El reclamante solicitó información detallada sobre plazas ocupadas por interinos en la Administración de La Rioja. La administración inadmitió parcialmente la solicitud alegando la necesidad de una acción previa de reelaboración por falta de un registro informático unificado. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó la reclamación al considerar que la carga de trabajo no justifica la inadmisión.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución RT 259/2022
- Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, en fecha 23 de diciembre de 2021 el reclamante solicitó a la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
“Relación concreta e individualizada de las plazas de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja que se encuentran ocupadas por interinos con indicación del Centro/administración, Área/unidad, categoría profesional, nivel complemento específico, complemento de destino, grupo funcionarial, forma de provisión, centro de trabajo y tiempo en que viene siendo ocupadas en régimen de interinidad”.
- El 5 de enero de 2022, la Dirección General de Justicia e Interior recibe la Resolución nº 30 de la Dirección General de Función Pública de fecha 5 de enero de 2022, mediante la que traslada la solicitud a los órganos competentes para su resolución que, en el caso del personal al servicio de la Administración de Justicia, es la Dirección General de Justicia e Interior.
- El 8 de febrero de 2022 el Director General de Justicia e Interior de la Comunidad Autónoma de La Rioja resuelve en los siguientes términos:
“PRIMERO.- Inadmitir a trámite la solicitud de información en cuanto a la Relación concreta e individualizada de las plazas de la Administración de Justicia de la Comunidad Autónoma de La Rioja que se encuentran ocupadas por interinos con indicación nivel complemento específico, complemento de destino, forma de provisión y tiempo en que viene siendo ocupadas en régimen de interinidad.
SEGUNDO. - Conceder el acceso a la información pública solicitada respecto de "las plazas de la Administración de Justicia de la Comunidad Autónoma de La Rioja que se encuentran ocupadas por interinos con indicación del Centro de trabajo, Cuerpo/categoría profesional y grupo funcionarial a fecha 20 de enero de 2022 recogida en el anexo a esta resolución”. - Disconforme con la resolución de la administración, el solicitante presentó, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) a la que se da entrada el 10 de marzo de 2022, con número de expediente RT/0129/2022.
- El 14 de marzo de 2022, el CTBG remitió el expediente a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Servicios Sociales y Gobernanza Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, al objeto de que, por el órgano competente, se pudieran formular las alegaciones que se considerasen oportunas. El 3 de mayo se recibe contestación al requerimiento de alegaciones realizado, del que se extrae el siguiente contenido:
“, en representación del sindicato CSIF-La Rioja, en fecha 23 de diciembre de 2021, presentó solicitud en materia de ejercicio de derecho de acceso a la información pública, que tenía por objeto (….)
Dicha solicitud estaba dirigida a la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, quien a la vista de la solicitud genérica para todo el personal de servicios generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja, de conformidad con la normativa de atribución de funciones, decide trasladar dicha solicitud a los órganos competentes para su resolución, esto es, a la Consejería de Educación, para el personal docente, y a la Consejería de Servicios Sociales y Gobernanza Pública, en materia de personal al servicio de la Administración de Justicia.
(….)
La Dirección General de Justicia e Interior, (….) resuelve por un lado, conceder el acceso a la información pública solicitada respecto a “las plazas de la Administración de Justicia de la Comunidad Autónoma de La Rioja que se encuentran ocupadas por interinos con indicación del Centro de trabajo, Cuerpo/categoría profesional y grupo funcionarial a fecha 20 de enero de 2022, remitiendo a tal efecto un anexo con toda la información solicitada; y por otro, inadmitiendo a trámite la solicitud de información en cuanto a la “relación concreta e individualizada de las plazas de la Administración de Justicia de la Comunidad Autónoma de La Rioja que se encuentran ocupadas por interinos con indicación nivel complemento específico, complemento de destino, forma de provisión y tiempo en que viene siendo ocupadas en régimen de interinidad”.
Las razones que expone esta Dirección General para la inadmisión, son las siguientes:“Mediante Real Decreto 1800/2010, de 30 de diciembre, se traspasan a la Comunidad Autónoma de La Rioja las funciones y servicios que, en el ámbito del territorio de la comunidad autónoma, desempeñaba la Administración General del Estado para la provisión de los medios personales, materiales y económicos necesarios para el funcionamiento de la Administración de Justicia, incluidos los Juzgados de Paz. Desde dicha transferencia de la competencia hasta la fecha, la Dirección General de Justicia e Interior realiza las labores de ordenación del personal al servicio de la Administración de Justicia establecidas en la Ley Orgánica del Poder Judicial y normativa de desarrollo. Sin embargo, para su desempeño no cuenta con un Registro de Personal ni tampoco con una aplicación informática sobre la materia. De manera que, cada procedimiento administrativo y cada resolución se realizan “ad hoc” y se almacenan en carpetas virtuales, además del archivo físico de cada uno de los expedientes que conlleva el concreto procedimiento. Por tanto, no podemos generar y proporcionar la relación concreta e individualizada de las plazas de la Administración de Justicia de la Comunidad Autónoma de La Rioja que se encuentran ocupadas por interinos con indicación del tiempo en que viene siendo ocupadas en régimen de interinidad. Para la extracción de esta información es necesario revisar cada uno de los expedientes y resoluciones de nombramiento de interino/a. Además, en la Administración de Justicia se proveen, mediante funcionario interino, todas las ausencias de funcionario titular siempre que superen el plazo de un mes. Incluso en ocasiones y por circunstancias excepcionales, la provisión del puesto puede realizarse antes de cumplimiento de dicho plazo de ausencia del titular. Muchos de estos nombramientos son de corta duración, en tanto se incorpora el funcionario de carrera.
Por otro lado, no es posible indicar el nivel complemento específico, complemento de destino y forma de provisión ya que, en La Rioja, todavía no se ha aprobado la Relación de puestos de trabajo para la ordenación de este tipo de personal y su integración en las distintas unidades de la estructura de la Oficina Judicial, la cual tampoco es una realidad en nuestro territorio. Por tanto, la ordenación del personal al Servicio de la Administración de Justicia en nuestra comunidad autónoma, de momento, continúa siendo la “plantilla orgánica”, motivo por el cual no se han establecido diferencias en el nivel complemento específico ni complemento de destino y, tampoco, en la forma de provisión.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.1.c) de la Ley estatal se considera causa de inadmisión las solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración” (….)
En fecha 29 de marzo de 2022, se remite oficio de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Servicios Sociales y Gobernanza Pública, por la que se traslada la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno a efectos de remitir las alegaciones oportunas a la reclamación interpuesta.
(….)
Por otra parte, el sindicato también argumenta en su reclamación, respecto de la información solicitada: “ya ha debido obtenerse por parte de la Administración recurrida puesto que la misma resulta fundamental para el cumplimiento por su parte de las obligaciones que le son impuestas por la Ley 20/2021, de 28 de diciembre”; “Que dicha información también habrá sido facilitada al Ministerio de Justicia… a la hora de cumplir lo dispuesto en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre para convocar los procesos de estabilización”; “Resulta evidente que la administración recurrida conoce las plazas de la Administración de Justicia cuando se solicitó el acceso a la información pública que ha sido denegada …”; la Administración, como no puede ser de otra forma y en contra de lo argumentado en la resolución que ahora se impugna, tiene ya perfecto conocimiento de las plazas vacantes de la Administración de Justicia de la CAR que se encuentran ocupadas por interinos como lo demuestra la relación de plazas enviada, y por ende, de las características de las mismas para dar cumplimiento a lo dispuesto en la citada Ley 20/2021 tal y como se ha demostrado con el escrito que nos ha sido remitido por el Director General de función pública en fecha 26 de enero de 2022…, solicitando en definitiva que sea facilitada la información de conformidad con lo solicitado inicialmente, o al menos, en los mismo términos que ha sido remitida al Ministerio de Justicia para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, con todas las consecuencias legales que de ello se deriven.
En respuesta a todas estas manifestaciones, se informa en primer lugar, no es hasta el 18 de febrero de 2022, cuando el Ministerio convoca a las Comunidades Autónomas para mantener una reunión de trabajo y puesta en común de las implicaciones de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público en la Administración de Justicia y en la ejecución de las ofertas de empleo público pendientes. La reunión se convoca para el día 21 de febrero de 2022.
Posteriormente, el día 9 de marzo de 2022, el Ministerio vuelve a convocar a las Comunidades Autónomas a una reunión, para el día 10 de marzo, con el fin de continuar con las implicaciones de la Ley 20/2021. En dicha convocatoria el Ministerio remite un borrador de criterios comunes para la aplicación del proceso de estabilización derivado de la ley 20/2021, sujeto a negociación sindical a la vez que pide a las Comunidades Autónomas discreción en su utilización, puesto que se trata de un documento no definitivo.
Puede observarse a través de todas estas convocatorias del Ministerio de Justicia, que a fecha actual, los datos que obran en poder del Ministerio no son definitivos, y que la Dirección General de Justicia e Interior, a la vista de la solicitud en materia de ejercicio de derecho de acceso, y de conformidad con lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (artículos 2.1, 12 y 13) y en la Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja (artículos 3.c, 2.1.a, 5 y 11.1 y 2), concedió el acceso a la información pública solicitada respecto a “las plazas de la Administración de Justicia de la Comunidad Autónoma de La Rioja que se encuentran ocupadas por interinos con indicación del Centro de trabajo, Cuerpo/categoría profesional y grupo funcionarial a fecha 20 de enero de 2022, remitiendo a tal efecto un anexo con toda la información solicitada que a dicha fecha estaba disponible, dado que se reitera que no es no es posible indicar el nivel complemento específico, complemento de destino y forma de provisión ya que, en La Rioja, todavía no se ha aprobado la Relación de puestos de trabajo para la ordenación de este tipo de personal y su integración en las distintas unidades de la estructura de la Oficina Judicial, por lo que la ordenación del personal al Servicio de la Administración de Justicia en nuestra comunidad autónoma, de momento, continúa siendo la plantilla orgánica.
A la vista de todo lo expuesto anteriormente, puede concluirse que existe todavía incertidumbre tanto sobre los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, como de las plazas de interinos a convocar, estando en todo momento a disposición de lo que el Ministerio a tal efecto decida para la cuantificación definitiva de las plazas afectadas por dichos procesos. En este sentido por ejemplo, no es hasta el fecha 22 de marzo de 2022 cuando se ha suscrito el acuerdo entre el Ministerio de Justicia y los sindicatos STAJ, CCOO y CIG el acuerdo para la convocatoria inmediata y acumulada de 985 plazas de promoción interna de las Ofertas de Empleo Público de 2019, 2020 y 2021.
En este sentido no es hasta el 1 de abril de 2022 cuando finalmente se firma por el Ministerio de Hacienda y Función Pública la Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública sobre las orientaciones para la puesta en marcha de los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad del empleo público. (se adjunta al presente).
Destacar además que en la Conferencia Sectorial del pasado 25 de marzo, La Rioja ha designado como Proyecto Prioritario de Iniciativa Autonómica la implantación de un sistema informático de gestión de personal, capaz de registrar todas las situaciones administrativas, nombramientos, vacaciones, permisos y licencias de forma interoperable con el Registro Central de Personal cuyo objetivo es la definitiva resolución de las carencias expuestas en la resolución de 20 de enero de 2021, estando prevista su implantación en el cuarto trimestre de 2023.
Parece por tanto difícil sostener que esta Dirección General tuviese a su disposición y pre elaborada una información cuyo definitivo contenido y alcance no está completamente definido ni siquiera a fecha del presente informe. (….)”
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al CTBG mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de dicha previsión, existe convenio vigente suscrito con las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Castilla-La Mancha e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
3. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como
«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.»Por lo tanto, la ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que ya existe, por cuanto está en posesión de un organismo incluido en el ámbito de aquélla, bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. La información solicitada por el ahora reclamante debe considerarse como información pública, puesto que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, una consejería de una comunidad autónoma, quien dispone de ella en el ejercicio de las funciones que tiene legalmente reconocidas.
4. En el caso de esta reclamación y como se ha indicado en los antecedentes, la Dirección General de Justicia e Interior de la Consejería de Servicios Sociales y Gobernanza Pública, en su resolución de 8 de febrero de 2022, concedió acceso a parte de la información solicitada, indicando con respecto a la restante la concurrencia de la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG, referida a la necesidad de llevar a cabo una acción previa de reelaboración para poner la documentación solicitada a disposición del reclamante. En relación con esta causa de inadmisión, este Consejo aprobó en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas por el artículo 38.2.a) de la LTAIBG, el criterio interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre, para delimitar el alcance de la noción de "reelaboración".
La primera consideración que se induce del artículo 18 de la LTAIBG y de los diferentes argumentos contemplados en el CI/007/2015, de 12 de noviembre, se refiere al hecho de que el citado precepto legal enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información que se configuran como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de ello, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto ha de llevarse a cabo a través de la técnica de la subsunción, de acuerdo con la cual a "un supuesto de hecho" le corresponde "una consecuencia jurídica". De acuerdo con ello, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación se trata de un supuesto de "reelaboración" -supuesto de hecho- a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG -consecuencia jurídica.
Asimismo, la reelaboración supone un nuevo tratamiento de la información y no debe confundirse con otros supuestos, tales como el volumen o la complejidad de la información solicitada, la inclusión de datos personales susceptibles de acceso parcial o de anonimización o el acceso parcial de la información, supuestos estos contemplados en los artículos 20.1, 15.4 y 16 de la LTAIBG, que no suponen causas de inadmisión en sí mismos. Este planteamiento debe ser, necesariamente, completado por la interpretación que del alcance del precepto de referencia ha elaborado la jurisprudencia contencioso-administrativa. En este sentido hay que traer a colación el apartado 1 del Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017.
"(….) Pero el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1.c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia. Por consiguiente, es indiferente que dicha información obre en poder de la Administración o ente público encargada de dispensarla. Y en estos términos hay que interpretar el art. 13 de dicha Ley, de lo contrario se estaría alterando el objeto y espíritu de dicha Ley, que no parece haber convertido el derecho a la información pública en el derecho a obtener un informe solicitado sin previa tramitación de un procedimiento administrativo y con la finalidad de preparar la resolución que ponga término al mismo (art. 82 de la Ley 30/1992)."
Asimismo, debe hacerse mención a la Sentencia del Tribunal Supremo 306/2020, de 3 de marzo, -recurso de casación núm. 600/2018- que señala lo siguiente:
"Ciertamente, el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, pero que, por lo que ahora importa, se trata de una documentación en la que su procedencia no se encuentra en su totalidad en el propio órgano al que se solicita, pues parte de tal información corresponde y se encuentra en la Casa Real, con el añadido de que parte de tal información se encuentra clasificada, según la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales, modificada por Ley 48/1978. Además del extenso límite temporal de la información solicitada de los vuelos militares desde 1976. De modo que en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Además, incluso la información del Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que la solicitud alcanza hasta el año 1976, se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración"."
Por último y en fechas recientes, la Audiencia Nacional se ha pronunciado sobre la reelaboración en su sentencia de 31 de enero de 2022 en los siguientes términos:
"Debe entenderse por acción previa de reelaboración la que exigen aquellas peticiones de información que cargan sobre el órgano administrativo la iniciativa de la búsqueda de datos que se encuentran dispersos en una pluralidad indeterminada de registros o archivos, cualquiera que sea su soporte, exigiendo el análisis de la información obtenida y su ordenación. Esta labor de relacionar datos que obren en poder de la administración, pero en expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, no está amparada por el derecho a la información ni tienen los ciudadanos título para promoverla, salvo que expresamente se contemple en el ordenamiento jurídico. Por ello, la petición de obtención de datos concretos que necesariamente deben figurar en los expedientes señalados por el solicitante de la información, no está comprendida en la excepción sobre la que se basa la sentencia de instancia"."
En relación con esta argumentación, este Consejo desea reconocer el esfuerzo realizado por parte de la Dirección General de Justicia e Interior a la hora de proporcionar información al reclamante en relación con su solicitud, aunque haya sido de manera parcial. Como ya se ha indicado, la solicitud el reclamante ha sido dirigida a tres ámbitos distintos de la Comunidad Autónoma de La Rioja y en los otros dos casos no se ha llegado a proporcionar información alguna.
Este Consejo es consciente además de las dificultades existentes en el ámbito de la administración de justicia en La Rioja, al no existir una relación de puestos de trabajo que recoja el detalle de todos los puestos, en los términos solicitados por el reclamante. La administración autonómica indica que para proporcionar toda la información solicitada sería "necesario revisar cada uno de los expedientes y resoluciones de nombramiento de interino/a". A este respecto se debe indicar que la administración ha aportado información sobre 135 plazas, por lo que debería procederse al análisis de ese número de expedientes para completar lo solicitado por el reclamante. Sin restar un ápice del trabajo que ese análisis supondría, no parece una cifra tan elevada como para que no pueda ser atendida por el centro directivo competente.
A la vista de lo anteriormente expresado, dado que la información solicitada tiene la consideración de información pública y que no ha sido puesta a disposición del reclamante en su totalidad, procede estimar la reclamación presentada. La información se suministrará con referencia a la fecha en que se contestó inicialmente a la solicitud que da origen a la reclamación. Si ello no fuera posible en estos momentos, la información se proporcionará con referencia a la fecha en que se dicta esta resolución.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:
- PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada, por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
- SEGUNDO: INSTAR a la Consejería de Servicios Sociales y Gobernanza Pública del Gobierno de La Rioja a que, en el plazo máximo de treinta días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información:
- Relación concreta e individualizada de las plazas de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja que se encuentran ocupadas por interinos con indicación del Centro/administración, Área/unidad, nivel complemento específico, complemento de destino, forma de provisión y tiempo en que viene siendo ocupadas en régimen de interinidad.
- TERCERO: INSTAR a la Consejería de Hacienda y Administración Pública del Gobierno de La Rioja a que, en el mismo plazo máximo de treinta días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.