Solicitud de datos del IRPF 2018 sobre asignación tributaria a la Iglesia Católica desglosados por municipio y desestimación por reelaboración

Resolución 327/2022 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 21 de febrero de 2022 el reclamante solicitó a la AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (AEAT), del MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Número (o proporción respecto del total) de declaraciones que han marcado la casilla de asignación tributaria a la Iglesia Católica, desagregado por municipio, para la campaña del IRPF de 2018 (presentadas en el año 2019).» 2. Mediante resolución de fecha 25 de marzo de 2022, la AGENCIA ES TATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (AEAT), del MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA contestó al solicitante lo siguiente: S/REF: 001-066041 N/REF: R/0289/2022; 100-006619 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: /AEAT/Ministerio de Hacienda y Función Pública Información solicitada: Declaraciones del IRPF de 2018 que han marcado la casilla de la Iglesia Católica «Con fecha 23 de febrero de 2022, la citada solicitud se recibió en la Unidad gestora del derecho de acceso a la información pública de la Agencia Tributaria, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes para su resolución, según lo previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre. Una vez estudiada su solicitud, se resuelve INADMITIR a trámite la misma, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno que señala que se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. En este supuesto la obtención de la información solicitada exigiría una acción de reelaboración que obstaculizaría el normal desarrollo de las actuaciones de elaboración de estadísticas y seguimiento y proyección de ingresos que realiza el órgano encargado, al ser necesario un mayor análisis de las declaraciones presentadas que excederían del ya laborioso estudio que se realiza sobre el IRPF y que da lugar a las estadísticas publicadas del impuesto, y a lo cual se sumaría la realización de una depuración exhaustiva para evitar vulnerar el secreto estadístico. En este sentido, la Sentencia dictada en el recurso Apelación 63/2016, por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, señala que “El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 c) permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia (…)." Además, se podría añadir que la información disponible sobre el número de declaraciones que han marcado la casilla de asignación tributaria a la Iglesia Católica se puede encontrar en el fichero DatosAIC.xlsx, al que se accede por el enlace disponible al final del Cuadro 7.2 del fichero Excel de cuadros que acompaña al Informe Anual de Recaudación Tributaria de 2020, y al que se puede acceder por el siguiente enlace: https://sede.agenciatributaria.gob.es/Sede/datosabiertos/catalogo/hacienda/Informes anua les de Recaudacion Tributaria.shtml 3. Mediante escrito registrado el 25 de marzo de 2022, el solicitante interpuso una reclamación, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) con el siguiente contenido: «Se ha inadmitido a trámite la solicitud de información de Número (o proporción respecto del total) de declaraciones que han marcado la casilla de asignación tributaria a la Iglesia Católica, desagregado por municipio, para la campaña del IRPF de 2018 (presentadas en el año 2019) alegando causa de reelaboración. Mediante nuevo escrito de 25 de marzo de 2022, el solicitante amplió su reclamación, añadiendo lo siguiente: «• En primer lugar, se ha revisado el criterio interpretativo CI/007/2015 relativo a “Causas de inadmisión de solicitudes de información: relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración” (se adjunta al final). En este sentido, el dato de declaraciones que han marcado la casilla de asignación tributaria a la Iglesia Católica debe existir, y se encuentra necesariamente vinculado a un municipio, dado que existen datos desagregados a nivel provincial, tal y como se observa, por ejemplo, en esta tabla, obtenida de la página web de la Conferencia Episcopal. Fuente: https://www.conferenciaepiscopal.es/datos-x-declaracion-renta-2021/ Por tanto, no concurre el supuesto de que deba hacerse “uso de diversas fuentes de información”. • Por otro lado, se hace referencia a la necesidad de “evitar vulnerar el secreto estadístico”. En este sentido, y de acuerdo con el citado criterio interpretativo, la anonimización tampoco puede entenderse como una reelaboración. De hecho, simplemente se solicita el número (o proporción respecto del total) de declaraciones que han marcado la casilla de asignación tributaria a la Iglesia Católica, desagregado por municipio, lo que no permite identificar a personas individuales. En todo caso, incluso considerando (a efectos puramente especulativos) que esto pudiera hacerse, se señala lo siguiente: o En primer lugar, y considerando que fuese estrictamente necesario para evitar la identificación de personas individuales, en todo caso sería posible restringir la información a determinados municipios con población superior a un cierto número habitantes, lo que haría que la posibilidad de identificar a personas individuales fuese ínfima. Sin embargo, esta apreciación se hace a efectos puramente especulativos y se reitera que esto no debería ser un problema, ya que es difícil imaginar que se pueda identificar a personas individuales. o En segundo lugar, existen conjuntos de datos abiertos de similar sensibilidad (por ejemplo, relacionados con el voto) desagregados a un nivel (sección censal) que podría permitir, de forma mucho más probable, la identificación de personas individuales. Por todo lo anterior, se considera que la supuesta reelaboración no se basa “en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario” y que no se identifican estos en la correspondiente resolución motivada. Más bien al contrario, la solicitud se inadmite a trámite en términos genéricos. Finalmente, se hace constar que, en la resolución, se afirma que “la información disponible sobre el número de declaraciones que han marcado la casilla de asignación tributaria a la Iglesia Católica se puede encontrar” en un determinado fichero del cual se adjunta enlace de acceso. Dicho fichero contiene únicamente las devoluciones realizadas (incluida la Asignación tributaria a la Iglesia Católica), si bien contiene un enlace a otro documento (se adjunta como “Otros documentos”) que contiene datos de, entre otros aspectos, el total de liquidaciones con asignación a la Iglesia Católica, desagregados por determinadas variables (tramo de base imponible, género del declarante o del primer declarante y grupo de edad del declarante o del primer declarante). Es decir, que se proporcionan datos que permiten calcular la probabilidad de haber marcado la casilla de asignación tributaria a la Iglesia Católica en 3890 supuestos, lo que, si se considerara que proporcionar el dato a nivel municipal sería un potencial problema de secreto estadístico, también debería serlo considerado en este caso. A mi juicio, solo una interpretación desmesuradamente restrictiva del concepto de “reelaboración” justificaría que, disponiéndose del dato de si en la declaración se ha marcado la casilla de asignación tributaria a la Iglesia Católica y del identificador del municipio, se haya inadmitido mi solicitud.» 4. Con fecha 28 de marzo de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (AEAT), al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que considerase oportunas. El 21 de abril de 2022 se recibió escrito, con el siguiente contenido resumido: «(…) el cuadro que adjunta el reclamante contiene datos desagregados a nivel autonómico, no provincial. Es más, el cuadro que adjunta coincide con el fichero que se le remitió en la resolución de su solicitud de transparencia. En concreto, se puede verificar que en el fichero DatosAIC.xlsx, en la segunda hoja denominada «datos CCAA», si se suman las columnas «con asignación a la Iglesia Católica» y «con asignación a la IC y a fines sociales», para las tablas «número de declaraciones» e «importes de la asignación», los datos son los mismos que los reflejados en el cuadro de la Conferencia Episcopal al que se refiere como prueba de que existen datos desagregados a nivel provincial. En este mismo fichero –DatosAIC.xlsx– se puede observar que se ofrecen otros datos detallados, tales como el tipo de declaración, el género del primer declarante, el tramo de base liquidable, etc. Pero no se ofrece un dato más desagregado a nivel territorial que el autonómico. La información de la que se dispone se encuentra desagregada a nivel autonómico porque el criterio de la residencia en el territorio de una comunidad autónoma es relevante para la determinación de la normativa tributaria que resulta de aplicación. Y ello porque conforme al artículo 19.dos.a) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, y al artículo 46 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, las comunidades autónomas podrán asumir competencias normativas sobre el importe del mínimo personal y familiar aplicable para el cálculo del gravamen autonómico, la escala autonómica aplicable a la base liquidable general o determinadas deducciones en la cuota íntegra autonómica. En la campaña de Renta 2018 (presentada en 2019), para la cual solicita información el reclamante, se presentaron más de 20 millones de declaraciones (https://sede.agenciatributaria.gob.es/AEAT/Contenidos Comunes/La Agencia Tributaria/Es tadisticas/Publicaciones/sites/irpf/2018/jrubik21f1d9f43fc220b02dfad1e0a6110c2e21b26188 .html). Para poder atender a su solicitud de información de datos desagregados a nivel municipal, se debería acudir a la información dispersa y diseminada en cada una de las más de 20 millones de declaraciones para conocer quienes han marcado la casilla de asignación tributaria a la Iglesia Católica. Después sería necesario ordenar y separar las más de 20 millones de declaraciones entre aquellas en las que se ha marcado dicha casilla y en las que no, para después cruzar esta información con la relativa al municipio de residencia de cada uno de los declarantes. Acciones que encajan dentro del concepto de reelaboración en la interpretación dada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, y apuntalado por la jurisprudencia, así por todas, la sentencia 5/2020, de 8 de enero, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 12 en el procedimiento ordinario 15/2019, confirmada por la sentencia de la Audiencia Nacional 3039/2020, de 16 de octubre de 2020, dictada en el recurso de Apelación 25/2020. «[…] se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información.» 5. El 25 de abril de 2022, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, sin que se haya formulado alegación alguna en el plazo concedido a tal efecto. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud de acceso a la información relativa al número de declaraciones del IRPF de 2018 (presentadas en el año 2019) que han marcado la casilla de la Iglesia Católica, con desglose por municipios. La AEAT facilita la información reclamada con desglose autonómico (proporcionando el enlace web que remite al Informe Anual de Recaudación Tributaria de 2020) pero inadmite la solicitud de información (en relación con el desglose municipal) al considerar concurrente la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG. 4. Partiendo de lo hasta ahora expuesto y teniendo en cuenta que la reclamación presentada ante este Consejo se circunscribe a la inadmisión de la solicitud, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG, conviene traer a colación el criterio de este Consejo y la jurisprudencia relativa a la aplicación de esta causa de inadmisión fundada en la necesidad de reelaboración de la información solicitada. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530) establece con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 de la LTAIBG: la interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión de solicitudes de información partiendo de la premisa de la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho. De ahí, que el Tribunal concluya que «la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.» Por tanto, lo primero que exige la inadmisión a trámite de una solicitud de acceso a la información es una motivación clara y suficiente de la necesidad de reelaborar la información para poderla facilitar al solicitante; motivación que, en este caso y tal como se ha reproducido en fundamento jurídico anterior, sí se aprecia tanto en la resolución inicial como en las alegaciones vertidas en este procedimiento en las que se detalla el procedimiento que debería seguirse para proporcionar la información en los términos solicitados. Constatada la existencia formal de esa justificación, procede verificar si las razones expuestas por el Ministerio evidencian la aducida necesidad de tratamiento previo o reelaboración. Desde esta perspectiva no puede obviarse que, tal como se puso de manifiesto en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)». Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Esta doctrina se recoge, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas(…)». Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información —sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa—-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama. En esta línea, también se pronunció la Sentencia de, de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 24 de enero de 2017, (recurso de apelación nº 63/2016) en la que se señala que «La Ley 19/2013 ha venido a facilitar y hacer eficaz el derecho a la información de los ciudadanos sin necesidad de motivar la solicitud de información, es decir, la acreditación de un interés legítimo (art.17.3), como se deducía del viejo art.35 h y 37 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre del PAC, hasta la nueva redacción dada por dicha Ley 19/2013. Pero el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art.18.1.c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia. Por consiguiente, es indiferente que dicha información obre en poder de la Administración o ente público encargada de dispensarla. Y en estos términos hay que interpretar el art.13 de dicha Ley. De lo contrario se estaría alterando el objeto y espíritu de dicha Ley, que no parece haber convertido el derecho a la información pública en el derecho a obtener un informe solicitado sin previa tramitación de un procedimiento administrativo y con la finalidad de preparar la resolución que ponga término al mismo (art.82 de la Ley 30/92).» 5. En este caso, se adelanta ya, la presente reclamación debe ser desestimada pues, a la vista de las alegaciones de la AEAT y de la información que sí se ha proporcionado al ciudadano (con desglose autonómico), este Consejo aprecia que concurre la causa de inadmisión invocada relativa a la reelaboración de la información. En este sentido, si bien es cierto que la información no se encuentra dispersa en diversos órganos y que su elevado volumen no constituye per se una circunstancia determinante para apreciar la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG; lo cierto es que sí se ha acreditado que facilitar la información con el desglose (municipal) que se solicita requiere de un tratamiento de la información nuevo —en definitiva, de la elaboración de un informe ad hoc— que impediría el normal funcionamiento del órgano requerido. Así lo ha puesto de manifiesto la AEAT en su resolución inicial al señalar que ese tratamiento «(…) obstaculizaría el normal desarrollo de las actuaciones de elaboración de estadísticas y seguimiento y proyección de ingresos que realiza el órgano encargado, al ser necesario un mayor análisis de las declaraciones presentadas que excederían del ya laborioso estudio que se realiza sobre el IRPF y que da lugar a las estadísticas publicadas del impuesto (…)»; explicando cuál es el procedimiento que debería seguirse y que implicaría dicha obstaculización —pues debería «acudir[se] a la información dispersa y diseminada en cada una de las más de 20 millones de declaraciones para conocer quienes han marcado la casilla de asignación tributaria a la Iglesia Católica. Después sería necesario ordenar y separar las más de 20 millones de declaraciones entre aquellas en las que se ha marcado dicha casilla y en las que no, para después cruzar esta información con la relativa al municipio de residencia de cada uno de los declarantes»—. No puede obviarse, por otro lado, que la AEAT ha facilitado la información de la que dispone actualmente en relación con la Asignación tributaria a la Iglesia Católica —mediante enlace al Informe Anual de Recaudación Tributaria de 2020, en el que se puede acceder a dicha asignación con desglose autonómico (que, como también subraya el órgano requerido, es el relevante desde la perspectiva de la determinación de la normativa tributaria aplicable)—. En conclusión, entiende este Consejo que la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 c) LTAIBG ha sido aplicada de forma justificada y proporcionada en la medida en que facilitar la información con un desglose municipal equivaldría a elaborar un informe ad hoc para el solicitante, por lo que la reclamación presentada debe ser desestimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución de la AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (AEAT), del MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, de fecha 25 de marzo de 2022. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez