Solicitud de detalle de dietas y gastos del Director del Departamento de Recaudación de la AEAT y estimación de la reclamación

Resolución 152/2022 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 31 de diciembre de 2021 al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), la siguiente información: «Se solicita que se nos remita respecto al alto cargo: Guillermo Barros Gallego, Director del Departamento de Recaudación, de Hacienda. La siguiente información: 1. Detalle de las dietas de los últimos 4 años proporcionando los detalles de fecha y motivo. S/REF: 001-064164 N/REF: R/200/2022; 100-006489 Fecha: La de la firma Dirección Administración/Organismo: Minister io de Hacienda y Función Pública/AEAT Información solicitada : Dietas y gastos del Director de Recaudación de la AEAT 2. Detalle de los gastos que ha pasado como justificantes durante los últimos 4 años, en especial: • Gastos de Hotel. • Gastos de viaje: Tren, Avión, Taxi, gasolina o diésel. • Gastos de manutención en restaurantes.» 2. Mediante resolución de 28 de febrero de 2022, la AEAT contestó al solicitante lo siguiente: «(…) Con fecha 13 de enero de 2022 la citada solicitud se recibió en la Unidad gestora del derecho de acceso a la información pública de la Agencia Tributaria, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes para su resolución, según lo previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre. (…) Una vez estudiada su solicitud, se resuelve CONCEDER PARCIALMENTE el acceso. En el caso que nos ocupa, la persona sobre la que se solicitan los datos es el Director del Departamento de Recaudación de la Agencia Tributaria. Sus viajes se deben a razones laborales y su divulgación podría comprometer las propias tareas recaudatorias y de lucha contra el fraude. Así la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) en su artículo 14 g) señala como límite al derecho de acceso las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. En el concreto ámbito de la Agencia Tributaria no pueden dejarse de lado los límites adicionales, de configuración legal y plenamente aplicables, como son, por un lado, la protección de los datos fiscales de los contribuyentes y por otro, las propias funciones que la Agencia Tributaria tiene legalmente asignadas, y que deben ser considerados límites al derecho de acceso a la información pública previstos en la propia Ley de Transparencia. En primer lugar, en cuanto al secreto de los datos fiscales el artículo 95 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (modificada por ley 34/2015) declara el carácter reservado de la información tributaria y el régimen específico a que se sujeta la comunicación de dicha información. Dar a conocer los viajes del Director del Departamento de Recaudación podría suponer revelar lugares en los cuales se han desarrollado, se están desarrollando o se van a desarrollar actuaciones de gestión recaudatoria, lo cual en ciertos casos podría perjudicar a las labores de control. (…) Fijado, por tanto, que el derecho a la información no es un derecho absoluto, y que tiene las preferencias que deba tener frente a la existencia de otros derechos, debe tenerse en cuenta que sus límites siempre deberán ser establecidos por normas con rango (al menos) de Ley Ordinaria y que dichos límites no se encuentran únicamente regulados en la Constitución y en la ley 19/2013, sino en todas las leyes sectoriales que regulen o puedan regular todas y cada una de las materias relacionadas con la Administración. En este sentido la preservación de la actividad de lucha contra el fraude no puede verse alterada por el derecho a la información de un particular. De no existir estas limitaciones al derecho de acceso, los posibles investigados podrían, por ejemplo, conocer todo s los viajes de los funcionarios de la Agencia Tributaria a fin de controlar sus movimientos y posibles actuaciones. En el caso que nos ocupa, al tratarse de la jefatura de la Recaudación pueden desvelarse los procedimientos más destacados o actividades más relevantes de la actuación recaudatoria, perjudicando a la acción misma de recaudación. Por este motivo se procede a suministrar un dato global sobre los gastos en indemnizaciones por razón del servicio del funcionario señalado en los últimos años. Año expediente Total importes 2018 2.730,68 € 2019 4.883,45 € 2020 53,34 € 2021 5.882,83 € Total 13.550,30 € Por otra parte, aunque pudiera haber viajes en los cuales no se interferiría las funciones de control, extraer los datos supondría la necesidad de una acción previa de reelaboración, inadmisible por el artículo 18.1.c) LTAIBG, y ello porque, como señala la Sentencia 5/2020, de 8 de enero, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 12 en el PO 15/2019, confirmada por la sentencia de la Audiencia Nacional de 16 de octubre de 2020, dictada en el recurso de apelación 25/2020, sería necesario volver a elaborar a partir de una información dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, los viajes que corresponden a funciones de control y los que no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. La información que se facilita relativa al dato global de los gastos en indemnizaciones por razón del servicio del funcionario señalado está organizada por la Agencia Tributaria a efectos de contabilidad, por lo que para proceder a la distinción entre los viajes que corresponden a funciones de control y los que no, sería necesario acceder a cada uno de los viajes para conocer su finalidad, incluso en ocasiones esto puede no ser suficiente, ya que la función del viaje puede estar condicionada por la agenda de otro alto cargo, información de la que no se dispone. En definitiva, para poder atender a la información solicitada sería necesario consultar cada uno de los viajes realizados por el funcionario señalado en los últimos cuatro años para, de esta forma, poder eliminar los conceptos relativos a los viajes que corresponden a funciones de control y, posteriormente, volver a efectuar una selección de los datos resultantes.» 3. Ante la citada respuesta, mediante escrito registrado el 28 de febrero de 2022, el solicitante interpuso una reclamación en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) con el siguiente contenido: «(…) consideramos que si otros altos cargos lo han hecho, dan la lista de su agenda, de sus viajes, no hay excusa ni justificación para que no de información de los gastos. Toda esta negativa es porque hemos pedido explicaciones sobre los gastos de Guillermo Barros Gallego de la misma manera que se fiscaliza por parte de sus equipos los gastos de cualquier ciudadano, sus empresas, sus pymes. Pero parece que Guillermo Barros Gallego, en su caso, cuando le toca a él, él no tiene por qué justificar nada de nada. Sólo manda un agregado de gastos porque dice que dar algún detalle supone un perjuicio y pone en peligro algo que ya sabemos, todos sus viajes, ponencias, y seguramente comidas. Queremos saber lo que se gasta en ellas. (…)» 4. Con fecha 1 de marzo de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, al objeto de que formulasen las alegaciones que considerasen oportunas. El 25 de abril de 2022 se recibió escrito en el que reitera el contenido de su resolución y manifiesta lo siguiente: « (…) la única cuestión relevante es si dicha información puede ser facilitada individualizada sin afectar a las funciones de control e investigación que tiene atribuida la Agencia Tributaria, pregunta que no puede ser respondida afirmativamente, motivo por el cual se ha de denegar el acceso solicitado. (…) no puede olvidarse que, a diferencia de lo que afirma el recurrente, D. Guillermo Barros Gallego sí tiene que justificar los gastos en los que se incurre, si bien dicha función de control no le corresponde al recurrente, sino a la Intervención Delegada en la Agencia Tributaria. (…)» II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal según dispone su artículo 13, « los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. A la vez, acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». 4. La presente reclamación trae causa de una solicitud de información, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se piden las dietas, con fecha y motivo, y los gastos con justificante –hotel, viaje y manutención- correspondientes a los viajes del Director del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT) de los últimos 4 años. La AEAT requerida facilitó parcialmente la información solicitada proporcionando información global y agregada sobre los gastos que, en el citado concepto de dietas, se habían producido en cada ejercicio (de los solicitados), pero denegó el resto de la información (en realidad su desglose por fecha, motivo y concepto) al considerar que facilitarla supondría un perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control [artículo 14.1 g) LTAIBG] derivado del hecho de que (i) los viajes se deben a razones laborales y su divulgación podría comprometer las propias tareas recaudatorias y de lucha contra el fraude, (ii) se podrían conocer todos los viajes de los funcionarios de la Agencia Tributaria a fin de controlar sus movimientos y posibles actuaciones; y, (iii) al tratarse de la jefatura de la Recaudación pueden desvelarse los procedimientos más destacados o actividades más relevantes de la actuación recaudatoria, perjudicando a la acción misma de recaudación. El organismo requerido añade que, en todo caso, resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 c) LTAIBG, según cuyo tenor «Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración». 5. Centrado el debate en estos términos, la resolución de esta reclamación ha de partir de la verificación de la concurrencia del límite al derecho de acceso a la información que el organismo requerido entiende aplicable en este caso. Conviene recordar, en este punto y con carácter previo, que tal como se puso de manifiesto en el Criterio Interpretativo CI/02/2015, de 24 de junio, el artículo 14 LTAIBG no supondrá, en ningún caso, una exclusión automática del derecho a la información, debiéndose justificar el test del daño y su ponderación con el interés público para ser aplicado, lo que exige, por tanto, la motivación expresa de la denegación del acceso. En la misma línea, la STS de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530) señaló que «La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.»; añadiendo que «la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley; de manera que limitación prevista en el artículo 14.1.h/ de la Ley 19/2013 no opera cuando quien la invoca no justifica que facilitar la información solicitada puede suponer perjuicio para los intereses económicos y comerciales.» Teniendo en cuenta lo anterior, debe ponerse de manifiesto que la AEAT motiva su resolución alegando que facilitar la información detallada que se solicita podría afectar a las funciones de control e investigación que tiene atribuidas la Agencia. Sin embargo, esa afirmación, en términos de posibilidad de afectación a tales funciones, obvia que la restricción del derecho constitucional de acceso a la información debe fundamentarse en la existencia de un perjuicio concreto, definido y evaluable, como exige el criterio de este Consejo para la aplicación de los límites, respaldado por la jurisprudencia. En este caso, las alegaciones vertidas por el organismo requerido sobre esta particular no dejan de ser ciertamente genéricas, aludiendo a la posibilidad de que se puedan desvelar los lugares donde el Director lleva a sus actuaciones y acciones recaudatorias, y, desvelarse los procedimientos más destacados o actividades más relevantes de la actuación recaudatoria, lo cierto es que no se justifica la existencia Estas afirmaciones genéricas no van acompañadas de una explicación que, realmente, ponga de manifiesto la forma en que se puede vincular el conocimiento de las dietas abonadas (especificando fecha y motivo) y el montante de los gastos de hotel, viaje y manutención, a la revelación de procedimientos o actividades de la actuación recaudatoria. El solicitante no reclama documentación o información relativa a reuniones en relación con los citados procedimientos, ni solicita datos fiscales de contribuyentes, como parece sugerirse en la resolución de acceso. A lo anterior debe añadirse que la aplicación de los límites debe realizarse de forma proporcionada, aplicándose en la medida menos restrictiva posible para el ejercicio del derecho constitucional de acceso a la información (y en este sentido adquiere toda su relevancia la previsión del artículo 16 LTAIBG). Así, en caso de entenderse (y justificarse) que el traslado de la información concerniente a los lugares a los que se ha desplazado el Director de la AEAT incide de forma negativa en las funciones de vigilancia que tiene encomendadas, la información solicitada podría haberse proporcionado con el desglose que demanda el solicitante (gastos de viaje, hotel y manutención) excluyendo, en su caso, del motivo aquella parte de la información relativa a la ubicación geográfica concreta. Además, no puede obviarse, que la información requerida se proyecta sobe los años 2018 a 2021; esto es, sobre ejercicios terminados sin que se haya argumentado la pervivencia de procedimientos de investigación o vigilancia en curso. En conclusión, la reclamación debe ser estimada en este punto pues no se aprecia la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1.g) LTAIBG que invoca la Administración. 6. Con independencia del límite invocado, la Administración requerida alega que, en todo caso, «aunque pudiera haber viajes en los cuales no se interferiría las funciones de control, extraer los datos supondría la necesidad de una acción previa de reelaboración, inadmisible por el artículo 18.1.c) de la LTAIBG». En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530) establece con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 de la LTAIBG: la interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión de solicitudes de información partiendo de la premisa de la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho. De ahí, que el Tribunal concluya que «la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.» En este caso, la AEAT fundamenta la concurrencia de la citada causa de inadmisión en que «para proceder a la distinción entre los viajes que corresponden a funciones de control y los que no, sería necesario acceder a cada uno de los viajes para conocer su finalidad, de esta forma, poder eliminar los conceptos relativos a los viajes que corresponden a funciones de control y, posteriormente, volver a efectuar una selección de los datos resultantes, incluso en ocasiones esto puede no ser suficiente, ya que la función del viaje puede estar condicionada por la agenda de otro alto cargo.» Constatada la existencia formal de justificación en el presente supuesto, tal y como se acaba de exponer, procede verificar si las razones expuestas por la AEAT evidencian la aducida necesidad de tratamiento previo o reelaboración. Desde esta perspectiva no puede obviarse que, tal como se puso de manifiesto en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso , la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)». Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Esta doctrina se recoge, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas(…)». Se confirma y se precisa, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama. 7. A la vista de cuanto antecede, este Consejo de Transparencia considera que la causa de inadmisión invocada no resulta de aplicación, pues, según se recoge en los antecedentes y señala la AEAT, la información está organizada por la Agencia Tributaria a efectos de contabilidad, por lo que, ya se ha efectuado un tratamiento previo a efectos de poder facilitar los datos globales y efectuar los pagos correspondientes. Asimismo, tal causa de inadmisión no puede ser aducida en relación con la extracción de información, ya que se trata de expedientes administrativos concretos e identificados por la AEAT que ha realizado un tratamiento previo que, además, se refieren a un único funcionario. No se trata, por tanto, de una información pública dispersa o diseminada, o que haya de recabarse de diferentes órganos. Tampoco se aprecia por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que los datos solicitados tengan un carácter complejo (pues se refieren a los últimos cuatro años) y, según se ha concluido en el fundamento jurídico quinto, no se considera que facilitarla suponga un perjuicio para las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control [artículo 14.1 g) LTAIBG], por lo que, para proporcionar la información solicitada no sería necesario, como alega la AEAT, proceder a la distinción entre los viajes que corresponden a funciones de control y los que no. En consecuencia, no se considera de aplicación la causa de inadmisión invocada, por lo que, debe estimarse la reclamación presentada también en este punto. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por el 28 de febrero de 2022 frente al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA/AEAT. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA/AEAT a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la siguiente información: Se solicita que se nos remita respecto al alto cargo: Guillermo Barros Gallego, Director del Departamento de Recaudación, de Hacienda. La siguiente información: 1. Detalle de las dietas de los últimos 4 años proporcionando los detalles de fecha y motivo. 2. Detalle de los gastos que ha pasado como justificantes durante los últimos 4 años, en especial: • Gastos de Hotel. • Gastos de viaje: Tren, Avión, Taxi, gasolina o diésel. • Gastos de manutención en restaurantes.. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA/AEAT a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez