Acceso a documentación contractual de una empresa de cerrajería entre 2019 y 2023

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el 10 de abril de 2023 el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) la siguiente información al Ayuntamiento de Oropesa, con número de solicitud, referida a la empresa, la cual ha realizado trabajos para el Ayuntamiento de Oropesa y Corchuela, mientras que según afirma el solicitante, no existe información en el Portal de Transparencia ni en el Perfil del Contratante acerca de dichos servicios:

• Primero- Copia de la siguiente documentación en relación a los trabajos realizados por dicha empresa de los años 2019, 2020, 2021, 2022 y 2023:
  • Resolución alcaldía.
  • Anuncio licitación en la plataforma de contratación.
  • Pliego prescripciones administrativas.
  • Pliego prescripciones técnicas.
  • Acta de apertura de proposiciones y propuesta de adjudicación provisional.
  • Copia del contrato de prestación de servicios.
  • Copia de la factura.
  • Copia del justificante de pago.
• Segundo- Que la documentación sea enviada al correo electrónico.

2. Mediante resolución de la Alcaldía de 3 de mayo de 2023 se resolvió expresamente acerca de dicha solicitud de información y de otras dos, con números de registro distintos, referidas a aprovechamientos de terrenos en montes para cultivos y pastos, y sobre unas jornadas medievales organizadas en la localidad, que también han sido objeto de reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), con números de expediente 1671 y 1925-2023, respectivamente. En dicha resolución se acordó denegar el acceso a la información por considerar la petición indiscriminada, no suficientemente clara y carente de fundamento; por haber publicado dicha información en la Plataforma de Contratación del Sector Público; y porque la información puede proporcionar los intereses económicos y comerciales, el secreto profesional, y la propiedad intelectual e industrial (sic).

3. Disconforme con dicha resolución, el solicitante presentó una reclamación ante el CTBG el 30 de mayo de 2023, registrada con el número de expediente 1925-2023, alegando lo siguiente:

1. Se solicitó documentación en relación a la empresa con CIF que ha realizado trabajos para el Ayuntamiento de Oropesa y Corchuela y no existe información en el Portal de Transparencia ni en el Perfil del Contratante.
2. Se solicitó copia de la siguiente documentación.
3. El objeto es comprobar los trabajos encargados a esta empresa cuyos dueños son hermanos de, anterior Concejal, y actual Alcalde para ver si cumplen con la normativa vigente o no.
4. Que la petición es clara, no es indiscriminada y tiene por objeto comprobar las obras que han hecho en estos 4 años, que no llegarán a diez. Si hubiese existido información pública no haría falta solicitarla.
5. Que con la publicación de la documentación de los trabajos de herrería realizados por esa empresa no se perjudica a nadie.

4. El 31 de mayo de 2023 el CTBG remitió la reclamación objeto del presente expediente a la Secretaría General del Ayuntamiento de Oropesa, al objeto de que pudieran presentar las alegaciones que se considerasen oportunas. En la fecha en que se dicta la presente resolución no se ha recibido contestación al requerimiento de alegaciones efectuado. No obstante, el 12 de abril de 2023 el secretario del Ayuntamiento de Oropesa había formulado una consulta al CTBG sobre el acceso a la documentación solicitada en este expediente y en los otros dos a los que se ha hecho mención con anterioridad. Como consecuencia de algún error, la consulta no llegó a ser respondida por el CTBG. En ella, y en relación con lo solicitado en esta reclamación, se indicaba lo siguiente:

Este ayuntamiento celebra una fiesta medieval de gran interés y para ello se llevan a cabo contrataciones con artistas, espectáculos y demás relacionados. Por los importes se suele contratar con contrato menor de acuerdo a la normativa de la Ley de Contratos del Sector Público. Los contratos menores solo se publican una relación trimestral. Sobre estos expedientes de contratación solicita acceso y copias desde el año 2019 a 2023 y sobre eso nos pide lo siguiente. Al igual que lo anterior se ha realizado por contrato menor con los mismos requisitos que establece la Ley de Contratos. El solicitante tampoco tiene nada que ver con los contratos realizados con esta empresa. Ahora bien, esta empresa es familia de un concejal y se supone que el interés del solicitante pueda ser por mala práctica. No hay ningún motivo por el que se pueda sospechar trato de favor y ésta entidad contrata según necesidades y mejores licitadores. Es de aplicación lo mismo que arriba, la información empresarial en cuanto a costes y demás es confidencial y...

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al CTBG mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de dicha previsión, existe convenio vigente suscrito con las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Castilla-La Mancha e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

3. [...] regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias derivadas de ello. De este modo, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas, previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. En este sentido, el artículo 13 establece el derecho de acceso a todos los documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

La información solicitada tiene la consideración de información pública, puesto que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, un ayuntamiento, quien la ha elaborado en el ejercicio de las funciones que la ley le ha reconocidas en el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en concreto, en relación con una actividad de fomento y obras públicas relacionada con cerrajería industrial.

4. En el caso de esta reclamación, como se ha indicado en los antecedentes, el Ayuntamiento concernido no ha contestado al requerimiento de alegaciones formulado por este Consejo. Este proceder dificulta el cumplimiento de la función de garantía encomendada a esta autoridad administrativa independiente, al no proporcionarle la valoración sobre las cuestiones planteadas por el reclamante, con el fin de que pueda disponer de los elementos de juicio necesarios para pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada. Sí se dispone de algún argumento incluido en la consulta formulada el 12 de abril de 2023.

Es preciso tener en cuenta que el derecho de acceso a la información pública es un derecho que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como ha recordado en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:

«La Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad.

Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: «[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información».

De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: «[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso». Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.»

5. El Ayuntamiento sí que proporciona las bases teóricas de la denegación en la resolución recurrida y en la consulta de 12 de abril, pero se trata de argumentos sin desarrollar, incidiendo en varias causas de inadmisión y en varios límites legales de acceso. Como se ha indicado anteriormente la restricción al derecho de acceso a la información pública debe partir de una interpretación estricta de los límites establecidos en la LTAIBG y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación, algo que no ha sucedido en el caso de la resolución que da origen a la reclamación. El ejercicio del derecho de acceso a la información se ha configurado por el legislador básico de transparencia como un derecho de amplio espectro. Esta configuración ha sido reiterada por los Tribunales de Justicia que ya han tenido ocasión de pronunciarse en diferentes ocasiones en el sentido de que el acceso a la información debe entenderse en un sentido amplio y que las restricciones al mismo deben ser excepcionales. De este modo, a título de ejemplo, la Sentencia de Tribunal Supremo 3530/2017, de 16 de octubre (ECLI: ES:TS:2017:3530), fijó la siguiente doctrina:

el acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.

Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo determinado requisitos y condiciones. Al respecto, el artículo 14.2 de la LTAIBG señala lo siguiente:

2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.

Por tanto, el precepto legal no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso (FJ, 4º).

Doctrina jurisprudencial que, en lo concerniente a los límites ha sido complementada por el Alto Tribunal, entre otras, en la Sentencia 574/2021, de 25 de enero (ECLI:ES:TS:2021:574), en la que puntualizó lo siguiente:

Asimismo, sobre la aplicación de los límites recogidos en el artículo 14 de la LTAIBG, este Consejo ya se pronunció en el Criterio interpretativo 2/2015, que señala lo siguiente:

De esta manera, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos. La invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: antes al contrario deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino aplicados.

Por lo tanto, se desestiman los argumentos de la administración recogidos en la resolución, en cuanto a la concurrencia de diversos límites legales de acceso, por ausencia de motivación suficiente tal y como indica al respecto la jurisprudencia.

6. Expuesto lo anterior debe tenerse en cuenta que la información solicitada es de naturaleza contractual. De acuerdo con el artículo 5.1 de la LTAIBG las Entidades Locales están obligadas a publicar la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad. De forma más específica, la letra a) del artículo 8.1 de la LTAIBG prevé que las administraciones públicas publiquen la información de la Administración, bien que con una serie de características tendentes a hacerla actual, accesible, comprensible y de acceso fácil. Especificándose en la materia que ahora interesa lo siguiente:

• a) Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato. Igualmente serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos. La publicación de la información relativa a los contratos menores podrá realizarse trimestralmente. Asimismo, se publicarán datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos.

En el mismo sentido se pronuncia el artículo 63 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, al afirmar que respecto a los contratos, deberá publicarse al menos la siguiente información listando una serie de apartados referidos, entre otros a: la memoria justificativa del contrato, los pliegos, documento de aprobación del expediente, objeto detallado del contrato, su duración, el presupuesto base de licitación y el importe de adjudicación, los anuncios de convocatoria de las licitaciones, de adjudicación y de formalización de los contratos, medios de publicitación del contrato, número e identidad de los licitadores, todas las actas de la mesa de contratación, resoluciones del servicio u órgano de contratación, la decisión de no adjudicar o celebrar el contrato, el desistimiento, la declaración de desierto, así como la interposición de recursos.

Además, para el caso concreto de los contratos menores que son objeto de la presente reclamación el apartado cuarto de ese mismo artículo 63 establece que la información relativa a los contratos menores deberá realizarse al menos trimestralmente. La información a publicar para este tipo de contratos será, al menos, su objeto, duración, el importe de adjudicación, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, y la identidad del adjudicatario, ordenándose los contratos por la identidad del adjudicatario.

Esta premisa nos lleva a examinar la relación existente entre las obligaciones de publicidad activa y el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. A este respecto, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha elaborado el Criterio Interpretativo CI/009/2015, de 12 de noviembre, en el que se establece lo siguiente:

1. I. De acuerdo con la LTAIBG, y teniendo especialmente en cuenta el artículo 1, el artículo 10.2 y la propia estructura sistemática de la norma, la publicidad activa y el derecho a la información son dos caras distintas de una misma realidad: la transparencia de la actividad pública. En un caso -publicidad activa, también llamada transparencia activa- se configura como una obligación de las instituciones y de Administraciones públicas; en el otro -acceso a la información o transparencia pasiva- se configura como un derecho de las personas, basado en el artículo 105.b) de la Constitución. En ambos casos la finalidad de la transparencia es garantizar que los ciudadanos conozcan la organización y el funcionamiento de sus instituciones públicas. En este sentido, la publicidad activa ha de entenderse como un elemento facilitador de este conocimiento. A través de ella, las organizaciones y Administraciones públicas sitúan de oficio en régimen de publicidad una serie de datos e informaciones que se entienden de interés general, de manera que puedan ser consultadas por aquellos que lo deseen sin necesidad de hacer una petición expresa. De este modo, parece claro que no debe limitarse o restringirse el ámbito del derecho de acceso de los ciudadanos exclusivamente a las informaciones o datos que no estén sometidos a publicidad activa. Las obligaciones en esta materia conciernen a la Administración y no delimitan ni prejuzgan en modo alguno el derecho de acceso a la información que asiste a los ciudadanos. Antes bien, se hallan al servicio de ese derecho precisamente, para facilitar su ejercicio, abreviando la vía de acceso de los interesados a los datos o informaciones que necesiten.
2. II. A mayor abundamiento, hay que tener en cuenta que:
   
   • La definición de información pública accesible a través del ejercicio del derecho de acceso que contiene el artículo 12 de la LTAIBG, no restringe en modo alguno el contenido de esa información por estar o no sometida al régimen de publicidad activa.
   • En la Ley, la publicidad activa no lleva en ningún caso aparejada una obligación de consulta por parte de los interesados. Se trata, como ya se ha adelantado, de un instrumento que obliga a las Administraciones Públicas. Los ciudadanos y personas interesadas en ejercitar su derecho a saber pueden consultar, si lo desean, la publicidad activa. Tal consulta tiene carácter voluntario y la oportunidad, o no, de acceder a las páginas web o al Portal de Transparencia es una decisión que se ejercerá libremente.
   • En la LTAIBG la publicidad activa se concreta en la publicación por los organismos o instituciones públicas de los datos e informaciones establecidos para la Transparencia de la Administración, bien que con una serie de características tendentes a hacerla actual, accesible, comprensible y de acceso fácil. Desde este punto de vista, hay que tener en cuenta que la Ley no impone en modo alguno un deber genérico de uso de medios electrónicos por los ciudadanos y que el manejo de un ordenador o dispositivo electrónico con acceso a Internet no está al alcance de todos los ciudadanos.

Finalmente, el artículo 22.3 de la LTAIBG regula el supuesto genérico de que la información solicitada vía derecho de acceso haya sido objeto de publicación previa, supuesto que, indudablemente, incluye la publicación de esa información en cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa. En este sentido, señala que la resolución podrá limitarse a indicar el lugar o medio en que ésta se ha publicado. Así, resulta evidente que los redactores de la LTAIBG están admitiendo implícitamente la tramitación de un procedimiento de acceso referido a una información sometida al régimen de publicidad activa, introduciendo para estos casos la posibilidad (no la obligación) de que la resolución del mismo se limite a indicar el lugar o medio de publicación que, en todo caso, deberá ser objeto de una referencia explícita y determinada, no de una simple indicación genérica.

La circunstancia de que se configure como una obligación de publicidad activa la información que sea relevante para garantizar la transparencia de la actividad, no excluye, evidentemente, que cualquier persona pueda solicitar el acceso a esa información, incluyendo el expediente completo de un contrato aun cuando lo obligado es publicar determinados datos del mismo, pudiendo la administración, en tal caso, optar por alguna de las dos siguientes soluciones. En primer lugar, puede remitir al solicitante a la dirección URL en la que se encuentra publicada la misma en los términos definidos por la jurisprudencia. Mientras que la segunda posibilidad de la que dispone, consiste en facilitar la información de que se trate al solicitante, formalizándose el acceso en los términos del artículo 22 de la LTAIBG.

Por todo lo anteriormente expresado, dado que la documentación solicitada tiene la condición de información pública, que no ha sido puesta a disposición del reclamante y que el ayuntamiento no ha justificado de manera suficiente la aplicación a este caso concreto de alguno de los límites previstos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, ni la concurrencia real de una causa de inadmisión del artículo 18, este Consejo considera que procede estimar la reclamación presentada.

Por último, se debe indicar que este Consejo ha podido estudiar el Portal de Transparencia del Ayuntamiento de Oropesa y ha constatado que no existe publicada la información solicitada. Por tanto, la resolución no podrá verse satisfecha con una remisión al portal del ayuntamiento, sino deberá remitirse directamente al reclamante, con inclusión de la documentación procedente de todos los contratos firmados en los años indicados en la solicitud.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada frente al Ayuntamiento de Oropesa.

SEGUNDO:

INSTAR al Ayuntamiento de Oropesa a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite al reclamante la documentación relativa a la contratación de los servicios de la empresa en los años 2019, 2020, 2021, 2022 y 2023, con inclusión de las facturas presentadas y los documentos justificativos de los pagos realizados.

TERCERO:

INSTAR al Ayuntamiento de Oropesa a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.