Solicitud de acceso a los importes de productividades de funcionarios de la AEAT en La Rioja y resolución del CTBG

Resolución 215/2022 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 22 de diciembre de 2021 la reclamante solicitó a la DELEGACIÓN ESPECIAL DE LA AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA en La Rioja, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Como funcionaria A1, Inspectora de Hacienda del Estado, adscrita a la Dependencia Regional de Inspección de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en La Rioja, quiero ser informada acerca de las cantidades distribuidas en el año 2021 en concepto de productividades (tanto la productividad ordinaria como la relativa al PIA (Plan Intensificación Actuaciones), a los funcionarios de la citada Dependencia, preservando en todo caso la normativa relativa a la protección de datos de carácter personal. S/REF: 001-063906 N/REF: R/0203/2022; 100-006493 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio Hacienda y Función Pública/AEAT Información solicitada: Cantidades distribuidas y criterios de reparto de productividades en el año 2021 Dado que existe en este organismo, AEAT, un ocultismo absoluto en cuanto a los importes y criterios de reparto de esos conceptos de productividad, máxime cuando estamos hablando de distribución de dinero público, acudo a esta vía al objeto de conocer esta información. » 2. Mediante resolución de fecha 1 de febrero de 2022, la AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (AEAT) contestó a la solicitante lo siguiente: «El apartado segundo de la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno sobre Regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública establece: 2. Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. En este sentido, le indicamos que tiene derecho a la información solicitada en aplicación de lo establecido en el Art. 23 de la Ley 30/1984 y legislación sucesiva que no contradice la anteriormente mencionada. Tal solicitud, por tanto, tiene un cauce adecuado. No hay obscurantismo alguno en la Delegación de la Rioja, como evidentemente se pone de manifiest o en el hecho de que la información sobre la productividad de toda la Delegación se entrega periódicamente a los sindicatos. Nada impide que esos mismos listados se entreguen a la interesada, si los solicita. No consta en su escrito que haya seguido el cauce adecuado y haya formulado por escrito la solicitud en la Delegación de La Rioja. Por el contrario, obra en poder de la Agencia Tributaria un recurso interpuesto por la interesada contra la propia Agencia Tributaria en relación con la productividad que le ha sido abonada (Procedimiento ordinario 1979/2021 ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima), lo que conduce a la imposibilidad de entregar, en cumplimiento de la Ley de Transparencia, la productividad solicitada por la interesada, puesto que, en aplicación del artículo 14 de la Ley de Transparencia tal actuación podría alterar el discurrir del proceso judicial emprendido. En consecuencia, y de acuerdo con el párrafo segundo, de la citada Disposición adicional primera, y el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno se resuelve INADMITIR a trámite la solicitud.» 3. Mediante escrito registrado el 2 de marzo de 2022, la solicitante interpuso una reclamación, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) con el siguiente contenido resumido: «(…) Segundo.- Incorrección de la inadmisibilidad declarada. Confunde la resolución los conceptos de “inadmisibilidad” y “denegación”. Tercero.- Improcedencia de la limitación del derecho de acceso. Aunque no concreta la letra del precepto que aplica, solamente se puede referir al caso del artículo 14.1 f). Se ha de traer a colación la resolución 472/2021, de 2 de noviembre de 2021, del Consejo de Transparencia….Tal limite solamente podría aplicarse de forma parcial. El recurso judicial ni se refiere a todos los conceptos de la productividad ni se está discutiendo lo abonado. Cuarto.- Incongruencia en la argumentación de que no se siguió el cauce adecuado para pedir la información. Si se entrega la información a los sindicatos y se alega que la solicitante pudo usar el mismo cauce, no se entiende que se deniegue la información cuando se usa el Portal de la Transparencia. Quinto.- No existe ninguna razón para denegar el acceso. Si ello es verdad….no habría ningún problema en poder de manifiesto a esta parte las bolsas de productividad en el año 2021, el listado de reparto de las mismas entre sus miembros y conforme a que criterios específicos se llegó a tal distribución. Hemos de traer al caso la 615/2021, de 25 de enero de 2022, del Consejo de Transparencia. En virtud de lo expuesto, al CONSEJO DE TRANSPARENCIA SUPLICO se dicte en su día resolución en la que, anulando el citado acuerdo, se reconozca el derecho de la interesada a acceder a la información solicitada.» 4. Con fecha 2 de marzo de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que considerase oportunas. El 29 de abril de 2022 se recibió escrito de la AEAT con el siguiente contenido resumido: «(…) La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece en su artículo 14 los límites al derecho de acceso. Uno de esos límites está reseñado en la letra f) cuando “el acceso a la información suponga un perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva”. La interesada tiene abierto un recurso contra el Delegado de La Rioja por violación de la protección de datos, además de otros varios por diversas razones contra la Agencia Tributaria. Por tanto, puede deducirse que se está buscando información bien para pleitear contra la Agencia Tributaria bien para fundamentar las demandas ya iniciadas. En este sentido debe destacarse que la interesada no solicitó en su primer escrito lo que ahora reclama, sino simplemente el listado de productividad de la Rioja al que ahora añade una serie de elementos más como son el montante de la bolsa de productividad y los criterios de reparto. Estos datos no fueron solicitados en su día, con lo que no cabe pedirlo como una reclamación ante la respuesta de la Agencia Tributaria. Además, debe señalarse que la interesada no solicita los criterios de reparto de su productividad, sino los criterios de reparto de los demás empleados públicos, para realizar una comparación. Se recuerda a este respecto que el complemento de productividad retribuye el especial rendimiento, actividad o dedicación extraordinarias, así como el interés o iniciativa con la que se desempeña el puesto de trabajo. El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que aprueba el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, en su artículo 24, al reseñar las retribuciones complementarias señala: Artículo 24. Retribuciones complementarias. La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores: a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa. b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo. c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos. d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo. En ningún caso establece que el complemento de productividad deba ser abonado de manera continua y estable a un funcionario. No va asociado al puesto, como ocurre en el caso del complemento específico, ni al nivel del puesto o grado personal consolidado como corresponde al complemento de destino, sino que deja al criterio de la autoridad o superior jerárquico del funcionario la valoración del especial rendimiento o dedicación de éste a fin de abonar el complemento de productividad. En diversas sentencias como, por ejemplo, la STS de 1 de junio de 1987; STSJ de Madrid, Sección 7ª, de 8 de noviembre de 1995, o la STSJ de Cataluña 7361/2021, se insiste en que el complemento de productividad tiene naturaleza subjetiva, es decir, por valoración del superior jerárquico sin que tenga que realizar un expediente exhaustivo para establecer la valoración correspondiente del trabajo de cada funcionario. No requiere un expediente extraordinario, ni una motivación extraordinaria. Su plasmación y notificación se produce en la propia comunicación de la nómina. Por lo tanto, se pretende hacer un uso particular de los datos obtenidos por el uso de la Ley de Transparencia que se creó con la finalidad de reforzar la actividad pública y establecer criterios de buen gobierno. Las reclamaciones y quejas contra la Administración o los pleitos personales contra el superior jerárquico tienen otras vías de impugnación.» 5. El 5 de mayo de 2022, se concedió audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 22 de mayo de 2022, se recibió escrito con el siguiente contenido resumido: «(…) No se acredita por parte de la AEAT la denegación del acceso a la información solicitada, por la existencia de procesos judiciales abiertos ni porque el cauce procesal de la petición no haya sido el adecuado, siendo de todo punto endebles estos pilares en los que se sustenta una decisión contraria a la transparencia, máxime cuando estamos tratando el tema del reparto del dinero público en relación con una persona directamente interesada, afectada e implicada en dicho reparto. Todo ello, se reitera una vez más, de conformidad con el argumentario contenido en la reclamación. En virtud de lo expuesto, al CONSEJO DE TRANSPARENCIA SUPLICO se dicte en su día resolución en la que, anulando el citado acuerdo, se reconozca el derecho de la interesada a acceder a la información solicitada.» II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud de acceso a la información relativa a las cantidades distribuidas en concepto de productividad, en el año 2021, entre los funcionarios de la Delegación de la AEAT de La Rioja, formulada en los términos que figuran en los antecedentes de hecho. La Administración requerida dictó resolución inadmitiendo la solicitud de acceso argumentando que, si bien conforme a lo dispuesto «en el apartado segundo de la Disposición Adicional Primera de la Ley, tiene derecho a la información solicitada en aplicación de lo establecido en el Art. 23 de la Ley 30/1984 y legislación sucesiva que no contradice la anteriormente mencionada. (…)», consta que la interesada ha interpuesto un recurso contra la propia Agencia Tributaria en relación con la productividad que le ha sido abonada (Procedimiento ordinario 1979/2021 ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Séptima), «lo que conduce a la imposibilidad de entregar, en cumplimiento de la Ley de Transparencia, la productividad solicitada por la interesada, puesto que, en aplicación del artículo 14 de la Ley de Transparencia tal actuación podría alterar el discurrir del proceso judicial emprendido». Con posterioridad, en la fase de alegaciones de este procedimiento, el Ministerio concreta, por lado, que entiende aplicable el límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG pues la información solicitada será utilizada por la reclamante para pleitear contra la AEAT o bien para fundamentar los pleitos que ya tiene iniciados. Por otro lado, añade que «la interesada no solicitó en su primer escrito lo que ahora reclama, sino simplemente el listado de productividad de la Rioja al que ahora añade una serie de elementos más como son el montante de la bolsa de productividad y los criterios de reparto». 4. Con carácter previo a la resolución de fondo de esta reclamación, conviene puntualizar que las alegaciones del organismo requerido respecto de la pretendida modificación de la solicitud inicial (apuntándose que únicamente se había solicitado acceder al importe de las productividades abonadas, pero no la bolsa de productividad ni a los criterios de reparto) deben ser estimadas, limitándose el ámbito de resolución de esta reclamación a la información sobre las productividades abonadas a los funcionarios. En efecto, tal como este Consejo ha reiterado en múltiples ocasiones la naturaleza estrictamente revisora de la reclamación regulada en el artículo 24 LTAIBG impide al reclamante ampliar o alterar en esta fase el contenido de su solicitud de acceso, salvo cuando acote su alcance a una parte de lo pedido. En este caso, la inicial solicitud de acceso se circunscribía a obtener la información relativa a «las cantidades distribuidas en el año 2021 en concepto de productividades (tanto la productividad ordinaria como la relativa al PIA -Plan Intensificación Actuaciones-) a los funcionarios» de la AEAT de La Rioja. Ciertamente, la solicitante añadía una serie de consideraciones críticas respecto de la actuación del organismo requerido; en particular, afirmaba que «existe en este organismo un ocultismo absoluto en cuanto a los importes y criterios de reparto de esos conceptos de productividad, máxime cuando estamos hablando de distribución de dinero público». Sin embargo, de la propia literalidad de estas aseveraciones de deduce que la reclamante se limita a criticar la pretendida falta de transparencia del organismo pero no incluye en su solicitud que le sean trasladados los criterios de reparto. Es por ello que, respecto de esta cuestión, deben acogerse las alegaciones realizadas por el organismo requerido, considerarse improcedente la ampliación de la solicitud de información en esta fase y, por tanto, desestimarse la reclamación en este punto (concerniente a los criterios de reparto del complemento de productividad de referencia). 5. Aclarado lo anterior, y por lo que respecta ahora a la información relativa al complemento percibido por el personal de la Delegación de la AEAT en La Rioja, debe partirse de la premisa de que los datos relativos a productividades, tal como ha señalado ya este Consejo, no pueden considerarse datos meramente identificativos (artículo 15.2 LTAIBG), aunque tampoco pertenecen a las categorías especiales reguladas en el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679 General de Protección de Datos (artículo 15.1 LTAIBG). Es por ello que, en estos casos, debe realizarse la ponderación suficientemente razonada que exige el citado artículo 15.3 LTAIBG, teniendo en cuenta el Criterio Interpretativo conjunto AEPD/CTBG 1/2015, a fin de determinar si resulta prevalente el interés público en divulgar la información o la protección del derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal de los afectados. En este caso se da la circunstancia particular de que la demandante de la información presta sus servicios en la Delegación territorial de la AEAT de La Rioja y lo que solicita es información relativa al reparto de complemento de productividad entre el resto de personal que presta sus servicios en las mismas dependencias. La concurrencia de este factor determina que tal información deba serle proporcionada. En efecto, en anteriores resoluciones (por todas, R/928/2021, de 9 de junio de 2022) este Consejo ha puesto de manifiesto que existe en nuestro ordenamiento una regla legal específica relativa a la publicidad de las productividades en el ámbito de la organización de que se trate, contenida en el artículo 23.3.c) de la de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de 1984, de medidas para la reforma de la Función Pública (LMRFP), según cuyo tenor «En todo caso, las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado así como de los representantes sindicales». Esto es, el propio legislador ha efectuado ya la ponderación a que alude el artículo 15 LTAIBG por lo que esta norma especial resulta de aplicación preferente al hallarse todavía en vigor tal como evidencia el análisis de las Disposiciones derogatorias y finales, tanto de Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), como del posterior Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), actualmente vigente. De hecho, el propio Ministerio requerido, en su resolución inicial, reconoce que, en aplicación del citado artículo 23 LMRFP la reclamante tiene derecho a obtener la información solicitada; pero entiende, a continuación, que esta premisa general se ve exceptuada en el caso concreto porque la solicitante ha incoado un procedimiento judicial contra la AEAT en relación con la productividad que le ha sido abonada. De ahí concluye el Ministerio que concurre el límite del artículo 14.1.f) LTAIBG y que la información no puede ser proporcionada porque alteraría el devenir del proceso judicial y persigue, además, un interés particular (como es del de incoar nuevos pleitos o fundamentar las demandas en los procedimientos ya iniciados). 6. Planteado el debate en estos términos corresponde ahora determinar si concurre el límite previsto en el artículo 14.1.k) LTAIBG invocado por el Ministerio que permitiría restringir el acceso a la información solicitada si dicho acceso supusiera un perjuicio a la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva. Desde la perspectiva apuntada es preciso recordar que es criterio consolidado de este Consejo de Transparencia que vincular la vulneración de la igualdad de las partes y la tutela judicial efectiva a la mera existencia de un procedimiento judicial, sin justificar en qué medida el conocimiento de la información solicitada puede generar tal perjuicio, no resulta suficiente para motivar la denegación del acceso con arreglo a las previsiones de la LTAIBG. Sólo de información de la que se argumente que pueda perjudicar la posición procesal y de defensa de alguna de las partes, precisamente por su contenido e incidencia en el mismo, puede predicarse la aplicación del límite alegado. La ausencia de una argumentación coherente y consistente (limitada a señalar tan sólo la existencia de diversos procedimientos judiciales) y la naturaleza de lo solicitado (información sobre productividades amparada en el artículo 23.4 TRLMFP), conduce a este Consejo de Transparencia a desestimar la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1 f) LTAIGB, sin que, por otra parte, la Administración requerida haya aducido la existencia de un perjuicio real (no meramente hipotético) a la igualdad de las partes en el citado procedimiento judicial derivado del acceso a la información solicitada. Esta conclusión resulta reforzada por la mencionada doctrina del Tribunal Supremo relativa a la necesidad de una interpretación restrictiva del límite alegado, que obliga a circunscribir su aplicación a aquella información que puede perjudicar de forma constatable la igualdad de las partes en un procedimiento judicial, como puede ser el caso de aquellos documentos elaborados expresamente con ocasión de un procedimiento, tales como estrategias procesales de las defensas letradas o acusaciones en procedimientos judiciales. En línea con lo anterior, debe recordarse —como se expresó en la resolución R/472/2021, de 12 de noviembre— que la previsión del artículo 14.1 f) LTAIBG coincide con la del artículo 3.1.i) del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos, que prevé como límite al acceso a protección de la igualdad de las partes en los procedimientos judiciales y la administración eficaz de la justicia. En la memoria explicativa del Convenio se señala a estos efectos que «este apartado está destinado a proteger la igualdad de las partes en los procesos judiciales y el buen funcionamiento de la justicia. Este límite persigue asegurar la igualdad las partes en procesos judiciales tanto ante tribunales nacionales como internacionales y puede, por ejemplo, autorizar a una autoridad pública a denegar el acceso a documentos elaborados o recibidos (por ejemplo de su abogado) en relación con los procesos judiciales de los que sea parte. Deriva del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que garantiza el derecho a un proceso equitativo. Los documentos que no son creados con vistas a procesos judiciales como tales no pueden ser denegados al amparo de este límite». Cabe insistir, por otra parte, en que la motivación o el interés de la reclamante en obtener la información no resultan relevantes desde la perspectiva de la garantía del derecho de acceso. En efecto, como puso de manifiesto el Tribunal Supremo en su sentencia (STS) «Respecto de las causas de inadmisión del artículo 18, entre las mismas no se incluye la persecución de un interés meramente privado, y la atención a la finalidad de la norma opera como causa de inadmisión de la solicitud, de acuerdo con el artículo 18.1.e), en los supuestos de solicitudes en las que concurran los requisitos de presentar un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la ley». En conclusión, la reclamación debe ser estimada en este punto pues la Administración no ha justificado adecuadamente, tal y como exige el 14.2 LTAIBG, que estemos ante información cuyo conocimiento pueda perjudicar la igualdad de las partes en el proceso y la tutela judicial efectiva, tal como se prevé en el artículo 14.1 f) LTAIBG, resultando de plena aplicación la regla establecida en el artículo 23.3.c) LMRFP. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada por frente a la resolución de la DELEGACIÓN ESPECIAL DE LA AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA en La Rioja, de fecha 1 de febrero de 2022. SEGUNDO: INSTAR a la DELEGACIÓN ESPECIAL DE LA AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA en La Rioja a que, en el plazo máximo de 20 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información: - Las cantidades distribuidas en el año 2021, en concepto de productividades (tanto la productividad ordinaria como la relativa al PIA (Plan Intensificación Actuaciones), a los funcionarios de la Dependencia Regional de Inspección de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en La Rioja. TERCERO: INSTAR a la DELEGACIÓN ESPECIAL DE LA AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA en La Rioja a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez