Acceso a las actas de las reuniones del patronato de la Fundación Institut de Recerca contra la Leucèmia Josep Carreras de los últimos cinco años

Resolución 242/2025, de 20 de febrero

ANTECEDENTES

1.

El 19 de enero de 2024 entra en la GAIP la Reclamación 84/2025, presentada por una persona física, periodista, contra la Fundación Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras (Código de registro del sector público núm. 0845) en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente.

2.

En fecha 18 de diciembre la persona reclamante solicita a la Fundación citada lo siguiente: "SAIP 11330: Actas reuniones patronato Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras del 2014 al 2014. Tener acceso a todas las actas de las reuniones del patronato del Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras de los últimos 5 años (del 2019 al 2024). Las consejeras de Salud y de Investigación y Universidades son las vicepresidentas del patronato del Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras, motivo por el cual me dirijo a ustedes, tal como establece el artículo 27.3 de la Ley 19/2014."

3.

La Reclamación presentada el 19 de enero de 2025 indica que la Fundación de referencia ha desestimado la SAIP. La han desestimado por los siguientes motivos: "Petición 11330. Actas del Patronato. Las actas del Patronato son documentos internos y confidenciales que solo pueden ser consultados por los miembros del Patronato o por los asistentes autorizados. En concreto, de acuerdo con el artículo 21.1.c de la Ley de transparencia, el derecho de acceso a la información pública puede ser limitado si la divulgación conlleva un perjuicio para el secreto o la confidencialidad establecidos por una norma con rango de ley. En este caso, el Libro tercero del Código Civil de Cataluña, artículo 332-8.3, establece el deber de los patronos de guardar secreto sobre las informaciones confidenciales relativas a la fundación, incluso después de cesar en el cargo. Esta obligación abarca las deliberaciones y acuerdos contenidos en las Actas del Patronato que, por su naturaleza, son documentos confidenciales."

4.

El 29 de enero de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le pide especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

5.

El 29 de enero de 2025 la GAIP comunica la Reclamación a la Fundación Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación. A la fecha de esta resolución la GAIP no ha recibido el informe, ni la información solicitada en este procedimiento concreto.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre la condición de periodista de la persona reclamante

En este punto conviene recordar que la LTAIPBG no establece ninguna diferencia en relación con las personas que eventualmente puedan ejercer el derecho de acceso a la información pública ante los sujetos obligados por la Ley a atender sus solicitudes. La Ley reconoce el derecho a todas las personas mayores de 16 años y, en principio, la condición de periodista de la persona reclamante no debería tener incidencia en cómo las administraciones públicas resuelven su solicitud o reclamación de acceso a la información. No obstante, ya existen resoluciones de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo en las que se manifiesta que:

"Cuando el solicitante de información es un periodista deben redoblarse estas cautelas para no interferir en la libertad de expresión y comunicación libre de información de los medios de comunicación, derechos fundamentales protegidos constitucionalmente" (Véase, por ejemplo, la STS 1256/2021 - ECLI:ES:TS:2021:1256).

Esta doctrina es totalmente coherente con la pronunciada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por ejemplo, en su resolución relativa al caso de Szurovecz v. Hungary de fecha 8 de octubre de 2019 donde sentencia lo siguiente:

"(...) la recopilación previa de información es un paso preparatorio esencial para el periodismo y es una parte inherente y protegida de la libertad de prensa. Los obstáculos generados para dificultar el acceso a la información de interés público pueden disuadir a quienes trabajan en los medios de comunicación o en ámbitos que reivindiquen estos asuntos. Como consecuencia, es posible que ya no puedan ejercer su papel fundamental como 'guardianes públicos', y su capacidad para facilitar información precisa y fiable puede verse afectada negativamente (...) El papel de 'guardián' de los medios de comunicación adquiere especial importancia en tales contextos, ya que su presencia es una garantía de que las autoridades pueden rendir cuentas por sus conductas (...) el Tribunal está convencido de que el informe que el demandante pretendía preparar hacía referencia a una cuestión de interés público, donde había poco margen para las restricciones a la libertad de expresión en virtud del artículo 10, apartado 2, del Convenio Europeo de Derechos Humanos (...)." (La traducción es nuestra).

3. Sobre el derecho de acceso a la información pública solicitada

Lo primero que debemos examinar es si el objeto de la reclamación es información pública. La información solicitada versa sobre la actividad del Patronato de una Fundación integrante del sector público de la Generalitat de Catalunya. Ciertamente, la Fundación Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras es una fundación con mayoría absoluta de derechos de voto de la Generalitat en el patronato (Art. 174.1.b Ley 5/2017). Visto el objeto de la solicitud, efectivamente, de acuerdo con el artículo 2.b) de la LTAIPBG es información pública "la información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". En el caso que nos ocupa, toda la información solicitada, si existía previamente al momento en que se formuló la solicitud de acceso, debe ser considerada información pública. Además, como decimos, el ente reclamado es un sujeto obligado por la LTAIPBG (art. 3) a tramitar las solicitudes de acceso a la información pública y a facilitar su acceso cuando proceda.

Concretamente lo que se pide es lo siguiente: "Actas reuniones patronato Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras del 2014 al 2014. Tener acceso a todas las actas de las reuniones del patronato del Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras de los últimos 5 años (del 2019 al 2024)". La información ahora reclamada es, por tanto, información que el ente reclamado previsiblemente debe tener, ya que deriva del ejercicio de facultades que le son propias.

En segundo lugar, una vez constatado que la información solicitada es información pública, conviene recordar que la LTAIPBG reconoce el derecho subjetivo de acceso a la información pública a cualquier persona, en los términos y condiciones regulados por la propia Ley (art. 2.c). Cabe tener en cuenta igualmente que el ejercicio del derecho de acceso no queda condicionado a la existencia de una motivación previa expresada por la persona solicitante (art. 26.2 in fine de la LTAIPBG).

En tercer lugar, se debe tener en cuenta que el ejercicio del derecho de acceso a la información pública queda condicionado por la eventual concurrencia de límites que puedan justificar, de acuerdo con las previsiones de la LTAIPBG, un acceso parcial o una denegación del acceso a la información. Asimismo, la aplicación de los límites al derecho de acceso y la determinación de su alcance deben realizarse previa ponderación de los bienes jurídicos protegidos y de los intereses en presencia. En el caso que nos ocupa, la GAIP no aprecia de oficio la concurrencia de ninguno de estos límites por mucho que en la desestimación de la SAIP la Fundación haga constar lo siguiente: "Petición 11330. Actas del Patronato. Las actas del Patronato son documentos internos y confidenciales que solo pueden ser consultados por los miembros del Patronato o por los asistentes autorizados. En concreto, de acuerdo con el artículo 21.1.c de la Ley de transparencia, el derecho de acceso a la información pública puede ser limitado si la divulgación conlleva un perjuicio para el secreto o la confidencialidad establecidos por una norma con rango de ley. En este caso, el Libro tercero del Código Civil de Cataluña, artículo 332-8.3, establece el deber de los patronos de guardar secreto sobre las informaciones confidenciales relativas a la fundación, incluso después de cesar en el cargo. Esta obligación abarca las deliberaciones y acuerdos contenidos en las Actas del Patronato que, por su naturaleza, son documentos confidenciales." Sin embargo, literalmente, el artículo citado reza lo siguiente: "3. Los patronos, para cumplir sus funciones, tienen el derecho y el deber de asistir a las reuniones, de informarse sobre el desarrollo de la fundación y de participar en las deliberaciones y en la adopción de acuerdos. También deben cumplir los deberes contables que regula el artículo 313-1, custodiar los libros, mantenerlos actualizados y guardar secreto de las informaciones confidenciales relativas a la fundación, incluso después de haber cesado en el cargo." No se dice nada sobre las actas que se levantan en las reuniones del Patronato.

Además, y como ya ha aclarado en diversas ocasiones esta Comisión (véase, por ejemplo, Resolución 263/2024 de 7 de marzo), el deber personal de confidencialidad que se establece en la normativa se impone ante la improcedencia de publicar o divulgar cualquiera de las informaciones o datos que obtengan los integrantes del patronato en el desarrollo de sus tareas como miembros del patronato, pero esto no impide que una persona, en este caso, además, con un interés legítimo acreditado pueda acceder a ellos si así lo solicita amparándose en la LTAIPBG.

A juicio de esta Comisión, la invocación del límite del artículo 21.1.c de la Ley 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno resulta errónea, dado que no existe ninguna norma con rango de Ley que establezca el secreto de la información que en este caso se reclama. Como se ha dicho, una cosa es que los miembros del patronato estén obligados legalmente a observar el deber de confidencialidad de la información que conocen por razón de su cargo y otra muy distinta es que la información que el patronato genere y esté en manos de un sujeto obligado por la LTAIPBG no pueda ser conocida mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información pública reconocido por la Ley, cuya finalidad es, precisamente,

"establecer un sistema de relación entre las personas y la Administración pública y los otros sujetos obligados, fundamentado en el conocimiento de la actividad pública, la incentivación de la participación ciudadana, la mejora de la calidad de la información pública y de la gestión administrativa y la garantía de la rendición de cuentas y de la responsabilidad en la gestión pública"

, de acuerdo con su artículo 1.2.

Además, de acuerdo con la STS 235/2021, de 19 de febrero. ROJ: STS 704/2021 - ECLI:ES:TS:2021:704:

"(...) las actas de las reuniones de un órgano colegiado no están, en principio, excluidas del conocimiento público al amparo del art. 14.1.k de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, ya que los datos en ella incorporados de forma obligatoria no afectan a la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en la formación de voluntad del órgano colegiado, al no reflejar, como contenido mínimo necesario, la totalidad de la deliberación ni las opiniones y manifestaciones íntegras de cada uno de sus miembros."

Aunque la LTAIPBG no incorpore el límite previsto en el artículo 14.1.k) relativo a "la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión", la parte reclamada parece querer escudarse en este límite, remitiéndose a lo previsto en el artículo 21.1.c) de la LTAIPBG y por remisión al mencionado artículo del Código Civil de Cataluña, para denegar el acceso a las actas, por lo cual conviene recordar lo afirmado por el Tribunal Supremo al respecto.

Dado que esta Comisión no ha podido verificar el contenido de las actas, corresponde exclusivamente al ente reclamado velar por la correcta aplicación de los artículos 21, 23 y 24 de la LTAIPBG.

En definitiva, esta Comisión ampara el derecho de la persona reclamante a acceder a la siguiente información pública: "Actas reuniones patronato Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras del 2014 al 2014. Tener acceso a todas las actas de las reuniones del patronato del Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras de los últimos 5 años (del 2019 al 2024)".

4. Sobre los sistemas de gestión documental en el sector público de la Generalitat de Catalunya

El artículo 7 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos, modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio, establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia. Un concepto muy amplio que requiere dotarse de un conjunto de herramientas e instrumentos que permitan la mejora de los procesos, su normalización y estandarización, con el fin de garantizar el cumplimiento de la normativa y la calidad de la información y la implementación de soluciones que permitan garantizar la correcta gestión de la información pública. El artículo 8 añade que la organización, la evaluación y la conservación de los documentos públicos y el acceso a estos son responsabilidad directa de sus respectivos titulares.

En el ámbito de la Generalitat, para sus entidades autónomas, empresas públicas y consorcios con participación mayoritaria de la Generalitat, el SGD se regula por el Decreto 76/1996, de 5 de marzo, por el que se regula el sistema general de gestión de la documentación administrativa y la organización de los archivos de la Generalitat de Catalunya.

El capítulo X del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica, establece que las AAPP deben adoptar las medidas organizativas y técnicas para garantizar la recuperación y conservación del documento electrónico entre estas, la definición de una política de gestión de documentos, la inclusión en el expediente de un índice electrónico firmado por el órgano o entidad que garantice la integridad del expediente electrónico y permita su recuperación, la identificación única e inequívoca de cada documento que permita clasificarlo y recuperarlo, la asociación de metadatos, la clasificación de acuerdo con un cuadro de clasificación, el periodo de conservación según las convenciones de cada comisión evaluadora, el acceso completo e inmediato de los documentos, entre otros.

En cuanto a la gestión de la documentación y archivo de los documentos electrónicos, la Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece, entre otros, que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.

Igualmente, el artículo 67 del Decreto 76/2020, de 4 de agosto, de Administración digital establece que el SGD garantiza el cumplimiento de la política de gestión documental y archivo y que los sistemas de información y aplicaciones de gestión deben emplear preferentemente las herramientas de gestión documental corporativas. En caso de emplear soluciones no corporativas, estas deben garantizar el cumplimiento de las políticas de gestión documental a lo largo de la fase de tramitación y deben ser aprobadas de acuerdo con el apartado 2 del artículo 33 de este Decreto. El artículo 68, relativo al archivo digital único, detalla las características y condiciones para garantizar la implementación de las políticas de gestión documental y su cumplimiento.

No obstante, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).

Por otro lado, el artículo 19.2 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán, que regula los documentos que integran el patrimonio documental de Cataluña, incluye, entre otros, "los documentos producidos o recibidos, en el ejercicio de sus funciones y como consecuencia de su actividad política y administrativa, por la Generalitat, por los entes locales y por las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades de las que dependen" y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y elección de documentos.

Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe estar perfectamente clasificada de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso.

5. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las realizadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en los que sus requerimientos hayan sido desatendidos por los sujetos obligados.

6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 20 de febrero de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Estimar la Reclamación 84/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones expuestas en el fundamento jurídico 3.
2. Requerir a la Fundación Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras (Código de registro del sector público núm. 0845) que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
3. Requerir a la Fundación Instituto de Investigación contra la Leucemia Josep Carreras (Código de registro del sector público núm. 0845) que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
4. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
5. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 84/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.

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Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información se contarán en días hábiles (descontando festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.

La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el suministro de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a trámite si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente concederá la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.

Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.

Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada haya reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.