Acceso a actas de inspección de establecimientos alimentarios

ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) a la Consejería de Salud de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, el 16 de agosto de 2023, la siguiente información:

"De los siguientes establecimientos: - situado en C. , , 39600 Maliaño, Cantabria. - situado 39005 Santander, Cantabria. - La copia de las actas de inspección, informes y protocolos de inspección de los años 2018, 2019, 2020, 2021 y 2022. Del año 2023 hasta el 30/6/2023. - Conocer la fecha de inscripción en el registro de la autoridad competente de esta comunidad autónoma, de acuerdo al artículo 2.2 del Real Decreto 191/2011, de 18 de febrero, sobre Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos. - Conocer el nivel de riesgo (alto, medio, bajo o muy bajo) y los documentos que se han utilizado para conocer el nivel de riesgo. - Conocer la frecuencia mínima de control (cada cuantos meses se realiza una inspección)".

2. Mediante Resolución del Consejero de Salud de 29 de agosto de 2023 se estima parcialmente la solicitud de acceso a la información, denegando el acceso relativo a las actas de inspección por afectar a los límites recogidos en el artículo 14.1 h) y j) de la LTAIBG. Disconforme con la Resolución estimatoria parcial, el solicitante presentó una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), el 29 de agosto de 2023, con número de expediente 2589-2023.

3. El 6 de septiembre de 2023 el CTBG remitió la reclamación a la Secretaría General de la Consejería de Salud, al objeto de que se pudieran presentar las alegaciones que se considerasen oportunas. El 4 de octubre de 2023 se recibe contestación al requerimiento de alegaciones efectuado que incluye un informe de la Secretaría General de la Consejería de Salud, de 3 de octubre de 2023, que se pronuncia en los siguientes términos:

"(...) Mediante resolución del Consejero de Salud de 29 de agosto de 2023 se estima parcialmente la solicitud de acceso a información pública formulada por D. (...) denegando el acceso a las actas de inspección formalizadas a dos establecimientos alimentarios durante los años 2018, 2020, 2021 y 2022 y facilitando el resto de la información solicitada. Como argumento de dicha denegación de acceso, se reproduce los fundamentos de derecho III, IV y V de la referida resolución del Consejero de Salud. Así: De acuerdo con el artículo 14. 1 j) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para el secreto profesional. En este sentido, el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, establece en su artículo 8: "Obligaciones de confidencialidad de las autoridades competentes: 1. Las autoridades competentes garantizarán que, con arreglo al apartado 3, no se divulgue a terceros la información obtenida en el desempeño de sus funciones en el contexto de los controles oficiales y otras actividades oficiales que, por su naturaleza, estén amparadas por el secreto profesional con arreglo a la legislación nacional o de la Unión. A tal fin, los Estados miembros garantizarán que se establezcan las obligaciones de confidencialidad adecuadas por lo que respecta al personal y a otras personas empleadas durante los controles oficiales y otras actividades oficiales. 2. El apartado 1 también se aplicará a las autoridades de control ecológico, los organismos delegados y las personas físicas en las que se hayan delegado funciones específicas de control oficial y a los laboratorios oficiales. 3. A menos que exista un interés público superior para la revelación de información amparada por el secreto profesional tal como se contempla en el apartado 1, y sin perjuicio de las situaciones en las que la legislación de la Unión o nacional la exija, esa información incluirá los datos cuya revelación sería perjudicial para: a) el objetivo de las actividades de inspección, investigación o auditoría; b) la protección de los intereses comerciales de un operador o de cualquier otra persona física o jurídica, o c) la protección de procesos judiciales y de servicios de asesoramiento jurídico." Por su parte, el artículo 77.3 de la Ley 7/2002, de 10 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de Cantabria dispone: "Las facultades de la inspección se ejercerán de modo proporcionado, perturbando sólo en lo imprescindible la actividad laboral y empresarial, y quedando aquélla obligada a guardar estricto sigilo profesional de la información que obtenga." Así, las Actas extendidas por el personal que lleva a cabo labores inspección en el ejercicio de la función de control de la higiene y seguridad alimentaria, contienen información confidencial protegida por el deber de secreto profesional al que está sujeto este personal, por lo que su divulgación afecta al límite recogido en el referido artículo 14.1 j). IV. De acuerdo con el artículo 14. 1 h) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales. Divulgar el contenido de las actas de inspección, en las que consten deficiencias detectadas por el personal inspector, afecta a los intereses económicos y comerciales de los titulares de los establecimientos inspeccionados, por el posible daño a su reputación e imagen comercial y la consiguiente pérdida de confianza de sus clientes actuales y potenciales. A mayor abundamiento, cabe reseñar que las actas de inspección reflejan los hechos constatados por el personal inspector, pero no constituyen un acto administrativo definitivo ni tienen el valor de cosa juzgada. A la vista del contenido de las actas de inspección, la autoridad correspondiente puede acordar la apertura de procedimiento sancionador o puede archivar las actuaciones por entender que no procede dicha iniciación. En el caso de iniciarse procedimiento sancionador contra el establecimiento inspeccionado, éste tendrá la oportunidad de formular alegaciones, aportar documentos o los elementos de prueba que estime pertinentes durante la tramitación del mismo, los cuales serán tenidos en cuenta por el órgano correspondiente. Así, resulta perfectamente posible que finalmente quede acreditada la ausencia de infracción administrativa alguna. V. Por último, respecto al llamado test del daño y test del interés público exigido por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, previo a la aplicación de los límites del artículo 14.1, cabe señalar que la difusión de las actas de inspección supone una infracción del deber de secreto profesional al que está sujeto el personal inspector y lesiona los intereses económicos y comerciales de los titulares de los establecimientos inspeccionados, esto es, supone un daño a los intereses protegidos por dichos límites, no un mero peligro. Al tiempo, no se aprecia un interés público prevalente que justifique el daño, toda vez que la información contenida en las actas de inspección no constituye un acto administrativo definitivo que resuelva un procedimiento de carácter contradictorio en el que se valore los diferentes elementos de prueba aportados, debiéndose respetar la presuposición de inocencia y el derecho a la defensa del establecimiento inspeccionado. (...) el daño a los intereses económicos y comerciales que pudiera causarse a los titulares de los establecimientos no constituye un daño legítimo y ello tanto si reflejan incumplimientos de la normativa higiénico-sanitaria como si no reflejan tales incumplimientos. Resulta indudable que la difusión de la información contenida en las actas de la inspección sanitaria pudiera influir en las decisiones de consumo de los ciudadanos en servicios de restauración, prefiriendo unos sobre otros atendiendo al contenido de las actas de inspección que, como se ha señalado reiteradamente, no constituyen un acto administrativo definitivo ni gozan de presunción iuris et de iure. De acuerdo con lo expuesto, se SOLICITA: La desestimación de la reclamación interpuesta por D. (...), por afectar a los límites recogidos en el artículo 14.1 h) y j) de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno."

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al CTBG mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de dicha previsión, existe convenio vigente suscrito con las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Castilla-La Mancha, Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
3. A tenor de lo dispuesto en su preámbulo, la LTAIBG tiene por objeto

   "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento"

   . De este modo, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. En este sentido, el artículo 13 de la LTAIBG define la "información pública" como

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

   . La información solicitada es información pública en la medida en que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, quien dispone de ella en el ejercicio de la competencia autonómica en materia de salud pública.
4. Entrando en el fondo del asunto, la administración concernida ha proporcionado al solicitante la información relativa a las fechas de inscripción de los establecimientos alimentarios, referidos en la solicitud, en el Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos, al nivel de riesgo y a los documentos utilizados para conocer ese nivel, así como a la frecuencia mínima de control. No obstante, respecto de la información relativa a las actas de inspección de estos establecimientos se ha denegado la solicitud de información, desestimando la solicitud por la concurrencia de un posible perjuicio para los intereses económicos y comerciales de las empresas afectadas, al que se refiere el artículo 14.1.h) de la LTAIBG, así como para el secreto profesional y la propiedad intelectual de aquellas empresas, al que refiere el artículo 14.1.j) de la LTAIBG. Por este motivo, la concurrencia de estos límites debe ser debidamente analizada en la presente resolución. Antes de proceder al análisis de este límite debe señalarse que el ejercicio del derecho de acceso a la información se ha configurado por el legislador básico de transparencia como un derecho de amplio espectro. Esta configuración ha sido reiterada por los Tribunales de Justicia que ya han tenido ocasión de pronunciarse en diferentes ocasiones en el sentido de que el acceso a la información debe entenderse en un sentido amplio y que las restricciones al mismo deben ser excepcionales. De este modo, a título de ejemplo, la Sentencia de Tribunal Supremo 3530/2017, de 16 de octubre (ECLI: ES:TS:2017:3530), fijó la siguiente doctrina:

   "La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley" (F.J. 6º)

   Doctrina jurisprudencial que, en lo concerniente a los límites ha sido complementada por el Alto Tribunal, entre otras, en la Sentencia 574/2021, de 25 de enero (ECLI:ES:TS:2021:574), en la que puntualizó lo siguiente:

   "La aplicación de los límites al derecho de acceso a la información está sujeta a determinados requisitos y condiciones. Al respecto, el artículo 14.2 de la LTAIBG señala lo siguiente: 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. Por tanto, el precepto legal no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate." (FJ, 4º)

   Asimismo, sobre la aplicación de los límites recogidos en el artículo 14, este Consejo ya se pronunció en el Criterio interpretativo 2/2015, que señala lo siguiente:

   "Los límites a que se refiere el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con la literalidad del texto del número 1 del mismo, "podrán" ser aplicados. De esta manera, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos. La invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: antes al contrario deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público)".

   Con relación al límite al ejercicio del derecho de acceso a la información del artículo 14.1.h) de la LTAIBG, la administración no concreta de manera suficiente su concurrencia, limitándose a afirmar que "Divulgar el contenido de las actas de inspección, en las que consten deficiencias detectadas por el personal inspector, afecta a los intereses económicos y comerciales de los titulares de los establecimientos inspeccionados, por el posible daño a su reputación e imagen comercial y la consiguiente pérdida de confianza de sus clientes actuales y potenciales". Con relación al límite al ejercicio del derecho de acceso a la información del artículo 14.1.j) de la LTAIBG, la administración alega que "las actas extendidas por el personal que lleva a cabo labores inspección en el ejercicio de la función de control de la higiene y seguridad alimentaria, contienen información confidencial protegida por el deber de secreto profesional al que está sujeto este personal (...)". Sin embargo, procede señalar que el deber de confidencialidad en las relaciones contractuales ad intra es distinto del aplicable en materia de derecho de acceso a información pública. Como se ha indicado anteriormente, la jurisprudencia exige una "aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate", algo que no se ha realizado de manera suficiente por parte de la administración, la cual tan solo añade que "(...) no se aprecia un interés público prevalente que justifique el daño, toda vez que la información contenida en las actas de inspección no constituye un acto administrativo definitivo que resuelva un procedimiento de carácter contradictorio en el que se valore los diferentes elementos de prueba aportados, debiéndose respetar la presunción de inocencia y el derecho a la defensa del establecimiento inspeccionado". Asimismo, debe tenerse en cuenta que el reclamante ha presentado, ante otras comunidades autónomas, solicitudes de acceso a la información pública sustancialmente idénticas a aquélla de la que trae causa la reclamación presentada ante este Consejo. En el caso de Asturias, la administración autonómica ha puesto a disposición del reclamante las actas de inspección de algunos locales de restauración, habiéndose formalizado el desistimiento de la reclamación (expediente 1648/2023, resuelta por la RA CTBG 692/2023, de 25 de julio). En el caso de Castilla-La Mancha, la administración autonómica ha concedido acceso a toda la información, excepto al contenido de las actas, aunque la reclamación ha sido estimada por este Consejo, previa ponderación de la concurrencia de límites legales al derecho de acceso, en concreto, el del artículo 14.1.g) LTAIBG alegado por aquella administración (expediente 866/2023, resuelta por la RA CTBG 951/2023). Por lo tanto, existen precedentes de otras administraciones que han aportado información idéntica a la solicitada. Tampoco se ha afirmado por parte de la administración que de las visitas de inspección realizadas se hayan incoado procedimientos sancionadores, ni que éstos, en el caso de que hubieran existido, hayan sido objeto de posteriores recursos judiciales, lo que supondría que dar a conocer la información podría afectar a otros límites del artículo 14 de la LTAIBG, como la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios (artículo 14.1.e de la LTAIBG) o la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva (artículo 14.1.f de la LTAIBG).
5. La administración alega también limitaciones al acceso como consecuencia de lo dispuesto en la normativa comunitaria que resulta aplicable, en este caso, el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios (...). Se menciona el artículo 8 del Reglamento (UE) 2017/625, que establece que las autoridades competentes

   "garantizarán que no se divulgue a terceros la información obtenida en el desempeño de sus funciones en el contexto de los controles oficiales y otras actividades oficiales que, por su naturaleza estén amparadas por el secreto profesional"

   . Este artículo no implica la existencia de un régimen de secreto o confidencialidad, ya que en él se establece las condiciones para divulgar la información antes de su publicidad oficial, y se exige dar la oportunidad al operador económico de formular observaciones, según el apartado 5.a) de dicho artículo. Sin embargo, opera la excepción derivada de la existencia de una ley nacional sobre transparencia, que exige la puesta a disposición de la información salvo que concurran circunstancias excepcionales. La norma europea exige la ponderación del interés público, antes de decidir sobre la divulgación de información. Y está sujeta a los mismos límites legales para evitar el perjuicio de valores e intereses concretos, incluyendo los del operador. Asimismo, se debe recordar lo que dispone el artículo 11 del mencionado Reglamento UE 2017/625, en el sentido de que

   "las autoridades competentes realizarán los controles oficiales con un elevado nivel de transparencia y, al menos una vez al año, pondrán a disposición del público, también mediante publicación en internet, información pertinente sobre la organización y la realización de los controles oficiales"

   . Ese artículo también establece que las autoridades

   "velarán por que se publique con regularidad y en tiempo oportuno información sobre": a) el tipo, el número y el resultado de los controles oficiales; b) el tipo y el número de casos de incumplimiento detectados; c) el tipo y el número de casos en que las autoridades competentes hayan adoptado medidas de conformidad con el artículo 138, y; d) el tipo y el número de casos en que se hayan impuesto las sanciones a que se refiere el artículo 139.

   Por último se debe señalar que el apartado 3 del citado artículo 3 recoge que

   "Las autoridades competentes podrán publicar, o poner a disposición del público de otra forma, información sobre la calificación de los operadores individuales basándose en los resultados de uno o varios controles oficiales, siempre que se cumplan las siguientes condiciones: a) que los criterios de calificación sean objetivos, transparentes y estén públicamente disponibles, y b) que se hayan adoptado las medidas apropiadas para garantizar la equidad, coherencia y transparencia del proceso de calificación"

   . Es decir, el propio reglamento europeo ya establece un régimen de publicidad activa sobre esta materia, lo cual orilla en buena medida el límite de la confidencialidad que plantea la administración autonómica. En el caso de la reclamación objeto de esta resolución, este Consejo considera que predomina el interés público sobre otros bienes jurídicos, derivado del conocimiento de cuestiones que tienen relación directa con la salud pública. En supuestos como el que nos ocupa existe un régimen de confidencialidad interna administrativa pero que no alcanza ni restringe de modo absoluto el derecho general de acceso a la información pública que establece la LTAIBG, que sólo debe ser limitado con carácter excepcional como ha afirmado de manera reiterada la jurisprudencia. Por todo lo anteriormente expresado, dado que la documentación solicitada y no proporcionada, es decir, la relativa a las actas de inspección de los establecimientos alimentarios referidos en la solicitud, tiene la consideración de información pública y que no resulta suficientemente justificada la aplicación de alguno de los límites previstos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, ni la concurrencia de una causa de inadmisión del artículo 18, este Consejo debe proceder a estimar parcialmente la reclamación presentada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente a la Consejería de Salud de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

SEGUNDO:

INSTAR a la Consejería de Salud de la Comunidad Autónoma de Cantabria a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información:

• Copia de las actas de inspección, informes y protocolos de inspección de los años 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 y hasta el 30 de junio de 2023, de los siguientes establecimientos alimentarios:
  • Establecimiento “ ”, sito en calle , 39600 Maliaño, Cantabria.
  • Establecimiento “ ”, sito en 39005 Santander, Cantabria.

TERCERO:

INSTAR a la Consejería de Salud de la Comunidad Autónoma de Cantabria a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.