Acceso a expedientes tributarios de partidos políticos

ANTECEDENTES

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el interesado, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 25 de mayo de 2021, presentó a la AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA cuatro solicitudes de acceso a la información, con el siguiente contenido:

• S-001-057272: "En virtud de la Ley 19/2013 solicito copia literal de todos los expedientes incoados desde el año 2000 por la Agencia Tributaria del Ministerio de Hacienda a la formación política Partido Popular (CIF: XXXXXXX). De estos expedientes solo solicito el acceso a una copia literal de aquellos expedientes que se hayan abierto y se hayan finalizado con sanción o con archivo".
• S-001-057274: "En virtud de la Ley 19/2013 solicito copia literal de todos los expedientes incoados por la Agencia Tributaria del Ministerio de Hacienda a la formación política Vox (CIF: XXXXXXX). De estos expedientes solo solicito el acceso a una copia literal de aquellos expedientes que se hayan abierto y se hayan finalizado con sanción o con archivo".
• S-001-057277: "En virtud de la Ley 19/2013 solicito copia literal de todos los expedientes incoados desde el año 2000 por la Agencia Tributaria del Ministerio de Hacienda a la formación política Partido Socialista Obrero Español (CIF: XXXXXXX). De estos expedientes solo solicito el acceso a una copia literal de aquellos expedientes que se hayan abierto y se hayan finalizado con sanción o con archivo".
• S-001-057278: "En virtud de la Ley 19/2013 solicito copia literal de todos los expedientes incoados por la Agencia Tributaria del Ministerio de Hacienda a la formación política Podemos (CIF: XXXXXXX). De estos expedientes solo solicito el acceso a una copia literal de aquellos expedientes que se hayan abierto y se hayan finalizado con sanción o con archivo".

2.

Mediante resolución de fecha 25 de junio de 2021, la AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, acumulando las cuatro solicitudes recibidas, contestó al solicitante, en resumen, lo siguiente:

A) En relación con su solicitud le indicamos que, de acuerdo con el apartado segundo de la Disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno sobre Regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública:

"se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información."

En este sentido, el acceso a la información en materia tributaria se rige por su normativa específica. La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria en su artículo 95 establece el carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria. Dicho artículo contiene una lista concreta de los casos en los que la cesión de datos puede producirse, siempre limitados al ámbito de la colaboración con otras Administraciones Públicas, no siendo posible en ningún supuesto la cesión de datos a terceros que no tengan esa naturaleza. En consecuencia, analizando el contenido de la información solicitada y considerando lo dispuesto en los artículos mencionados anteriormente en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, se resuelve INADMITIR el acceso a la información solicitada por tener carácter reservado.

B) No obstante, EN CASO DE QUE USTED SEA INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO, le informamos de que:

• La Ley General Tributaria 58/2003, de 17 de diciembre establece en el Artículo 99, relativo al Desarrollo de las actuaciones y procedimientos tributarios, apartado 4 que:

  "El obligado que sea parte en una actuación o procedimiento tributario podrá obtener a su costa copia de los documentos que figuren en el expediente, salvo que afecten a intereses de terceros o a la intimidad de otras personas o que así lo disponga la normativa vigente. Las copias se facilitarán en trámite de audiencia o, en defecto de éste, en el de alegaciones posterior a la propuesta de resolución."

  Y en el apartado 5 establece que:

  "El acceso a los registros y documentos que formen parte de un expediente concluido a la fecha de la solicitud y que obren en los archivos administrativos únicamente podrá ser solicitado por el obligado tributario que haya sido parte en el procedimiento tributario, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 95 de esta ley."

• Por su parte el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, establece en los artículos 94 y 95 que:
  
  Artículo 94. Acceso a archivos y registros administrativos.
  1. Los obligados tributarios que hayan sido parte en el procedimiento podrán acceder a los registros y documentos que formen parte de un expediente concluido en los términos y con las condiciones establecidos en el artículo 99.5 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
  2. El órgano que tramitó el expediente resolverá sobre la petición de acceso en el plazo máximo de un mes. Transcurrido este plazo sin que de forma expresa se responda a la petición de acceso, esta podrá entenderse desestimada. Si la resolución fuera estimatoria se dejará constancia en el expediente de dicho acceso.
  3. El derecho de acceso llevará consigo el de obtener copia de los documentos cuyo examen sea autorizado en los términos previstos en el artículo siguiente.
  4. Cuando los documentos que formen el expediente estén almacenados por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, se facilitará el acceso al interesado por dichos medios siempre que las disponibilidades técnicas lo permitan, de acuerdo con las especificaciones y garantías que se determinen y con lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal.
  
  Artículo 95. Obtención de copias.
  1. El obligado tributario podrá obtener a su costa, previa solicitud, copia de los documentos que figuren en el expediente, en los términos establecidos en el artículo 99 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, durante la fase de manifiesto del expediente, cuando se realice el acceso a archivos y registros administrativos de expedientes concluidos o en cualquier momento en el procedimiento de apremio. Se podrán hacer extractos de los justificantes o documentos o utilizar otros métodos que permitan mantener la confidencialidad de aquellos datos que no afecten al obligado tributario.
  2. El órgano competente entregará las copias en sus oficinas y recogerá en diligencia la relación de los documentos cuya copia se entrega, el número de folios y la recepción por el obligado tributario.
  3. Cuando conste la concurrencia de alguna de las circunstancias señaladas en el artículo 99.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, se denegará la obtención de copias mediante resolución motivada.
  4. En aquellos casos en los que los documentos que consten en el archivo o expediente correspondiente estén almacenados por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, las copias se facilitarán preferentemente por dichos medios o en los soportes adecuados a tales medios, siempre que las posibilidades técnicas lo permitan.

Por tanto, y de acuerdo con el párrafo segundo de la citada Disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, se resuelve INADMITIR el acceso a la información solicitada.

3.

Ante esta respuesta, con fecha de entrada el 13 de julio de 2021, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido resumido:

"Soy periodista y considero de interés general tener acceso a los expedientes incoados por la Agencia Tributaria tras las inspecciones realizadas a los cuatro principales partidos políticos de España. Me gustaría aclarar que también quiero reclamar los siguientes expedientes (001-057274, 001-057277 y 001-057278), ya que, en este reclamo lo mismo pero sobre otros partidos políticos. En la propia resolución que adjunto se menciona también estos otros tres expedientes."

4.

Con fecha 14 de julio de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que considerase oportunas, contestando lo siguiente:

Esta unidad, después de analizar toda la información aportada por el reclamante al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, mantiene el motivo de inadmisión, y reafirma que el acuerdo emitido por la Agencia Tributaria, el 25 de junio de 2021, es ajustado a Derecho, donde en resumen se especifica lo siguiente:

• El carácter reservado de los datos solicitados con trascendencia tributaria. (Artº 95 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria- (LGT)).
• En caso de que el obligado tributario se parte en una actuación o procedimiento tributario, la posibilidad de obtener a su costa, copia de los documentos que figuren en el expediente y el acceso a los registros y documentos que formen parte de un expediente concluido a la fecha de la solicitud, según se recoge en el artº. 99 apartados 4 y 5 de la LGT y en la misma línea, se desarrolla en los art. 94 y 95 del Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos- (RGAT).

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, su Presidente es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o preguntas recaudadas en materia de acceso a la información.

2.

La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas o obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.

En el presente caso se solicitó acceso a todos los expedientes incoados desde el año 2000 al Partido Popular, Vox, Podemos y PSOE que hubieran culminado con sanción o con archivo, en los términos que figuran en los antecedentes de hecho.

La Administración deniega el acceso alegando que "el acceso a la información en materia tributaria se rige por su normativa específica. La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria en su artículo 95 establece el carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria".

En relación con esta argumentación debemos comenzar recordando que el acceso a la información tributaria, en contra de lo manifestado por la Administración, no se rige "por su normativa específica", según ha dictaminado con rotundidad el Tribunal Supremo, en su Sentencia 822/2021, de 24 de febrero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:822). En su extenso fundamento de derecho 3º, el Alto Tribunal, tras recordar el contenido de los artículos 93, 94, 95 y 95 bis de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria –desde ahora, LGT–, afirma que

"que no cabe concluir [...] que exista una regulación específica propia y exhaustiva del sistema de acceso a la información por parte de los ciudadanos en este ámbito", de manera que "ante el déficit de regulación y tutela del derecho de acceso a la información, opere ex apartado 2º de la Disposición Adicional 1ª, la mencionada Ley 19/2013 que, es norma básica en materia de acceso a la información pública, aplicable a todas las Administraciones Públicas en los términos del artículo 149. 118 CE, y que contribuye, en fin, a la transparencia del sistema tributario y permite realizar el derecho reconocido en el artículo 105 c) CE".

4.

Sentado lo anterior, el Tribunal Supremo, en el precitado fundamento de derecho, afirma que los artículos 95 y 95 bis LGT "se circunscriben a recoger la pauta general de reserva de datos tributarios". Reserva que, según precisa inmediatamente, no tiene carácter absoluto como consecuencia de la entrada en vigor de la LTAIBG. Dicho en los propios términos empleados por el Tribunal Supremo:

"el artículo reseñado de la LGT y demás disposiciones que se invocan se refieren a la reserva de los datos que obtiene la Administración para la gestión y ejercicio de la actuación tributaria entendida en un sentido amplio, pero no conllevan per se la inaplicación de la Ley de Transparencia, por no ser dichas exigencias insuficientes disposiciones -la prevista en el artículo 85 que establece el deber genérico de informar a los obligados tributarios de sus derechos y obligaciones, y en los artículos 86 y 87, sobre la forma en que se instrumenta esa obligación- asimilables o equivalentes a un régimen específico y completo de acceso ni, en fin, pueden conllevar una prohibición del ejercicio de este derecho a los ciudadanos en el artículo 105 CE a obtener cierta información que, aun concerniendo a aspectos tributarios, responda a un interés legítimo o público –que se refleja en la ley de Transparencia-.

La Ley General Tributaria ha de interpretarse en el conjunto del ordenamiento jurídico y a la luz de las nuevas garantías introducidas en la Ley 19/2013, de Transparencia, lo que lleva a concluir que su regulación no excluye ni prevé la posibilidad de que se pueda recabar información a la Administración Tributaria sobre determinados elementos con contenido tributario, al ser de aplicación la DA 1ª de la Ley de Transparencia, como sucede en los supuestos en el que la información no entre en colisión con el derecho a la intimidad de los particulares - a los que se reconoce el derecho a la limitación de acceso en el artículo 34 de la propia Ley General Tributaria-; o cuando, los datos que obran en poder de la Administración pueden ser necesarios para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos, o puedan estar informados de la actuación pública, información que ha de ajustarse a los límites que la propia Ley de Transparencia establece en su artículo 14 y a la protección de datos del artículo 15.

Lo anteriormente expuesto nos lleva a afirmar que no se contiene en la Ley General Tributaria un régimen completo y autónomo de acceso a la información, y sí un principio o regla general de reserva de los datos con relevancia tributaria como garantía del derecho fundamental a la intimidad de los ciudadanos (art 18 CE).

Por ende, las específicas previsiones de la LGT sobre confidencialidad de los datos tributarios no desplazan ni hacen inaplicable el régimen de acceso que se diseña en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno (Disposición Adicional 1ª)."

Como puede apreciarse, el Tribunal Supremo deja claro que, tras la entrada en vigor de la LTAIBG, la reserva tributaria contemplada en el artículo 95 LGT ha de interpretarse en el marco de las previsiones contenidas en aquella ley. A estos efectos, en el fundamento reproducido, el Alto Tribunal identifica algunos criterios que han de tenerse en cuenta a fin de poderse considerar las circunstancias para que, razonablemente, la reserva de los datos con relevancia tributaria deba ante el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. En concreto, se refiere a los tres siguientes: (i) que los datos tributarios son necesarios para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos o para que puedan estar informados de la actuación pública, (ii) que el acceso respete los límites previstos en los artículos 14 y 15 LTAIBG, y, en particular, (iii) que el acceso no entre en colisión con el derecho a la intimidad de los particulares.

La apreciación de la concurrencia de estos criterios y su ponderación en los términos exigidos por los artículos 14.2 y 20.2 de la LTAIBG y la jurisprudencia del Tribunal Supremo deberá llevarse a cabo por el órgano competente para resolver sobre el acceso solicitado a la vista de los contenidos concretos de la información en relación con la cual se ejerce el derecho. Sin perjuicio de ello, en el presente caso, resulta innegable que el acceso a la información solicitada revista un indudable interés pues concuerda con los fines de transparencia a los que sirve la LTAIBG en la medida en que permite a la ciudadana conocer "bajo qué criterios actúan nuestras instituciones" en relación con unos entes a los que la Constitución confiere un papel esencial en el funcionamiento de nuestro Estado social y democrático de Derecho. De otra parte, al tratarse de personas jurídicas, no resulta de aplicación el derecho a la protección de los datos de carácter personal, y tampoco cabe apreciar a priori una colisión con el derecho a la intimidad de los particulares.

En lo que concierne a la aplicación de los límites del artículo 14 de la LTAIBG, es preciso tener presente –como hemos señalado en múltiples ocasiones– que el derecho de acceso a la información pública es un derecho de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia ha de partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante en sus pronunciamientos, como él mismo se ha encargado de recordar en la Sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:

"La Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad.

Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar -STS 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: [... ] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información".

De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013:

"[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso".

Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoque y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.

En consecuencia, la eventual aplicación de determinados límites legales a la documentación solicitada sólo podrá considerarse conforme a derecho si se cumplen los requisitos de proporcionalidad y justificación expresa exigidos por nuestro ordenamiento y precisados por la doctrina del Tribunal Supremo en los términos que se acaban de exponer.

5.

Al aclarado lo anterior, es notorio que el acceso a la información solicitada puede afectar a los derechos e intereses de las asociaciones políticas concernidas. Para estos supuestos, la LTAIBG prevé la apertura de un trámite de audiencia específica con el fin de que el órgano que ha de resolver pueda conocer las alegaciones de los afectados y realizar la oportuna ponderación entre los derechos e intereses concurrentes. En concreto, el artículo 19.3 dispone lo siguiente:

"Si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación."

Habida cuenta del carácter esencial de este trámite de audiencia, varias veces subrayado por nuestros tribunales, y que de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, como ha declarado el Tribunal Supremo, "al resolver la reclamación presentada contra la denegación del acceso a la información, actúa como entidad que fiscaliza en vía administrativa la legalidad de la decisión adoptada por el órgano ante el que se presentó la solicitud, y su reclamación tiene la consideración de un recurso administrativo. En el ejercicio de esta función puede revisar y resolver todas las cuestiones, tanto de forma como de fondo, incluyendo la posibilidad de acordar la retracción de actuaciones...", (STS 890/2021, de 8 marzo, F. 2º), procede estimar la reclamación y ordenar la retracción de actuaciones para que el órgano administrativo requerido cumpla con el trámite de audiencia exigido por el artículo 19.3 de la LTAIBG y, una vez recibidas las alegaciones, o transcurrido el plazo para su presentación, resuelva sobre la solicitud de acceso, tras la preceptiva ponderación de derechos e intereses, conforme a lo establecido en la LTAIBG y atendiendo a la doctrina expuesta en el fundamento anterior.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada por [NOMBRE OCULTO] frente a la resolución de la AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, de fecha 25 de junio de 2021.

SEGUNDO:

ACORDAR: la retracción de actuaciones e INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA / AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA a que, en el plazo máximo de 5 días hábiles, remita las solicitudes de acceso a los partidos políticos afectados, dando cumplimiento a lo previsto en el artículo 19.3 de la LTAIBG y, una vez finalizado el plazo legal sin alegaciones o recibidas estas, dicte resolución de conformidad con lo exigido en la LTAIBG y teniendo en cuenta la doctrina expuesta en los fundamentos jurídicos de la presente.

TERCERO:

INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA / AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de las actuaciones llevadas a cabo.

---

De acuerdo con el artículo 23, número 1ª, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.