptado la difusión de sus datos fuera de la relación comercial con el Ayuntamiento. Sin embargo, usted, como concejal, no tiene ninguna responsabilidad en el Ayuntamiento de Vilallonga de Ter que requiera acceder a las cuentas bancarias. Si usted considera que tiene derecho a acceder, intente solicitárselo a las entidades bancarias a ver si tiene suerte".
La respuesta dada por el Ayuntamiento no dispone de ningún recurso que haga referencia a la manera de poder impugnar la denegación de acceso a la información. También se adjunta por parte del Ayuntamiento la evidencia de notificación de la comunicación.
El 17 de abril de 2025, la GAIP traslada el informe al reclamante para su conocimiento.
El 16 de junio de 2025, dado que la información solicitada contiene datos de carácter personal, se solicita informe al APDCAT de acuerdo con lo previsto en el artículo 42.8 de la LTAIPBG, y se comunica al reclamante y a la administración reclamada la ampliación del plazo para resolver.
El 8 de octubre, la GAIP recibe el informe del APDCAT que concluye que: "La normativa de protección de datos no impediría el acceso del concejal a la información contenida en los extractos bancarios de las cuentas del Ayuntamiento, sin perjuicio de la necesidad de eliminar los números de DNI y los números de cuenta de terceros. Sin embargo, es necesario limitar el acceso a categorías especiales de datos, y a la información que pueda afectar a la intimidad personal o familiar o que afecte a la seguridad de las personas, en los términos expuestos en este informe."
El 16 de octubre, la Comisión traslada el informe al reclamante y al Ayuntamiento.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
El artículo 39.1 de la LTAIPBG establece que:
"Las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública y, si procede, las que resuelvan el recurso de reposición pueden ser objeto de reclamación gratuita y voluntaria ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, encargada de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública que regula este título".
La reclamación es presentada por una persona concejal del mismo Ayuntamiento. Esta condición de electo local de la persona reclamante no es obstáculo para la admisión a trámite de esta Reclamación, tal como la GAIP ha señalado en numerosas Resoluciones —la primera de las cuales es la que resolvió la Reclamación 3/2016—, como ha estimado el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC) en su sentencia 1074/2019, desestimatoria del recurso ordinario 334/2016, que precisamente atacaba la competencia de la GAIP para atender reclamaciones de electos locales y negaba la admisibilidad de que los electos locales pudieran emplear para la defensa de su derecho de acceso la vía de reclamación prevista en la LTAIPBG, sentencia que fue recurrida ante el Tribunal Supremo (rec. 3382/2020), y plenamente confirmada por el alto tribunal en su Sentencia 312/2022, de 10 de marzo de 2022, que establece jurisprudencia sobre la admisión de las reclamaciones de los electos locales ante los órganos de garantía del derecho de acceso a la información pública, al amparo de la aplicación supletoria de la legislación de transparencia respecto de los regímenes jurídicos especiales de acceso previstos en la Disposición Adicional Primera de las leyes básica y autonómica de transparencia y acceso a la información pública.
El TSJC, en la Sentencia 1074/2019, confirma la competencia de la GAIP para atender reclamaciones de los electos locales y valida que los electos locales puedan emplear la vía de reclamación de la LTAIPBG, remitiéndose a los propios argumentos y fundamentos jurídicos expuestos por la GAIP en las resoluciones recurridas, que se concretan en que, aunque la normativa de régimen local (artículo 164 del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, TRLMRLC, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, que cabe recordar es anterior a la LTAIPBG) remite para su garantía a la jurisdicción contencioso-administrativa, lo cierto es que la aplicación supletoria de la normativa de transparencia expresamente establecida en la disposición adicional primera, apartado 2, de la LTAIPBG permite y legitima la intervención de esta Comisión en garantía del derecho de acceso de las personas concejales, si estas voluntariamente optan por solicitar su amparo, sin perjuicio de su derecho a obtener la tutela de la jurisdicción contencioso-administrativa.
2. Sobre el derecho a la información solicitada y límites.
La información solicitada y reclamada: "Solicito expresamente los extractos bancarios (de todas las cuentas de las que el Ayuntamiento es titular) y de caja, correspondientes a los años 2021, 2022 y 2023" es, de acuerdo con el artículo 2.b de la LTAIPBG, información pública, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministren otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Cabe tener en cuenta que el artículo 53.1 de la DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".
De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 de la LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ella, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG).
Asimismo, el Ayuntamiento es un sujeto obligado por la LTAIPBG (art. 3.1) a atender y resolver, en el plazo y en la forma pertinentes, las solicitudes de acceso que le presenten las personas que ejercen su derecho de acceso a la información pública.
Por otra parte, quien solicita la información y ahora reclama el derecho de acceso tiene la condición de concejal del Ayuntamiento, por lo que se aplica en este caso la normativa de régimen local, tanto la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) artículo 77, y el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña aprobado por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril (TRLMRLC) artículo 164. Ambos artículos de las citadas leyes reconocen a los electos un derecho de acceso a la información de la corporación local donde ejercen su cargo, necesaria para el ejercicio de las funciones que les corresponden, independientemente de si se trata de concejales de gobierno o no. Este derecho, como se ha establecido jurisprudencialmente (SSTS, de 27 de septiembre de 2002, 15 de junio de 2009, entre otros), forma parte del derecho fundamental a la participación política del artículo 23.1 de la Constitución Española.
No obstante, este derecho no es absoluto si hay otros derechos en juego, momento en el que será necesario realizar una ponderación de los diferentes derechos en conflicto para decidir cuál debe prevalecer. Por ello, el TRLMRLC prevé en su artículo 164.3 como límite al derecho de acceso que "el conocimiento o la difusión de la información pueda vulnerar el derecho constitucional al honor, a la intimidad personal o familiar o a la propia imagen", o bien "cuando se trate de materias afectadas por la legislación general sobre secretos oficiales o por secreto sumarial". Asimismo, en caso de que se reconozca el derecho de acceso a la información, también cabe advertir lo previsto en el apartado 6º, que establece: "Los miembros de la corporación deben respetar la confidencialidad de la información a la que tienen acceso por razón del cargo si el hecho de publicarla puede perjudicar los intereses del ente local o de terceros".
En el caso que nos ocupa, el Ayuntamiento reclamado alega, en primer lugar, una cuestión formal o de procedimiento, ya que en su informe (antecedente 5), expone que dio respuesta al concejal en varias sesiones de pleno, y por escrito el 23/12/2023 y 30/01/2024, y "En consecuencia se trata de actos firmes y consentidos por el reclamante". Aunque el Ayuntamiento acompaña a su informe las respuestas de 23/12/2023 y 30/01/2024, las citadas respuestas no incluyen ningún recurso que indique cuáles son los posibles recursos a presentar contra el acto administrativo de referencia. Esta falta de formalidad en las respuestas deja abierta la posibilidad por parte del solicitante de presentar recurso de reposición y también reclamación ante la GAIP, que es lo que ha sucedido.
En segundo lugar, el Ayuntamiento, en la respuesta de fecha 30/01/2024, indica: "adjunto un informe jurídico que da las explicaciones pertinentes sobre el secreto de los datos bancarios a los que ustedes no pueden tener acceso". El informe jurídico resulta ser un artículo de una editorial especializada en el ámbito jurídico, que habla del secreto bancario de forma genérica, sin que en ningún caso se aplique al caso que nos ocupa. En el caso que nos ocupa es un concejal, miembro de la corporación que está solicitando datos referentes a un extracto bancario de una cuenta del Ayuntamiento, por lo que no sería de aplicación el secreto bancario.
En tercer lugar, los extractos bancarios tal como los define el propio APDCAT, "son documentos emitidos por una entidad financiera que recogen de manera detallada todos los movimientos de una cuenta bancaria durante un período determinado. En el caso de los extractos bancarios de la corporación municipal, pueden contener datos identificativos (nombre y apellidos y/o DNI) de los proveedores, trabajadores o beneficiario de la transacción correspondiente, el número de cuenta bancaria, el importe de la transacción, el concepto del pago (por ejemplo, nómina, ayuda social, factura, subvención), y las fechas de las operaciones, entre otros".
De acuerdo con la regulación prevista en el RGPD, quedan excluidos de este ámbito de protección los datos de las personas jurídicas, por lo que no hay ningún impedimento, desde el punto de vista de la protección de datos, en facilitar al concejal el acceso a los extractos bancarios que contengan información relativa a movimientos bancarios relacionados con personas jurídicas.
De acuerdo con la normativa de protección de datos (artículos 5.1.c y 6 del Reglamento (UE) 2016/679, y 31 y 32 de la Ley 19/2014, LTAIPBG), el acceso a esta información debe regirse por los principios de necesidad y proporcionalidad, y debe estar justificado por el ejercicio de funciones legítimas. En este sentido, el APDCAT considera que el acceso de los concejales a los movimientos bancarios del Ayuntamiento puede ser necesario para el ejercicio de las funciones de control y fiscalización que les atribuye la legislación de hacienda local (artículo 212 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales).
Por tanto, desde el punto de vista de la protección de datos, es posible facilitar a los concejales el acceso a los extractos bancarios municipales en la medida en que esta información sea necesaria para el control de la gestión económica municipal. No obstante, es necesario excluir o anonimizar aquellos datos que no sean relevantes para esta finalidad, tales como los números de DNI o de cuenta bancaria de terceros.
Asimismo, el acceso debe limitarse en aquellos casos en que la información contenga categorías especiales de datos (artículo 9 RGPD), datos relativos a personas en situación de vulnerabilidad o información que pueda afectar a la intimidad personal o familiar o a la seguridad de las personas. En estos supuestos, el acceso solo puede autorizarse si su necesidad para la función de control resulta debidamente acreditada.
En cuanto a la información relativa a contratos administrativos, subvenciones y ayudas públicas, los artículos 13.1 y 15 de la LTAIPBG prevén su publicación obligatoria, incluida la identidad de los adjudicatarios o beneficiarios. En consecuencia, no hay impedimento para facilitar esta información a los concejales, sin perjuicio de suprimir datos innecesarios (como el NIF o el número de cuenta) y de restringir la identidad de los beneficiarios en el caso de subvenciones por vulnerabilidad social.
Finalmente, en cuanto a los movimientos vinculados a tarjetas de crédito municipales, el APDCAT establece que, dado que sus titulares son cargos públicos que gestionan fondos públicos para el ejercicio de funciones públicas, prevalece el derecho de acceso del concejal sobre el derecho a la protección de datos, salvo en casos concretos en los que la información pueda afectar la privacidad, la seguridad personal o incluir categorías especiales de datos.
Atendiendo al criterio del APDCAT en su informe, se estima el derecho de acceso del electo reclamante a los extractos bancarios solicitados, de acuerdo con lo previsto en este fundamento jurídico.
3. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría
La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación, así como el acceso a estos, son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).
La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.
Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).
Y el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un SGD, impulsora si no dispone de él y velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodia y responsable primera de la falta de localización.
Los documentos producidos o recibidos por la Generalitat, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades que de ellas dependen integran el patrimonio documental de Cataluña y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.
Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte del sistema de gestión económica, que debe estar perfectamente clasificado de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de Clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada dentro del nivel Gestión bancaria (código 0086), serie Comprobantes y extractos bancarios (1725).
4. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 de la LTAIPBG establece que:
"La Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión".Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 del RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.
El artículo 43 de la LTAIPBG establece que, si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b de la LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 de la LTAIPBG).
Asimismo, el artículo 25.2.k del RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos hayan sido desatendidos por los sujetos obligados.
5. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 de la LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 del RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 6 de noviembre de 2025, resuelve por unanimidad:
- Estimar la Reclamación 450/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones expuestas en el fundamento jurídico 2.
- Requerir al Ayuntamiento de Vilallonga de Ter que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de cuatro días.
- Requerir al Ayuntamiento de Vilallonga de Ter que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 450/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.
Iolanda Pineda Balló
Presidenta
Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.
La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a trámite si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente concederá la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.
Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k del RGAIP.
Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada ha reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.