Reclamación de acceso a información sobre la implementación de la hoja de ruta España-Marruecos en materia de espacios aéreos y marítimos, desestimada por afectar a las relaciones exteriores

Página1de 11 Resolución reclamación art.24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 4 de abril de 2023 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, solicito la siguiente información sobre la situación de la implementación de la hoja de ruta España-Marruecos firmada el 7 de abril y los acuerdos de la RAN del 1 y 2 de febrero, relativos a espacio aéreo y marítimo. Sobre el Punto 6.- Se reactivará el grupo de trabajo sobre delimitación de espacios marítimos en la fachada atlántica, con el objetivo de lograr avances concretos. S/REF:001-078533 N/REF:1864-2023 Fecha:La de firma. Dirección: ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN Información solicitada:Implementación hoja de ruta España-Marruecos. R CTBG Número: 2023-1007 Fecha: 22/11/2023 JJOS EE LUI SS RODRIGUE ZZ ALVARE ZZ ( 11 d ee 1) Presidente ¿Cuál es el trazado defendido por España? Sobre el Punto 7.- Se iniciarán conversaciones sobre la gestión de los espacios aéreos. ¿Se ha reunido alguna comisión de trabajo al respecto? ¿Qué acuerdos se han alcanzado? ¿Se negocia la cesión de parte del control del espacio aéreo sobre el Sáhara a Marruecos?». 2. El MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOEPRACIÓN dictó resolución con fecha 20 de abril de 2023 en la que contestó al solicitante lo siguiente: «(…) La solicitud se refiere a la situación de implementación de la hoja de ruta España- Marruecos firmada el 7 de abril y los acuerdos de la RAN de 1 y 2 de febrero, relativos a espacio aéreo y marítimo. En concreto, solicita detalles sobre el grupo de trabajo sobre delimitación de espacios marítimos en la fachada atlántica, preguntando cuál es el trazado defendido por España y respecto a los espacios aéreos se pregunta si se ha reunido alguna comisión de trabajo al respecto, qué acuerdos se han alcanzado y si se negocia la cesión de parte del control aéreo sobre el Sáhara a Marruecos. Este Ministerio se remite a la respuesta trasladada por el Sr. Presidente del Gobierno en su comparecencia del pasado 19 de abril, solicitada por 87 diputados, para que rindiese cuentas e informe de los temas abordados en la reunión de Alto Nivel con Marruecos (Número de expediente 210/000125) y publicada en el diario de sesiones del Congreso de los Diputados en su edición del Año 2023 XIV LEGISLATURA Núm. 261». 3. Mediante escrito registrado el 26 de mayo de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente: «(…) La respuesta dada por el Ministerio, refiriéndose a una comparecencia del presidente del Gobierno en el Congreso, ha resultado del todo insatisfactoria. Mis preguntas eran: - Sobre la implementación de los acuerdos del 7 de abril y de 1 y 2 de febrero con Marruecos sobre los espacios aéreos y marítimos - En concreto, cuál es el trazado marítimo defendido por España en las reuniones del grupo de trabajo - Y R CTBG Número: 2023-1007 Fecha: 22/11/2023 respecto a la gestión del espacio aéreo sobre el Sáhara: si ha habido alguna reunión al respecto; qué acuerdos se han alcanzado y si se negocia la cesión de parte del control del espacio aéreo sobre el Sáhara a Marruecos La respuesta del presidente a la pregunta parlamentaria (ver debajo) no da respuesta a estas preguntas y, por tanto, la referencia del Ministerio a esa comparecencia resulta a todas luces insuficiente. Por todo ello, solicito el amparo del Consejo de Transparencia, por tratarse este de un tema fundamental tanto para Canarias como para la definición de la política exterior española, y su refrendo y debate público. Respuesta del presidente, (…), en sesión parlamentaria del 19 de abril: “En cuanto a delimitación de espacios, se está haciendo con el respeto a la Convención sobre el Derecho del Mar, el respeto al derecho internacional, y creo que también hay que reconocer que este es un debate que no se mantenía con Marruecos desde hacía quince años y, como bien ha recordado algún portavoz de grupos canarios, es de mucha importancia para Canarias. Sobre el espacio aéreo, de lo que estamos hablando es de dialogar para mejorar la gestión del mismo”». 4. Con fecha 29 de mayo de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOEPRACIÓN solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 6 de junio de 2023 se recibió respuesta con el siguiente contenido: «(…) 1. La solicitud de acceso a la información 00001-00078533 fue concedida por coherencia con el contenido análogo con la comparecencia del Presidente del Gobierno ante el pleno de la cámara, solicitada por la señora Gamarra Ruiz-Clavijo y otros 86 diputados, para que rindiera cuentas e informara de los temas abordados en la reunión de alto nivel con Marruecos (Número de expediente 210/000125). Todo ello conforme a la publicidad a la que se refiere el artículo 80 de la Constitución Española (en adelante, CE), respecto a las sesiones plenarias. Así toda la información disponible al respecto de los temas abordados en la reunión de alto nivel con Marruecos se encuentran en el diario de sesiones del Congreso de los Diputados en su edición del Año 2023 XIV LEGISLATURA Núm. 261. 2. Respecto a la respuesta del Sr. Presidente del Gobierno, en cuanto a los asuntos por los que solicitante acceso a la información el reclamante, además de la transcripción que aporta este, y que se cita expresamente en el punto 3. de antecedentes en este documento, se querría destacar también que, el Sr. Presidente del Gobierno señala: “Respecto a Marruecos y algunos de los resultados de la reunión de alto nivel, sobre la apertura de la aduana de Ceuta y Melilla, hay una reapertura y es progresiva. También hay una cierta discreción —usted lo sabe, porque se lo ha hecho saber el ministro Asuntos Exteriores— en cuanto a lo que es la agenda para evitar algunos de los fenómenos que vimos en el pasado”. 3. La discreción a la que se refiere el Sr. Presidente del Gobierno y que él mismo expresa en sede parlamentaria, podría entenderse en línea con los límites de derecho de acceso que establece la LTAIBG en su artículo 14. En concreto, el carácter reservado de los “resultados de la reunión de alto nivel” se justifica por la necesidad de evitar el perjuicio en las relaciones exteriores, en este tipo de reuniones de alto nivel se reflejan posiciones cuya eventual publicidad provocaría reacciones en terceros países, lo que podría poner en riesgo la relación bilateral con los gobiernos extranjeros, en este caso, sobre todo, con el Gobierno del Reino de Marruecos. De ahí la referencia del Presidente del Gobierno a la “cierta discreción” necesaria ante estos asuntos. 3. En cuanto a las solicitudes de acceso a la información en el marco de la LTAIBG el MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN quiere destacar que considera fundamental los establecido en el preámbulo de la Ley: “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política”. Además, esta visión busca alinearse con lo establecido por el Tribunal Supremo -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec.75/2017) y STS 344/2020 10 de marzo de 2020 (rec.8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: «[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información». 4. La solicitud de acceso a la información 00001-00078533, podría haber sido objeto de denegación sobre la base de los límites establecidos en el referido artículo 14.1 de la LTAIBG, en concreto de la letra c) o la letra k). De hecho, el propio solicitante reconoce en su recurso de modo expreso, tal y como se cita expresamente en el punto 4. de antecedentes en este documento, que solicita el acceso a la información: “por tratarse ese de un tema fundamental tanto para Canarias como para la definición de la política exterior españolas”. Sin embargo, con el fin de respetar el espíritu de la LTAIBG, además de cumplir con lo establecido por el Tribunal Supremo -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec.75/2017) y STS 344/2020 10 de marzo de 2020 (rec.8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública: “La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”, desde este Ministerio concedió solicitud de acceso a la información al haber sido un tema tratado en sesión pública en el pleno del Congreso de los Diputados, en el marco de uno de los mecanismos de control al Gobierno previstos en el Título V de la Constitución Española, en este caso una pregunta parlamentaria del artículo 111. Por todo ello, la solicitud de acceso a la información 00001-00078533 puso a disposición del solicitante la fuente exacta de la que provenía la información disponible, el diario de sesiones del Congreso de los Diputados en su edición del Año 2023 XIV LEGISLATURA Núm. 261». 5. El 7 de junio de 2023, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. En el momento de elaborarse la presente resolución no se han recibido alegaciones. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información . 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información con relación a los puntos 6 y 7 de la Declaración Conjunta “Nueva etapa del partenariado entre España y Marruecos” acordada en Rabat el 7 de abril de 2022 relacionados, respectivamente, con la reactivación del grupo de trabajo sobre delimitación de espacios marítimos en la fachada atlántica, con el objetivo de lograr avances concretos y el inicio de conversaciones sobre la gestión de los espacios aéreos. El Ministerio requerido estimó la solicitud y trasladó al interesado la referencia del Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados de una comparecencia del presidente del gobierno para rendir cuentas e informar a la Cámara de una Reunión de Alto Nivel (RAN) celebrada entre el reino de España y el reino de Marruecos en febrero de 2023. Posteriormente, en fase de alegaciones, menciona veladamente la concurrencia de los límites contenidos en las letras c) y k) del artículo 14.1 LTAIBG como motivación adicional en que podría fundarse la desestimación de la solicitud. 4. Centrado el objeto de la reclamación en los términos descritos, ha de recordarse que el artículo 13 LTAIBG, antes transcrito, determina que el objeto del derecho de acceso a la información pública son los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados, por lo que la existencia previa de la información en su ámbito de competencias es condición necesaria para el reconocimiento del derecho. En el presente caso, el órgano requerido manifiesta, tanto en su resolución inicial como en las alegaciones, que ha proporcionado la información de que dispone mediante la remisión de una referencia al «Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados en su edición del Año 2023 XIV LEGISLATURA Núm. 261». De acuerdo con lo establecido en el artículo 22.3 LTAIBG, en los casos en los que la información se encuentra publicada, se prevé que la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo accede a ella. Como puede apreciarse, el órgano concernido no ha facilitado al solicitante cómo acceder a la información sino que se ha limitado, sin más, a indicarle dónde está publicada, sin ulterior actividad o explicación, como puede ser facilitarle un enlace directo al pdf de dicho Diario de Sesiones. Recuérdese que los ciudadanos no están obligados a conocer el funcionamiento de las distintas herramientas o buscadores de las páginas webs institucionales de los poderes públicos, por lo que la aplicación de la previsión del artículo 22.3 LTAIBG ha de ir acompañada siempre de un enlace directo o de indicaciones precisas sobre cómo localizar la información. Debe concluirse, en suma, que el Ministerio requerido no ha aplicado correctamente la LTAIBG. 5. Sentado lo anterior, no cabe desconocer que esta Autoridad Administrativa Independiente ha tenido ocasión de examinar precedentes reclamaciones que tenían por objeto, o estaban relacionadas con las relaciones entre el reino de España y el reino de Marruecos, en las que se fija doctrina sobre la divulgación de documentos referidos a aquéllas. Así, en la resolución R/382/2022, de 21 de octubre —en similares términos que la R/379/2022, de 20 de octubre—, y en relación con los límites del artículo 14.1.c) y k) LTAIBG, se puso de manifiesto lo siguiente: «(….) Por lo que concierne los invocados límites del artículo 14.1.c) y k) LTAIBG, conviene tomar como punto de partida, tal como ha reiterado en numerosas ocasiones este Consejo, que el derecho de acceso a la información pública es un derecho público subjetivo de rango constitucional, que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia ha de partir de una interpretación estricta de los límites y deberá justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante en sus pronunciamientos, como él mismo se ha encargado de recordar en la STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558), en cuyo fundamento jurídico tercero se expresa en los siguientes términos: “La Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: «La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.» De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: «[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.» Y concluye insistiendo en que “la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida.” Jurisprudencia que ha sido puntualizada por la posterior STS de 25 de enero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:574) en la que se señala que “Por tanto, el precepto legal no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate.” (FJ, 4º) (..). En este caso, la resolución fundamenta la concurrencia de los límites invocados en que “[c]on carácter general, las comunicaciones entre el Gobierno de España y otros Estados quedan dentro de los motivos de denegación recogidos en el artículo 14 de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, siendo de especial aplicación los recogidos en los apartados c) y k)” argumentando en fase de alegaciones que la solicitud incide en el carácter reservado de documentos internos que se justifica en la necesidad de evitar el perjuicio al as relaciones exteriores o la confidencialidad en la toma de decisiones políticas (…) Sentado lo anterior, si bien es cierto que no cabe entender justificada debidamente la concurrencia del límite del artículo 14.1.d) LTAIBG (seguridad pública), este Consejo considera que sí se ha motivado adecuadamente la afectación a las relaciones exteriores o internacionales que comportaría la divulgación del contenido de las comunicaciones y despachos intercambiados entre el Presidente del Gobierno y el Rey de España. En este sentido debe remarcarse que la divulgación de valoraciones y posiciones políticas (no necesariamente estáticas, sino dinámicas o cambiantes) atendiendo al contexto complejo (y sensible) en el que se enmarca la política de España en el Sáhara y sus relaciones con Marruecos, supondría desvelar los concretos términos de estrategias y relaciones exteriores con posibilidad de afectar a su desarrollo futuro. A esta conclusión se ha llegado también en la resolución R/390/2022 de este Consejo de conformidad con la doctrina sentada por la Audiencia Nacional en su Sentencia de 23 de octubre de 2020 (recurso de apelación n.º 34/2020) en la que se pone de manifiesto —respecto del acceso a las cartas intercambiadas entre el Presidente del Gobierno y el Vaticano concerniente a la exhumación de Francisco Franco del Valle de los Caídos— que «se encontraban en curso relaciones entre el Gobierno y la Santa Sede -el Vaticano- , ceñidas al ámbito diplomático, que exige cautela, prudencia y discreción, pudiendo afectar la información interesada, no cabe duda, a las relaciones bilaterales entre ambos Estados e incluso, como señala la Abogacía del Estado, a terceros Estados, en cuanto supondría desvelar los concretos términos de unas relaciones exteriores que se estaban desarrollando, frustrando acaso las mismas.» (FJ 3). En definitiva, y con arreglo hasta lo ahora expuesto, procede desestimar la reclamación en este punto al haberse verificado la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1.c) LTAIBG, sin que se haya acreditado, ni se aprecie, un interés público superior en divulgar la información». En la misma línea, la R/389/2022, de 20 de octubre, antes citada, ponía de manifiesto que «Debe remarcarse, en este sentido, el contexto complejo (y sensible) en el que se enmarca la política de España en el Sáhara y sus relaciones con Marruecos, habiéndose realizado por parte del órgano requerido la ponderación que exige el artículo 14.2 LTAIBG; ponderación que conduce a constatar la prevalencia del interés que se pretende salvaguardar (relaciones exteriores). Además, esas comunicaciones intercambiadas entre las dos más altas autoridades del Estado no implican per se la toma de una postura definitiva, sino la puesta al día de negociaciones o aproximaciones a un asunto internacional de carácter dinámico, y su divulgación supondría desvelar los concretos términos de estrategias y relaciones exteriores (…)». Teniendo en cuenta el criterio expresado en las citadas resoluciones, a pesar de que el Ministerio se limita en esencia a mencionar los límites que considera aplicables, incumpliendo así la exigencia de justificación suficiente requerida por la jurisprudencia antes reseñada, no cabe desconocer que el límite previsto en el artículo 14.1.c) LTAIBG resulta, en efecto, aplicable a la información solicitada en la medida en que versa sobre el contenido de conversaciones y reuniones de trabajo actualmente en curso sobre cuestiones complejas y de gran relevancia para el Estado español. Revelar información sobre los extremos solicitados incidiría sin duda en el desarrollo de las mismas, causando un perjuicio cierto a las relaciones bilaterales entre ambos Estados. En consecuencia, por las razones expuestas, la reclamación ha de ser desestimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez