Acceso a informes jurídicos y expedientes de inadmisión de denuncias ante la RTPA

ANTECEDENTES

4º.- El Informe íntegro y su expediente en el que basa el Órgano de Supervisión de RTPA la inadmisión de la denuncia de fecha 7 de abril de 2021 registrada como "Denuncia 2-2021".

2. Al no estar conforme con la respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de fecha 14 de julio de 2021 y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 16 de julio de 2021 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Director General de Gobernanza Pública, Transparencia, Participación Ciudadana y Agenda 2030 de la Consejería de Presidencia y a la Dirección General de Radiotelevisión del Principado de Asturias, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 2 de agosto de 2021 se reciben las alegaciones que indican:

"ALEGACIONES
PRIMERA. Que con fecha 9 de junio de 2021 Don presentó solicitud de información pública con los siguientes requerimientos:
1º.- El informe jurídico donde se desaconseja contratar personas o empresas que demanden a la RTPA o sus directivos, y en base al cual el Sr. Francisco González Orejas sugirió o decidió no contratar a la empresa MARGEN VIDEO SL para realizar el programa "POR Deporte".
2º.- Expediente y el informe íntegro en el que basa el Órgano de Supervisión de RTPA el archivo de la denuncia de fecha 23 de febrero de 2021 presentada en el [email protected] registrada como "Denuncia 1-2021".
3º.- El informe jurídico donde consta que los hechos que se denuncian con el escrito de 7 de abril de 2021 presentado en el [email protected] registrada como "Denuncia 2-2021" son hechos ya juzgados, o en su defecto el documento o documentos que sirven de base para afirmar que estamos ante hechos juzgados.
4º.- El Informe íntegro y su expediente en el que basa el Órgano de Supervisión de RTPA la inadmisión de la denuncia de fecha 7 de abril de 2021 registrada como "Denuncia 2-2021"."

Que mediante escrito de fecha 8 de julio de 2027, esta Comisión de Cumplimiento emitió resolución a la solicitud de información relativa únicamente a los apartados 2º, 3º y 4º de la solicitud remitida por el Sr., por cuanto era competencia del Director General remitir la respuesta a lo solicitado en el apartado 1º.

En la referida resolución se le comunicaba que, en relación a la información solicitada y competencia de esta Comisión de Cumplimiento, ya se le había remitido información mediante correo electrónico de fecha 10 de mayo de 2021 relativa a los motivos por los que tras la pertinente investigación y análisis de las conductas denunciadas, el órgano de Supervisión había acordado el cierre del expediente relativo a la denuncia de fecha 23 de febrero de 2021 y la inadmisión de la denuncia de fecha 7 de abril de 2021, no siendo procedente la entrega del expediente ni de los informes anexos al mismo, ni tampoco el informe jurídico referido a la inadmisión de la denuncia de 7 de abril de 2021, por los motivos expuestos en la expresada comunicación.

SEGUNDA. Que ante la solicitud de información formulada nuevamente por parte del Sr. ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, esta Comisión de Cumplimiento entiende, reiterando lo manifestado al solicitante, que no resulta procedente atender a su solicitud, dado el deber de sigilo y obligado secreto de las investigaciones efectuadas por el órgano de Supervisión de RTPA a través de la Comisión de Cumplimiento en relación a posibles ilícitos penales, no debiendo, por ello, dar publicidad ni acceso a la integridad del expediente o documentos analizados por el citado órgano de forma previa al archivo de la denuncia de fecha 23 de febrero de 2021.

Tanto el expediente de investigación, como la información que lo compone, han de ser considerados como información de carácter auxiliar e informes internos entre los diferentes órganos de RTPA a que expresamente se refiere el artículo 18 de la Ley de Transparencia 9/2013 de 9 de diciembre al establecer en su apartado b) como causas de inadmisión de la solicitud de información o documentación, la referida a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos entre órganos o entidades. Es por ello que la solicitud de información al respecto, ha de ser inadmitida.

La Comisión de Cumplimiento ha cumplido su obligación respetando adecuadamente el deber de sigilo y secreto a que está obligada, comunicando al denunciante el resultado de la investigación de los hechos denunciados en fecha 23 de febrero de 2021 y justificando el archivo del expediente en la inexistencia de los delitos alegados por el mismo.

En similares términos resolvió la Comisión de Cumplimiento en relación a la denuncia presentada por el Sr. en fecha 7 de abril de 2021, y respecto a la cual se le informó, oportunamente, mediante correo electrónico de fecha 10 de mayo de 2021, que el órgano de supervisión de RTPA había acordado la inadmisión de la misma dado que los hechos denunciados por el Sr. ya habían sido enjuiciados y resueltos por sentencia como el propio denunciante manifestó en su escrito de denuncia.

Ha de recordarse que la inadmisión de la expresada denuncia tiene como consecuencia necesaria la inexistencia de expediente de investigación relativo a la misma, por lo que ningún informe jurídico existe respecto a que los hechos narrados en la misma son hechos ya juzgados.

En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. A tenor de lo dispuesto en su preámbulo, la LTAIBG tiene por objeto “ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento”. De este modo, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. En este sentido, el artículo 13 de la LTAIBG define la "información pública" como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que permite solicitar y correlativamente acceder, salvo excepciones aplicadas de forma restrictiva y justificada, a la información que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4. El artículo 24.1 de la LTAIBG prevé, como mecanismo de impugnación en los procedimientos de acceso a la información pública, la presentación ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de una reclamación frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa.

De acuerdo con lo expuesto, es posible concluir afirmando que las reclamaciones planteadas ante este Consejo tienen por finalidad declarar el derecho de acceso a la información pública del solicitante cuando concurran los presupuestos de hecho establecidos en dicha norma, no pudiendo esta Institución entrar a conocer de aspectos que no forman parte del objeto de la misma. En suma, el objeto de esta reclamación se circunscribe a cuatro puntos, que fueron contestados respectivamente por el Director General de Radio Televisión del Principado de Asturias –el primero- y por la Comisión de Cumplimiento de dicho órgano, los tres restantes.

Según la premisa acabada de reseñar, y en atención a lo manifestado por la autoridad autonómica tanto en sus resoluciones como en las alegaciones, cabe señalar con respecto al primer punto referente a "El informe jurídico donde se desaconseja contratar personas o empresas que demanden a la RTPA o sus directivos, y en base al cual el Sr. Francisco González Orejas sugirió o decidió no contratar a la empresa MARGEN VIDEO SL para realizar el programa 'POR Deporte'" que en la resolución facilitada se indica, "En virtud de lo indicado no existe, ni tiene por qué existir, el informe jurídico a que se alude, en tanto que no existe decisión por la que 'se desaconseja contratar personas o empresas que demanden a la RTPA o sus directivos'".

Así mismo, con respecto a los puntos tercero y cuarto referentes a la Denuncia 2-2021 se indica en la resolución ahora recurrida que; "(...) debiendo ser inadmitida su solicitud al no existir informe jurídico al respecto. Dicho informe jurídico resultaba de todo punto innecesario debido a que fue usted mismo quien en su propio escrito de denuncia hacía expresa referencia a los procedimientos judiciales tramitados en relación con los citados hechos y al resultado de los mismos, dejando claramente establecida la judicialización de dichas actuaciones y la resolución de las mismas mediante sentencia.", e igualmente en las alegaciones; "Ha de recordarse que la inadmisión de la expresada denuncia tiene como consecuencia necesaria la inexistencia de expediente de investigación relativo a la misma, por lo que ningún informe jurídico existe respecto a que los hechos narrados en la misma son hechos ya juzgados (de todo punto innecesario a la vista de que en el propio cuerpo de la denuncia el sr. ya hacía expresa referencia a los procedimientos judicial y sus sentencias)."

Este Consejo cree firmemente que, en sus relaciones con otras administraciones públicas, rigen los principios generales del artículo 3.1 e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional. Ello implica que presupone la veracidad de los documentos procedentes de otras administraciones y de los argumentos recogidos en los mismos.

En definitiva procede, en efecto, desestimar la reclamación planteada en dichos puntos, en la medida en que no existe el objeto sobre el que ejercer el derecho de acceso a la información pública, en los términos de los artículos 12 y 13 de la LTAIBG.

5. No obstante, queda por dilucidar el acceso al punto segundo de la solicitud de información referente a "Expediente y el informe íntegro en el que basa el Órgano de Supervisión de RTPA el archivo de la denuncia de fecha 23 de febrero de 2021 presentada en el [email protected] registrada como Denuncia 1-2021". En sus alegaciones la autoridad autonómica, mezcla la causa de inadmisión del artículo 18.1 b) de la LTAIBG al considerar que dicho expediente es de carácter auxiliar o de apoyo, con el límite del artículo 14.1 k) de confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.

Con respecto a la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las funciones que tiene atribuidas legalmente por las letras a) y e) del artículo 38.1 de la LTAIBG, ha elaborado el criterio interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre, en el que se delimita el alcance de la noción de información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como causa de inadmisión de solicitudes de acceso a la información en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG. En dicho documento se fijan las siguientes cuestiones:

• "En primer lugar, es preciso señalar que la redacción del artículo 18 de la Ley 19/2013, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicable al caso concreto.
• En segundo lugar, y teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1.b), cabe concluir que es la condición de información auxiliar o de apoyo la que permitirá, de forma motivada y concreta invocar una aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a 'notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos' una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tenga la condición principal de auxiliar o de apoyo. Así pues, concluimos que es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013.
• En tercer lugar, este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
  1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
  2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.
  3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
  4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
  5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
• Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue la información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo".

Como puede apreciarse, el artículo 18.1 LTAIBG enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información configuradas como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de esta premisa, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto ha de llevarse a cabo a través de la técnica tradicional de la subsunción, de acuerdo con la cual a "un supuesto de hecho" le corresponde "una consecuencia jurídica". De acuerdo con ello, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación se trata de una "información auxiliar" o "de apoyo" -supuesto de hecho- a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG -consecuencia jurídica-.

Por su parte, los Tribunales de Justicia se han pronunciado en diversas ocasiones sobre la interpretación restrictiva que debe darse a las limitaciones al derecho de acceso a la información, y ello partiendo de la concepción amplia que debe proporcionarse a este derecho. Por ser especialmente significativa, se recuerda lo razonado por el Tribunal Supremo en su sentencia de 16 de octubre de 2017 dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017: "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1" (...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. (...) Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley;"

6. Como se ha indicado en los antecedentes, la administración autonómica alega la aplicación del artículo 14.1.k), referida a la "garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión".

Con respecto a la aplicación del artículo 14 de la LTAIBG, tal y como ha declarado este Consejo en el criterio interpretativo CI/002/2015, de 24 de junio, los límites previstos en ese artículo de la LTAIBG, a diferencia de lo que sucede con el relativo a la protección de datos, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con el apartado 1 de dicho precepto "podrán" ser aplicados por el órgano administrativo que tramita la solicitud de acceso a la información y bajo cuya responsabilidad ha de dictarse la correspondiente Resolución. De este modo se indica en dicho Criterio, en primer lugar, que "los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos". En segundo lugar, la invocación de los motivos de interés público para limitar el acceso a la información debe estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. En tercer lugar, "su aplicación no será en ningún caso automática", por el contrario, "deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además, no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información". Y, en cuarto lugar, "es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a las circunstancias del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público)".

En este mismo sentido, según ha declarado la jurisdicción contencioso-administrativa al delimitar el alcance y naturaleza de los límites del artículo 14 de la LTAIBG, «la ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, que admiten varias soluciones justas, en el caso objeto de análisis solamente permite una solución justa» - Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº. 6, de 18 de mayo de 2016, F.D. Cuarto.

Con relación a la confidencialidad como límite del artículo 14.1 k) al ejercicio del derecho de acceso a la información, este Consejo ha declarado que puede entenderse correcto invocarlo cuando se está en fase de tomar una decisión importante y su conocimiento público haría variar esa decisión o influir en ella de manera notoria y determinante, tanto en el transcurso de un procedimiento abierto o bien en el caso de que por imperativo legal se deba guardar secreto o por aplicación otro tipo de normas internas o corporativas de carácter ético o profesional.

Es conveniente resaltar en este punto, la reciente sentencia 285/2021, de 2 de julio de 2021, de la Sección 3 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, sobre el acceso por parte de la denunciante a un expediente archivado. En la misma se indica que "que no fue solicitada respecto de un reservado expediente disciplinario a un colegiado, sino de una información reservada o diligencias previas que, concluidas según indica el Colegio, debe suponerse que por no encontrar indicios, ni sospechas, de actuación irregular alguna por el colegiado, y que fue sobreseído o archivado, sin incoar expediente disciplinario, lo que hubo de hacerse por un acto colegial administrativo, que constituye información pública, y que pudo haberse impugnado jurisdiccionalmente, no concurriendo así el límite de infracciones administrativas del art. 15.1 Ley 19/2013, para cuyos datos de comisión se precisa el consentimiento expreso del afectado para su información pública; el criterio interpretativo CI/002/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno establece que la invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo, por lo que deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable; además, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a las circunstancias del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test de interés público); la Ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener información y el correlativo deber de entregarla, salvo causas justificadas del art. 14, que han de aplicarse restrictivamente, justificándose adecuadamente el alegado perjuicio para el secreto profesional, cuando el Colexio ni el ámbito administrativo, ni jurisdiccional acreditó mínimamente la realidad de límite alguno".

En suma, a la vista de lo alegado y de lo expuesto en los fundamentos jurídicos anteriores este Consejo no aprecia la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) ni el límite del artículo 14.1 k) de la LTAIBG puesto que no concurren las condiciones necesarias para calificar la