Solicitud de ingresos por explotación de aparcamientos en la red de aeropuertos de AENA (2019-2021) desglosados por centro y estimación de la reclamación

Resolución 145/2022 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 13 de enero de 2022 al AENA S.M.E., S.A. (AENA en adelante), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Ingresos obtenidos por AENA entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2021 por la explotación de los aparcamientos existentes en la red de aeropuertos que gestiona. Ruego que la información se ofrezca desglosada por aeródromos. Ingresos obtenidos por AENA entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2020 por la explotación de los aparcamientos existentes en la red de aeropuertos que gestiona. Ruego que la información se ofrezca desglosada por aeródromos. S/REF: 001-064546 N/REF: R-0130-2022/100-006404 Fecha: La de firma Dirección Administración/Organismo: AENA S.M.E., S.A. Información solicitada: Ingresos obtenidos por AENA por la explotación de los aparcamientos de su red de aeropuertos de los años 2019, 2020 y 2021, desglosada por aeropuertos. Ingresos obtenidos por AENA entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2019 por la explotación de los aparcamientos existentes en la red de aeropuertos que gestiona. Ruego que la información se ofrezca desglosada por aeródromos.» 2. El 9 de febrero de 2022, a través de correo electrónico, AENA contestó al solicitante lo siguiente: «En respuesta a su solicitud de información pública que tuvo entrada en Aena S.M.E., S.A. el día 14 de enero de 2022, procedente de la Unidad de Transparencia del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, y en cumplimiento de lo estipulado en la “Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de 9 de diciembre”, le comunico que en el enlace adjunto de la página web de Aena S.M.E., S.A. puede consultar toda la información sobre los Ingresos obtenidos por la explotación de aparcamientos en los aeropuertos de la red de Aena, que esta Sociedad hace pública en cumplimiento de sus obligaciones normativas en esta materia, que le son de aplicación en so condición de Sociedad Mercantil Estatal cotizada: financiera/publicaciones-financieras-y-operativas.html » 3. Disconforme con la respuesta recibida, mediante escrito registrado el 9 de febrero de 2022, el interesado interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), en aplicación del artículo 24 , de la LTAIBG con el siguiente contenido: «El pasado 13 de enero dirigí solicitud de acceso de información pública a fin de que se me facilitasen los datos relativos a los ingresos obtenidos por AENA -empresa participada mayoritariamente por el Estado y dependiente del citado departamento ministerial- entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2021 por la explotación de los aparcamientos de vehículos existentes en la red de aeropuertos que gestiona (des glosado por aeródromos). En un correo electrónico recibido el 9 de febrero de 2021, la Jefatura del Departamento de Gestión de Acuerdos Institucionales y Transparencia de AENA despacha mi petición facilitándome un enlace genérico en el que supuestamente viene detallada la información. Con esta forma de proceder, se obliga al administrado a tener que bucear en informes en busca de un dato en vez de lo fácil que resultaría atender de forma concreta la solicitud y facilitar el listado, que seguro que se conserva en algún ordenador de la empresa y bastaría con imprimirlo o escanearlo para adjuntarlo. Ya es conocido el criterio de este CTBG en el sentido de que no basta con facilitar un enlace de una web para que se pueda dar por contestada una solicitud. Pero es que, además, en este caso los informes financieros que se publican en la web alcanzan hasta el tercer trimestre de 2021. Por tanto, no incluye la información comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2021, por lo que no se ha dado respuesta a la petición en sentido estricto. Hágase notar que AENA ni ha negado el carácter público de la información ni tampoco ha dicho que no tiene los datos requeridos. Sencillamente se ha limitado a facilitar un enlace para que el solicitante encuentre en algún cuadro la información (parcialmente) solicitada. Por las razones expuestas, ruego al CTBG que se declare competente, admita a trámite la reclamación y dicte resolución estimatoria.» 4. Con fecha 10 de febrero de 2022, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación a AENA al objeto de que se formulasen las alegaciones que se considerasen oportunas. El 16 de febrero de 2022 se recibió respuesta con el siguiente contenido: «En relación con la solicitud recibida el día 10 de febrero de 2022, procedente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con n2 de expediente 100-006404, sobre “Reclamación presentada por (…) al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, ante la no publicación por parte de AENA de los ingresos provenientes de los aparcamientos desglosados por aeropuerto, se realizan a continuación las siguientes alegaciones: En primer lugar, es necesario señalar que esta Sociedad ha dado cumplida respuesta a la solicitud presentada por el , al haberle facilitado, con fecha 9 de febrero de 2022, el enlace a la página web de Aena S.M.E., S.A. que contiene la información relativa a los ingresos por la actividad de aparcamiento para el conjunto de los aeropuertos de la red de la compañía en el periodo solicitado, tal y como establece el artículo 22.3 de la Ley 19/2013, que contempla expresamente “si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante como puede acceder a ella”. En lo que respecta al desglose de la información individualizada por centro aeroportuario, cabe señalar que desde la salida a Bolsa de la Sociedad el 11 de febrero de 2015, Aena S.M.E., S.A., en su condición de Sociedad Mercantil cotizada, publica toda la información económica a la que está obligada por la normativa de aplicación en la materia de forma agregada para el conjunto de los aeropuertos que conforman su red. El resto de la información de esta naturaleza, como son los ingresos por línea de negocio desglosados por aeropuertos, tiene la consideración de confidencial, tal y como se desprende de la “Ley 18/2014 de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia” que, entre otras, rige la actividad de Aena y, por lo tanto, no se hace pública, dado que puede afectar a los intereses económicos y comerciales de la Sociedad. Si bien en lo relativo a la información de carácter económico y contable que debe hacerse pública, en Aena confluyen tres normativas diferentes (la propia de las sociedades mercantiles cotizadas, la aplicable al gestor aeroportuario y la de las sociedades mercantiles estatales), es la propia de las sociedades mercantiles cotizadas la que regula su publicidad y difusión, por lo que en aras de la debida protección de los accionistas minoritarios de la Sociedad, la información como la solicitada por (…) debe entenderse de carácter confidencial. En consecuencia, el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su resolución de fecha 2 de marzo de 2017 sobre el expediente de referencia R/0511/2017, ha corroborado los argumentos descritos para la información de carácter económico y contable. Previamente, la Abogacía del Estado avaló los argumentos indicados anteriormente en un informe emitido con fecha 21 de noviembre de 2016. » 5. El 21 de febrero de 2022, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, presentando el 21 de febrero escrito con el siguiente contenido: «Tras leer las alegaciones formuladas por la dirección adjunta de la oficina de presidencia, regulación y políticas públicas de AENA, me reafirmo en la reclamación que dio pie a este expediente. En contra de lo que sostiene la contraparte, no se ha dado respuesta a lo que se pedía. Se reclamaban los datos de ingresos por aparcamientos relativos a todo 2021 y el enlace facilitado conduce a un informe económico referido a los nueve primeros meses del año, no a todo el ejercicio. Sólo por ello ya debería estimarse la reclamación. En paralelo, se justifica que no se faciliten los datos desglosados por aeropuerto porque es información supuestamente confidencial. Si no entiendo mal, es posible facilitar el dato total de lo que ingresó la compañía por ese concepto -éste sí aparece perfectamente identificado en el informe al que he sido dirigido en la respuesta- pero no lo que cada aeropuerto aporta por dicho concepto. Ciertamente, cuesta trabajo entender este argumento. Si tiene la consideración de confidencial debería serlo tanto el total como cada parcial. Y si se tiene el total es porque se dispone de la suma de los parciales. A ello se suma el hecho de que no se justifica de forma suficiente por qué ese dato es confidencial y qué perjuicio económico y comercial generaría a AENA su difusión. Por los motivos expuestos, ruego al CTBG que continúe adelante con la tramitación de esta reclamación y dicte resolución estimatoria.» II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a los datos de ingresos obtenidos por AENA por la explotación de los aparcamientos de su red de aeropuertos de los años 2019, 2020 y 2021, todo ello desglosado por aeropuertos. AENA respondió a la solicitud de acceso facilitando un enlace a su página web en la que, según afirma, se contiene la información relativa a los ingresos requeridos por el solicitante del derecho de acceso. El reclamante pone de manifiesto que la información facilitada no es de fácil acceso, no incluye el tercer trimestre del año 2021 y no contiene el desglose por aeropuertos reclamado. En fase de alegaciones en este procedimiento AENA remarca que ha dado cumplida respuesta a la solicitud con arreglo a lo dispuesto en el artículo 22 LTAIBG (remisión a información publicada) y que, por otro lado, en su condición de Sociedad Mercantil cotizada, publica toda la información económica a la que está obligada por la normativa de aplicación en la materia de forma agregada para el conjunto de los aeropuertos que conforman su red, teniendo el resto de la información (como los ingresos por línea de negocio por aeropuertos) la consideración de confidencial dado que puede afectar a sus intereses económicos y comerciales. 4. Teniendo en cuenta lo anterior, conviene precisar con carácter previo que, tal como pone de manifiesto AENA en sus alegaciones, el artículo 22.3 LTAIBG posibilita que, en los casos en que la información ya ha sido publicada, la resolución pueda limitarse a indicar el solicitante cómo acceder a ella. No obstante, como este Consejo ya ha precisado en su criterio interpretativo CI/009/2015, de 12 de noviembre, es necesario que el enlace facilitado conduzca directamente a la información solicitada (epígrafes, capítulos, datos e información exacta) para que se pueda acceder de forma inequívoca, rápida y directa a ella sin necesidad de sucesivas búsquedas. En este caso, el enlace facilitado remite a la información trimestral económico-financiera (Informe de gestión intermedio consolidado y Presentación de Resultados), pero no directamente a la información solicitada por el reclamante. En efecto, si bien es cierto, por poner un ejemplo, que en la página 9 de la Presentación de Resultados se puede conocer la Información comercial (ingresos ordinarios) en el que constan los ingresos por aparcamientos en el primer trimestre de 2022 y su comparativa con el primer trimestre de 2021, también lo es que es que ni esa información ha sido de acceso directo, ni está desglosada por aeródromos ni cubre el periodo temporal reclamado. En consecuencia, la reclamación debe ser estimada en este punto. 5. Sentado lo anterior, y en trámite de alegaciones en este procedimiento, AENA expone que la información facilitada es la información que, con arreglo a la normativa que le resulta de aplicación como Sociedad Mercantil Cotizada, debe publicar; y, añade, aunque sin cita expresa del artículo 14.1.h) LTAIBG que proporcionar el desglose de los ingresos por actividad de los aparcamientos por cada aeródromo podría afectar a los intereses económicos y comerciales de la Sociedad. La sociedad requerida considera, por tanto, que resulta de aplicación el límite previsto en el citado artículo 14.1.h) LTAIBG, por lo que procede verificar si, en efecto, se dan los presupuestos necesarios para restringir el acceso a la información solicitada con fundamento en el mencionado límite. Conviene recordar, desde esta perspectiva, que, en relación con la aplicación de los límites al derecho de acceso a la información pública contemplados en el artículo 14 LTAIBG, el criterio interpretativo CI/002/2015, de 24 de junio, de este Consejo ya puso de manifiesto que (a) los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación, ni absolutamente en relación con los contenidos; (b) su aplicación no será, en ningún caso, automática, debiéndose analizar, por el contrario, si la estimación de la petición de información supone un perjuicio concreto, definido y evaluable (test del daño), no pudiendo afectar o ser relevante para un determinado ámbito material; y, finalmente (c) su aplicación ha de ser justificada y proporcional, atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público). En la misma línea se ha pronunciado el Tribunal Supremo en una ya consolidada doctrina jurisprudencial sobre la aplicación restrictiva de los límites de referencia. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:TS:2017:3050) señala que: «Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información (…). Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley;” Doctrina que el Tribunal Supremo complementó en la Sentencia nº 748/2020, de 11 de junio de 2020, recaída en el recurso de casación 577/2019 al afirmar que “la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida.» 6. Por lo que se refiere al concreto límite al ejercicio del derecho de acceso a la información previsto en el citado artículo 14.1 h) de la LTAIBG, debe traerse a colación el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre , elaborado por este Consejo en ejercicio de las potestades otorgadas por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG, en el que se formulan las siguientes conclusiones: «El art. 14.1, apartado h), de la LTAIBG utiliza la conjunción copulativa “y” para la vinculación de los conceptos de “intereses económicos” y de “intereses comerciales”, lo que induce a pensar que en el ánimo de los redactores de la Ley había un entendimiento separado de ambos, según el cual los dos términos serían independientes y designarían realidades diferentes. No obstante, gramática y conceptualmente, los intereses comerciales son un sector de los intereses económicos que, por su relevancia son destacados al mismo nivel. II. En cualquier caso, por “intereses económicos” se entienden las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia de un sujeto individual o colectivo en el terreno de la producción, distribución y consumo de bienes y servicios” y por “intereses comerciales” las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia en el materias relativas al ámbito del intercambio de mercancías o servicios en un ámbito de mercado”. III. Se trata de un supuesto de hecho totalmente diferente de los de “política económica y monetaria”, “secreto profesional” y ”propiedad intelectual e industrial”, la “confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión” y “protección del medio ambiente”, que son objeto de distintos apartados del art. 14.1 de la LTAIBG. IV. La categorización de las posiciones de un sujeto o sujetos como intereses económicos y comerciales debe hacerse caso por caso y en atención a las circunstancias concretas de cada supuesto. Pero cuando se está en presencia de secretos comerciales o de cláusulas de confidencialidad debe entenderse en todo caso que dichos intereses concurren en el caso. En todo caso, a la hora de calificar una determinada información como secreta o confidencial, han de tenerse en cuenta los siguientes criterios: a) Ha de ser relativa a circunstancias u operaciones que guarden conexión directa con la actividad económica propia de la empresa. https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/criterios/1-2019.html b) La información no ha de tener carácter público, es decir, que no sea ya ampliamente conocida o no resulte fácilmente accesible para las personas pertenecientes a los círculos en que normalmente se utilice ese tipo de información. c) Debe haber una voluntad subjetiva del titular de la información de mantener alejada del conocimiento público la información en cuestión. d) La voluntad de mantener secreta la información ha de obedecer a un legítimo interés objetivo que debe tener naturaleza económica, y que cabrá identificar. Por ejemplo, cuando la revelación de la información produzca el detrimento de la competitividad de la empresa titular del secreto frente a sus competidores, debilite la posición de esta en el mercado o le cause un daño económico al hacer accesible a los competidores conocimientos exclusivos de carácter técnico o comercial. V. La protección de los intereses económicos y comerciales de un sujeto determinado opera tanto en el ámbito de la publicidad activa como en el del ejercicio del derecho de acceso a la información pública. VI. En el ámbito de la publicidad activa, la presencia de intereses económicos y comerciales susceptibles de protección puede darse preferentemente en la información de carácter contractual, la relativa a las encomiendas de gestión o subvenciones, la información presupuestaria y las cuentas de resultados e informes de auditoría y fiscalización. Es en estos sectores o áreas informativas donde, a juicio de este CTBG, podría suscitarse el conflicto y sería adecuado establecer controles, automatizados en su caso, para evitar la divulgación indebida de informaciones que pudieran revelar secretos comerciales, quebrantar cláusulas de confidencialidad o secreto o revelar posiciones ventajosas VII. En el ámbito del ejercicio del derecho de acceso, deben tenerse en cuenta las siguientes reglas para la aplicación del límite: a) El límite referido al perjuicio para los intereses económicos y comerciales de una organización, empresa o persona como el resto de los límites del artículo 14, no opera de manera automática ni supone per se una exclusión directa del derecho de acceso a la información o de las obligaciones en materia de publicidad activa. b) Antes al contrario tal como establece el propio art. 14, la aplicación de los límites será potestativa, justificada y proporcionada con el objeto y finalidad de protección y atender a las circunstancias del caso concreto (art. 14.2). c) Cada caso debe ser objeto de un estudio individualizado, de la aplicación del test del daño, y de la ponderación de sus circunstancias tal como rige en el Preámbulo de la Ley. d) No es suficiente argumentar que la existencia de una posibilidad incierta pueda producir un daño sobre los intereses económicos y comerciales para aplicar el límite con carácter general. El perjuicio debe ser definido indubitado y concreto. e) Dicho daño debe ser sustancial, real, manifiesto y directamente relacionado con la divulgación de la información. f) Constatada la existencia del daño y su impacto, deberá procederse a la ponderación de la existencia de un interés prevalente que marcará, en última instancia, el peso de dicho daño en los intereses económicos y comerciales frente al interés legítimo existente en conocer la información concreta a divulgar.» La aplicación de la jurisprudencia y de los criterios expresados conduce, se adelanta ya, a la estimación de esta reclamación. En efecto, las alegaciones vertidas por la sociedad requerida en relación con el carácter confidencial de la información y con la posible afectación de los intereses económicos y comerciales no se acompaña de una argumentación expresa y detallada de dicha afectación (y de la necesidad, por tanto, de preservar su confidencialidad) de los datos relativos a los ingresos comerciales en la actividad de aparcamiento, desglosados por aeródromos. En este sentido, la propia sociedad afirma la afectación en términos de posibilidad; esto es, se alega que la divulgación del desglose reclamado podría afectar a sus intereses económicos y comerciales, obviando que, tal como se ha expuesto en el Criterio Interpretativo antes reproducido, el perjuicio a tales intereses ha de ser real, indubitado, manifiesto, y directamente relacionado con la información solicitada, y tal circunstancia debe ser puesta de manifiesto y razonada por quien invoca la concurrencia del límite. Aunque es cierto que AENA ejerce sus competencias y funciones en un entorno mercantil de amplia competencia, no se ha justificado suficientemente en qué medida la aportación de la información concerniente a los ingresos comerciales percibidos por la actividad de aparcamiento en cada aeropuerto y en el periodo solicitado afecta a sus estrategias de empresa o iría en detrimento de su posición frente a los competidores. En definitiva, partiendo que la aplicación de los límites deber ser justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de la protección, así como atender a las circunstancias concretas de cada caso, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera que no se ha motivado la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1.h) LTAIBG invocado por AENA, por lo que la reclamación debe ser también estimada en este punto. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución de AENA S.M.E., S.A. de fecha 9 de febrero de 2022. SEGUNDO: INSTAR a AENA S.M.E., S.A. a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: x Ingresos obtenidos por AENA entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2021 por la explotación de los aparcamientos existentes en la red de aeropuertos que gestiona, desglosada por aeropuertos. x Ingresos obtenidos por AENA entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2020 por la explotación de los aparcamientos existentes en la red de aeropuertos que gestiona, desglosada por aeropuertos. x Ingresos obtenidos por AENA entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2019 por la explotación de los aparcamientos existentes en la red de aeropuertos que gestiona, TERCERO: INSTAR a AENA S.M.E., S.A. a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez