Solicitud de detalle de dietas y gastos del Director General de la AEAT y estimación de la reclamación por el CTBG

Resolución 157/2022 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 31 de diciembre de 2022 al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), la siguiente información: «Se solicita que se nos remita respecto al alto cargo: (Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria - AEAT) La siguiente información: 1. Detalle de las dietas de los últimos 4 años proporcionando los detalles de fecha y motivo. S/REF: 001-064163 N/REF: R/0195/2022; 100-006484 Fecha: La de la firma Reclamante Dirección: Administración/Organismo: Ministerio de Hacienda y Función Pública/AEAT Información solicitada : Dietas y gastos del Director General de la AEAT 2. Detalle de los gastos que ha pasado como justificantes durante los últimos 4 años, en especial: • Gastos de Hotel. • Gastos de viaje: Tren, Avión, Taxi, gasolina o diésel. • Gastos de manutención en restaurantes. Y que se dé una explicación de ellos y de por qué están justificados. » 2. Mediante resolución de 28 de febrero de 2022, la AEAT contestó al solicitante lo siguiente: «(…) Con fecha 13 de enero de 2022 la citada solicitud se recibió en la Unidad gestora del derecho de acceso a la información pública de la Agencia Tributaria, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes para su resolución, según lo previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre. (…) Una vez estudiada su solicitud, se resuelve CONCEDER PARCIALMENTE el acceso. En el caso que nos ocupa, la persona sobre la que se solicitan los datos es el Director General de la Agencia Tributaria. Sus viajes se deben a razones laborales y su divulgación podría comprometer las propias tareas de control. Así la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) en su artículo 14 g) señala como límite al derecho de acceso las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. En el concreto ámbito de la Agencia Tributaria no pueden dejarse de lado los límites adicionales, de configuración legal y plenamente aplicables, como son, por un lado, la protección de los datos fiscales de los contribuyentes y por otro, las propias funciones que la Agencia Tributaria tiene legalmente asignadas, y que deben ser considerados límites al derecho de acceso a la información pública previstos en la propia Ley de Transparencia. En primer lugar, en cuanto al secreto de los datos fiscales el artículo 95 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (modificada por ley 34/2015) declara el carácter reservado de la información tributaria y el régimen específico a que se sujeta la comunicación de dicha información. Dar a conocer los viajes del Director General de la Agencia Tributaria podría suponer revelar lugares en los cuales se han desarrollado, se están desarrollando o se van a desarrollar actuaciones de control, lo cual en ciertos casos podría perjudicar a las labores de control. (…) Fijado, por tanto, que el derecho a la información no es un derecho absoluto, y que tiene las preferencias que deba tener frente a la existencia de otros derechos, debe tenerse en cuenta que sus límites siempre deberán ser establecidos por normas con rango (al menos) de Ley Ordinaria y que dichos límites no se encuentran únicamente regulados en la Constitución y en la ley 19/2013, sino en todas las leyes sectoriales que regulen o puedan regular todas y cada una de las materias relacionadas con la Administración. En este sentido la preservación de la actividad de lucha contra el fraude no puede verse alterada por el derecho a la información de un particular. De no existir estas limitaciones al derecho de acceso, los posibles investigados podrían, por ejemplo, conocer todos los viajes de los funcionarios de la Agencia Tributaria a fin de controlar sus movimientos y posibles actuaciones. En el caso que nos ocupa, al tratarse de la jefatura de la Agencia Tributaria pueden desvelarse los procedimientos más destacados o actividades más relevantes de la actuación inspectora, recaudatoria y de lucha contra el fraude fiscal, perjudicando a la acción misma de la Agencia Tributaria. Por este motivo se procede a suministrar un dato global sobre los gastos en indemnizaciones por razón del servicio del funcionario señalado en los últimos años. Año expediente Total importes 2018 1.673,45 € 2019 5.551,76 € 2020 334,35 € 2021 326,78 € Total 7.886,34 € Por otra parte, aunque pudiera haber viajes en los cuales no se interferiría las funciones de control, extraer los datos supondría la necesidad de una acción previa de reelaboración, inadmisible por el artículo 18.1.c) LTAIBG, y ello porque, como señala la Sentencia 5/2020, de 8 de enero, dictada por el Juzgado Central de lo ContenciosoAdministrativo n.º 12 en el PO 15/2019, confirmada por la sentencia de la Audiencia Nacional de 16 de octubre de 2020, dictada en el recurso de apelación 25/2020, sería necesario volver a elaborar a partir de una información dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, los viajes que corresponden a funciones de control y los que no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. La información que se facilita relativa al dato global de los gastos en indemnizaciones por razón del servicio del funcionario señalado está organizada por la Agencia Tributaria a efectos de contabilidad, por lo que para proceder a la distinción entre los viajes que corresponden a funciones de control y los que no, sería necesario acceder a cada uno de los viajes para conocer su finalidad, incluso en ocasiones esto puede no ser suficiente, ya que la función del viaje puede estar condicionada por la agenda de otro alto cargo, información de la que no se dispone. En definitiva, para poder atender a la información solicitada sería necesario consultar cada uno de los viajes realizados por el funcionario señalado en los últimos cuatro años para, de esta forma, poder eliminar los conceptos relativos a los viajes que corresponden a funciones de control y, posteriormente, volver a efectuar una selección de los datos resultantes.» 3. Ante la citada respuesta, mediante escrito registrado el 28 de febrero de 2022, el solicitante interpuso una reclamación en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) con el siguiente contenido: «(…) 1. Lo que dice no es cierto. En Internet es fácil hacer un dossier sobre la donde ha estado (Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria - AEAT). Es público en Internet que: A) Participa en el Foro Económico de Galicia y dicen donde, con quien y cuando. B) Le twitean sus participaciones C) Le graban en video en su intervención en el IFE. D) Tenemos sus comparecencias en la Comisión de Presupuestos del Congreso. E) Referencias a sus participaciones con agenda en el CIAT, donde y cuando. Etc, etc. Pero si en 2018 tenía hasta su propio blog diciendo donde hace conferencias, con lo cual se sabe que tiene relación con ICADE y cuando la tenía. Blog que por cierto, ha renovado su pago en Enero del 2022. (…) » 4. Con fecha 1 de marzo de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, al objeto de que formulasen las alegaciones que considerasen oportunas. El 25 de abril de 2022 se recibió escrito en el que reitera el contenido de su resolución y manifiesta lo siguiente: « (…) debe señalarse que la Agencia Tributaria en la resolución impugnada no ha alegado que todos sus viajes se deban a actuaciones que puedan perjudicar las actuaciones de inspección y control. En efecto, se afirma que, si bien hay viajes en los que se podría afectar a dichas funciones, la diferenciación respecto de aquellas en las que no se produciría esa afectación implicaría una reelaboración prevista en la LTBG: (…) la única cuestión relevante es si dicha información puede ser facilitada individualizada sin afectar a las funciones de control e investigación que tiene atribuida la Agencia Tributaria, pregunta que no puede ser respondida afirmativamente, motivo por el cual se ha de denegar el acceso solicitado. Por otro lado, no puede olvidarse que, a diferencia de lo que afirma el recurrente, sí tiene que justificar los gastos en los que se incurre, si bien dicha función de control no le corresponde al recurrente, sino a la Intervención Delegada en la Agencia Tributaria. (…)» II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal según dispone su artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. A la vez, acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». 4. La presente reclamación trae causa de una solicitud de información, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se piden las dietas, con fecha y motivo, y los gastos en hotel, viaje y manutención, correspondientes a los viajes del Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) de los últimos 4 años. La AEAT requerida facilitó parcialmente la información solicitada proporcionando el dato global sobre los gastos que, en el citado concepto de dietas, se habían producido en cada ejercicio (de los solicitados), pero denegó el resto de la información (en realidad, su desglose por fecha, motivo y concepto) al considerar que facilitarla supondría un perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control [artículo 14.1 g) LTAIBG] derivado del hecho de que (i) los viajes se deben a razones laborales y su divulgación podría comprometer las propias tareas de control,(ii) podría suponer la revelación de los lugares en los que se han desarrollado, se están desarrollando o se van a desarrollar actuaciones de control, lo que, en ciertos casos, podría perjudicar a las labores de control, y, (iii) al tratarse de la jefatura de la Agencia Tributaria pueden desvelarse los procedimientos más destacados o actividades más relevantes de la actuación inspectora, recaudatoria y de lucha contra el fraude fiscal, perjudicando a la acción misma de la Agencia Tributaria. El organismo requerido añade que, en todo caso, resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 c) LTAIBG, según cuyo tenor «Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.» 5. Centrado el debate en estos términos, la resolución de esta reclamación ha de partir de la verificación de la concurrencia del límite al derecho de acceso a la información que el organismo requerido entiende aplicable en este caso. Conviene recordar, en este punto y con carácter previo, que tal como se puso de manifiesto en el Criterio Interpretativo CI/02/2015, de 24 de junio, el artículo 14 LTAIBG no supondrá, en ningún caso, una exclusión automática del derecho a la información, debiéndose justificar el test del daño y su ponderación con el interés público para ser aplicado, lo que exige, por tanto, la motivación expresa de la denegación del acceso. En la misma línea, la STS de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530) señaló que «La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.»; añadiendo que «la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley; de manera que limitación prevista en el artículo 14.1.h/ de la Ley 19/2013 no opera cuando quien la invoca no justifica que facilitar la información solicitada puede suponer perjuicio para los intereses económicos y comerciales.» Teniendo en cuenta lo anterior, debe repararse en que la AEAT motiva su resolución de denegación parcial alegando que facilitar la información detallada que se solicitada podría suponer revelar lugares en los cuales se han desarrollado, se están desarrollando o se van a desarrollar actuaciones de control, lo cual en ciertos casos podría perjudicar a las labores de control, y, desvelarse los procedimientos más destacados o actividades más relevantes de la actuación inspectora, recaudatoria y de lucha contra el fraude fiscal por solicitarse la información del Director General, invocando el límite previsto en el artículo 14.1.g) LTAIBG. Sin embargo, esa afirmación, en términos de posibilidad abstracta de afectación a tales funciones, obvia que la restricción de un derecho de rango constitucional debe fundamentarse en la existencia de un perjuicio concreto, definido y evaluable, como exige el criterio de este Consejo respaldado por la jurisprudencia para la aplicación de los límites al derecho de acceso a la información pública . En este caso, las alegaciones vertidas por el organismo requerido no dejan de ser marcadamente genéricas, aludiendo a la posibilidad de que se puedan desvelar los lugares donde se llevan a cabo actuaciones en relación con la función inspectora, recaudatoria y de lucha contra el fraude fiscal —lo que podría perjudicar las labores de control— pero sin que estas declaraciones genéricas se acompañen de una explicación que, realmente, ponga de manifiesto la forma en que se puede vincular el conocimiento de las dietas abonadas (especificando fecha y motivo) y el montante de los gastos de hotel, viaje y manutención, a la revelación de procedimientos o actividades de esa función de control. El solicitante no reclama documentación o información relativa a actuaciones en relación con los citados procedimientos, ni demanda datos fiscales de contribuyentes. A lo anterior debe añadirse que la aplicación de los límites legales ha de realizarse siempre de forma proporcionada, aplicándose la medida menos restrictiva posible para el ejercicio del derecho constitucional de acceso a la información (y en este sentido adquiere toda su relevancia la previsión del artículo 16 LTAIBG). Así, en caso de entenderse (y justificarse) que el traslado de la información concerniente a los lugares a los que se ha desplazado el Director General de la AEAT incide de forma negativa en las funciones de vigilancia que tiene encomendadas, la información solicitada podría haberse proporcionado con el desglose que demanda el solicitante (gastos de viaje, hotel y manutención) excluyendo, en su caso, del motivo aquella parte de la información relativa a la ubicación geográfica concreta. Además, no puede obviarse, que la información requerida se proyecta sobe los años 2018 a 2021; esto es, sobre ejercicios terminados sin que se haya argumentado la pervivencia de procedimientos de investigación o vigilancia en curso. En conclusión, la reclamación debe ser estimada en este punto, pues no se aprecia la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1.g) LTAIBG que invoca la Administración 6. Al margen del límite examinado, la Administración requerida alega que, en todo caso, «aunque pudiera haber viajes en los cuales no se interferiría las funciones de control, extraer los datos supondría la necesidad de una acción previa de reelaboración, inadmisible por el artículo 18.1.c) de la LTAIBG.» Sobre esta cuestión, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530) establece con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 de la LTAIBG: la interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión de solicitudes de información partiendo de la premisa de la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho. De ahí, que el Tribunal concluya que «la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.» En este caso, la AEAT fundamenta la concurrencia de la citada causa de inadmisión en el hecho de que «para proceder a la distinción entre los viajes que corresponden a funciones de control y los que no, sería necesario acceder a cada uno de los viajes para conocer su finalidad, de esta forma, poder eliminar los conceptos relativos a los viajes que corresponden a funciones de control y, posteriormente, volver a efectuar una selección de los datos resultantes, incluso en ocasiones esto puede no ser suficiente, ya que la función del viaje puede estar condicionada por la agenda de otro alto cargo.» Constatada la existencia formal de justificación en el presente supuesto, tal y como se acaba de exponer, procede verificar si las razones expuestas por la AEAT evidencian la aducida necesidad de tratamiento previo o reelaboración. Desde esta perspectiva no puede obviarse que, tal como se puso de manifiesto en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)». Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Esta doctrina se recoge, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas(…)». Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama. A la vista de cuanto antecede, este Consejo de Transparencia considera que la causa de inadmisión invocada no resulta de aplicación, pues, según señala la AEAT y se recoge en los antecedentes, la información está organizada por la Agencia Tributaria a efectos de contabilidad, por lo que, ya se ha efectuado un tratamiento previo con el fin de efectuar los pagos correspondientes. Tampoco puede ser aducida en relación con la extracción de información porque no nos encontramos ante de una información pública dispersa o diseminada, o que haya que recabar de diferentes órganos ya que, se trata de expedientes administrativos concretos e identificados por la AEAT referidos a una misma persona. Finalmente, no se aprecia por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que los datos solicitados tengan un carácter complejo (pues se refieren a los últimos cuatro años) y, según se ha concluido en el fundamento quinto, no se considera que facilitar la información solicitada suponga un perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control [artículo 14.1 g) LTAIBG], por lo que, para recopilar la información solicitada no sería necesario, como alega la AEAT, proceder a la distinción entre los viajes que corresponden a funciones de control y los que no. En consecuencia, no se considera justificada la aplicación la causa de inadmisión invocada, por lo que la reclamación presentada debe estimarse también en este punto. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por el 28 de febrero de 2022 frente al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA/AEAT. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA/AEAT a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la siguiente información: Se solicita que se nos remita respecto al alto cargo: AEAT) La siguiente información: 1. Detalle de las dietas de los últimos 4 años proporcionando los detalles de fecha y motivo. 2. Detalle de los gastos que ha pasado como justificantes durante los últimos 4 años, en especial: • Gastos de Hotel. • Gastos de viaje: Tren, Avión, Taxi, gasolina o diésel. • Gastos de manutención en restaurantes. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA/AEAT a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez