Reclamación sobre el acceso al cuestionario y protocolo de uso del sistema VioGen del Ministerio del Interior, desestimada por razones de seguridad pública y protección de víctimas

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 9 de febrero de 2023 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR , al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Me gustaría que me enviaran el cuestionario del sistema Viogen, así como cuál es el protocolo para su uso». 2. El MINISTERIO DEL INTERIOR dictó resolución con fecha 16 de feb rero de 2023 en la que contestó al solicitante lo siguiente: S/REF: 001-076626 N/REF: 1116-2023 Fecha: La de firma. Dirección: Información solicitada: Cuestionario y protocolo de sistema VioGen. R CTBG Número: 2023-0810 Fecha: 02/10/2023 «(…) La Valoración Policial del Riesgo, de uso informatizado, es una de las funcionalidades más destacadas del Sistema VioGén, soportada por un aplicativo de uso restringido para usuarios habilitados de acceso al Sistema y con responsabilidades legales respecto a su utilización en el marco de los cometidos profesionales que les son atribuidos para conocer las necesidades de protección de las víctimas de violencia de género. Por otra parte, los protocolos y guías de actuación se regulan por normativas internas dirigidas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado mediante procedimientos establecidos al efecto de uso interno y por tanto no son volcados por el Ministerio del Interior en fuentes abiertas. En este sentido, ante la solicitud de datos descritos, mediante la presente se deniega el acceso a la información pública y buen gobierno, en los términos anteriormente descritos, concurriendo, por tanto, las causas de inadmisión previstas en el apartado b) del artículo 18.1 de la mencionada Ley de Transparencia, referida a la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, al ser el documento solicitado, uno de los recogidos en este precepto, pues se trata de un documento de uso interno con información de carácter auxiliar o de apoyo entre órganos del Ministerio de Interior». 3. Mediante escrito registrado el 15 de marzo de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG. 4. Con fecha 27 de marzo de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al MINISTERIO DEL INTERIOR solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 19 de abril de 2023 se recibió respuesta. El escrito de alegaciones comienza reproduciendo el artículo 7 de la LTAIBG tras lo cual afirma que la información solicitada -el contenido del cuestionario del Sistema VioGén y el protocolo para su uso- no puede encuadrarse en ninguno de los apartados de R CTBG Número: 2023-0810 Fecha: 02/10/2023 aquél. Se añade, seguidamente, que la información sobre el tratamiento a la que está obligada la entidad responsable del tratamiento se encuentra en la página de información sobre Violencia contra la Mujer, la Guía de Trámites del Ministerio del Interior y en el Registro de Actividades del Ministerio del Interior, facilitando los correspondientes enlaces web. A continuación sostiene que la información solicitada, «lo que implica su difusión y/o la divulgación de su contenido de forma generalizada», supone un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, así como para la seguridad pública, límites al acceso contemplados en las letras e) y d), respectivamente, del artículo 14.1 LTAIBG, por lo que no debe ser facilitada. El escrito de alegaciones sostiene que la finalidad principal del Sistema VioGén es la protección de las víctimas de violencia de género, concibiéndose el cuestionario solicitado como «una herramienta indiscutible de apoyo a la función policial de prevención y protección, y seguridad pública», precisando que aquél, «como apoyo, completa el cuadro necesario para dotar a las víctimas de la protección necesaria por parte de las autoridades competentes y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y para prevenir ulteriores delitos de violencia de género sobre éstas». Así, pone de manifiesto que las víctimas de delitos de violencia de género, «destinatarias de las medidas de protección resultantes del cuestionario referido, son conocedoras de su contenido, pues, pregunta a pregunta, se transmite a las víctimas, y sirve para recoger el contexto necesario para determinar el nivel de riesgo». De esta forma, continúa el escrito, las víctimas son conocedoras de cómo se toman las decisiones que les afectan e, igualmente, en el caso de la aplicación a los victimarios de alguna medida cautelar impuesta por la autoridad judicial ésta le informa de los motivos de su adopción y de su base legitimadora. Sentadas estas premisas, el escrito sostiene que el contenido del cuestionario y el protocolo para su uso se ciñe a la actividad de prevención, investigación y sanción de ilícitos penales vinculada a la seguridad pública, «así como a la confidencialidad necesaria para llevar a término la obligación constitucional de garantizar la seguridad pública por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad, de manera que, la naturaleza de la información solicitada justifica la limitación de acceso a la misma». En apoyo de esta afirmación cita algunas limitaciones legales como el deber de secreto y confidencialidad de las fuerzas y cuerpos de seguridad prevista en el artículo 5 LOFCS, la reserva de investigaciones y medidas de seguridad en la Ley de Enjuiciamiento Criminal y las posibles repercusiones penales al hacer pública información que, en virtud del momento y entorno, podría ser incluso constitutiva de delito, concluyendo con la mención a la prohibición de los funcionarios de hacer pública la documentación a la que tengan acceso más allá de los presupuestos legales sobre prevención, detección o investigación de delitos. Afirma el escrito que la aplicación de los límites está plenamente justificada, dado que «[r]esultaría una alteración grave en los procesos penales y en la seguridad de las víctimas que tanto los victimarios como otras posibles partes interesadas conocieran de antemano los parámetros que condicionan el entorno, la identificación de los riesgos, su análisis, la adopción de decisiones y la comprobación que las resoluciones adoptadas se cumplan en el contexto de la protección de las mismas». De donde colige, seguidamente, que facilitar los documentos solicitados «constituiría una grave falta en la seguridad y daría la posibilidad de que se conociera como vulnerar los sistemas de protección e, incluso, soslayar la impunidad de det erminadas conductas», reproduciendo en apoyo de su tesis un extenso pasaje del Fundamento de Derecho Primero 1.11 de la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, núm. 312/2021, de 13 de abril de 2021, que resuelve un recurso de casación sobre si el derecho de la defensa a conocer el contenido de las actuaciones excluye la investigación policial desarrollada antes del inicio del procedimiento judicial. A mayor abundamiento, sostiene que la limitación es proporcionada a su objeto y finalidad de protección, atendiendo a las circunstancias y extensión de la solicitud concreta, poniendo de manifiesto que «las destinatarias son exclusivamente las víctimas, no el público general, cuyo interés no puede ir más allá de conocer que existe una herramienta concreta para mejorar la protección a las víctimas, no estando por tanto justificado el acceso a información de forma generalizada, extensa y amplia sobre un contenido confidencial de uso estrictamente policial cuyos fines son la prevención de los delitos de violencia de género, y, especialmente, la protección de las víctimas de violencia de género». 5. El 25 de abril de 2023 se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 8 de mayo de 2023, se recibió un escrito en el que se expone que: «(…) En primer lugar, el Ministerio del Interior alegó, en una escueta resolución, que inadmitía la solicitud por tratarse de un documento auxiliar, interno o de apoyo, en los términos del artículo 18.1.b de la Ley 19/2013. En las alegaciones presentadas, en cambio, argumenta algo muy distinto: los límites de la LTAIBG al derecho de acceso a la información en el caso de que pueda perjudicar a la prevención, investigación o sanción de delitos y la seguridad pública, algo que la resolución recurrida en este procedimiento, que es el objeto de la reclamación, no mencionaba. De hecho, nos gustaría utilizar estas alegaciones para indicar que, honestamente, nos habría encantado que el Ministerio del Interior hubiera dado desde un primer momento una respuesta tan argumentada, detallada y justificada como las alegaciones presentadas. Creemos que responder de forma adecuad a y argumentada a las solicitudes de información evitaría muchos recursos ante el CTBG y mejoraría, con mucho, la relación entre administración y ciudadanía a la hora de ejercer el derecho de acceso a la información. Queremos puntualizar dos argumentos que utiliza el Ministerio del Interior en sus alegaciones: por una parte, habla de la información jurídica que es obligatorio publicar, mezclando publicidad activa con derecho de acceso a la información. Si ambas estuvieran basadas en las mismas reglas y que se debe publicar fuera lo mismo que qué se debe responder, el derecho de acceso a la información no tendría sentido, puesto que ya estaría todo publicado. Entendemos que ese punto de las alegaciones no tiene nada que ver con este expediente. Por otra parte, mezcla lo que se solicita (saber, dentro de lo posible, cómo funciona el sistema Viogén) con el acceso a los datos de las víctimas, algo que no es en ningún momento objeto de la solicitud de información. Pedimos el funcionamiento del sistema, no los datos que contiene. Aunque ni se mencionara en la resolución inicial, queremos valorar la excepción ahora indicada en las alegaciones que indica que ofrecer esa información podría afectar a la seguridad pública y a la prevención de delitos, puesto que, argumentan, el conocimiento completo del cuestionario podría poner en peligro la protección de las víctimas. El objeto de esta solicitud de información no es, en absoluto, poner en peligro esa protección, y creemos que la información solicitada no lo hace. De hecho, existen tesis doctorales, realizadas por personas implicadas en el desarrollo de Viogen 1, que publican esta información de forma no oficial. Nos gustaría que al menos se hubiera valorado si era posible conceder la información sin dañar esa protección, para conocer cómo funciona el sistema». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso al cuestionario del sistema VioGen, así como al protocolo para su uso. El Ministerio requerido inadmitió la solicitud por aplicación de la causa prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG. Posteriormente, en el trámite de alegaciones evacuado en el seno del procedimiento de reclamación, adujo como fundamento de la desestimación de la solicitud que la información requerida no se encuentra incluida entre los supuestos de publicidad obligatoria del artículo 7 LTAIBG, así como la concurrencia de los límites contemplados en las letras e) y d), respectivamente, del artículo 14.1 LTAIBG, desarrollando una prolija argumentación justificadora de su aplicación al caso. 4. Centrado el objeto de la controversia en los términos expuestos, corresponde en primer lugar verificar la procedencia de la causa de inadmisión invocada. En su resolución inicial, el Ministerio se limitó a señalar que considera que lo solicitado incurre en la causa prevista en la letra b) del artículo 18.1 LTAIBG, según la cual se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública «referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas», al ser el documento solic itado, uno de los recogidos en este precepto, «pues se trata de un documento de uso interno con información de carácter auxiliar o de apoyo entre órganos del Ministerio de Interior» sin ofrecer justificación adicional alguna al respecto. En relación con lo expresado procede recordar que el Tribunal Supremo fijó con claridad en el año 2017 cuál ha de ser el punto de partida a la hora de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 de la LTAIBG, cuando sentó la siguiente doctrina en interés casacional: «La formulación amplia en el recono cimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información». —STS de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530), reiterada en varias posteriores—. En el presente caso, la respuesta ofrecida por el Departamento ministerial no satisface en modo alguno estos parámetros. Como ha quedado reflejado, en su resolución sobre el acceso se limita a invocar la causa de inadmisión, sin hacer el más mínimo esfuerzo argumentativo para justificar su aplicación. Así las cosas, la falta de una «justificación clara y suficiente» que, como exige el Tribunal Supremo, permita controlar la veracidad y la proporcionalidad de la restricción con el fin de impedir inaceptables limitaciones «que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información», constituye en sí misma un motivo suficiente para declarar contraria a derecho la resolución denegatoria del acceso a información pública. Sin perjuicio de ello, cabe recordar que, como este Consejo ha precisado en el Criterio Interpretativo 006/2015 —elaborado en virtud de la función atribuida por el art. 38.2.a) LTAIBG—, la característica que habilita para aplicar la cláusula de inadmisión del artículo 18.1.b) es la condición de información auxiliar o de apoyo y no la denominación que a la información o al soporte que la contiene se atribuya, siendo la relación expresada en el precepto («notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos») un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así denominados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo. Y también se advierte que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación». De acuerdo con todo lo expuesto hasta ahora, en definitiva, puede sostenerse razonablemente que la información solicitada en ningún caso puede ser considerada de carácter auxiliar o de apoyo a los efectos previstos en el artículo 18.1.b) LTAIBG, por lo que no cabe apreciar la concurrencia de la reiterada causa de inadmisión invocada en la resolución recurrida. 5. Por otra parte, una vez interpuesta reclamación ante el CTBG, el Ministerio reclamado añadió en el trámite de alegaciones como fundamento de la desestimación de la solicitud que el supuesto de información requerida no se encuentra previsto entre los supuestos de publicidad obligatoria del artículo 7 LTAIBG. Debe recordarse a este respecto que la LTAIBG desarrolla el principio de transparencia a través de dos vertientes. Por un lado, mediante las conocidas como obligaciones de publicidad activa, que imponen a los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación la publicación de una serie de informaciones catalogadas en los artículos 6 a 8 LTAIBG. Y, por otro lado, a través del reconocimiento del derecho de acceso, cuyo ámbito material es mucho más extenso que el correspondiente a la publicidad activa. En relación con este último, la LTAIBG garantiza el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, todos los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la ley. No siendo pues coextensos los ámbitos objetivos de ambas vertientes del régimen de transparencia, no cabe resolver las solicitudes de acceso a información pública aplicando las reglas que determinan el alcance de las obligaciones de publicidad activa. Si la información solicitada se encuentra dentro del ámbito material del derecho de acceso (si tiene por objeto contenidos o documentos que reúnen las propiedades expresadas en el artículo 13 de la LTAIBG), se deberá conceder el acceso salvo que en el caso concreto concurra un límite legal o una causa de inadmisión que lo impida, con independencia que exista o no una obligación legal de publicarla. Cuestión distinta es que, cuando la información ya se encuentre publicada, sea en cumplimiento de una obligación de publicidad activa o con carácter voluntario, la resolución se limite a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella (artículo 22.3 LTAIBG). 6. En tercer lugar, el Ministerio invocó en el trámite de alegaciones la concurrencia de los límites contemplados en las letras e) y d) del artículo 14.1 LTAIBG. La verificación de la concurrencia de dichos límites debe partir de la premisa ya apuntada de que el derecho de acceso a la información pública es un derecho de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia ha de partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo también el Tribunal Supremo de manera constante en sus pronunciamientos, como él mismo se ha encargado de recordar en la Sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558). En la misma línea se ha pronunciado este Consejo en el Criterio Interpretativo CI/02/2015, de 24 de junio, en el que, en relación con la aplicación de los límites al derecho de acceso a la información pública contemplados en el artículo 14 LTAIBG, señala que: (a) los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación, ni absolutamente en relación con los contenidos; (b) su aplicación no será, en ningún caso, automática, debiéndose analizar, por el contrario, si la estimación de la petición de información supone un perjuicio concreto, definido y evaluable (test del daño), no pudiendo afectar o ser relevante para un determinado ámbito material; y, finalmente (c) su aplicación ha de ser justificada y proporcional, atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público). 7. Por lo que respecta a la previsión del artículo 14.1.e) LTAIBG cabe recordar que su finalidad es la debida protección que debe aplicarse a los procedimientos de carácter penal, administrativo o disciplinario principalmente mientras estén siendo tramitados, de tal manera que la investigación y, en su caso, la correspondiente sanción de las infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada no se vea perturbada por la divulgación de información. Se trata, en definitiva, de asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario. En este caso el Ministerio aplica el límite razonando que el acceso al cuestionario y al protocolo de uso de VioGén resultaría una alteración grave en los procesos penales y en la seguridad de las víctimas «que tanto los victimarios como otras posibles partes interesadas conocieran de antemano los parámetros que condicionan el entorno, la identificación de los riesgos, su análisis, la adopción de decisiones y la comprobación que las resoluciones adoptadas se cumplan en el contexto de la protección de las mismas. Facilitar los documentos solicitados constituiría una grave falla en la seguridad y daría la posibilidad de que se conociera como vulnerar los sistemas de protección e, incluso, soslayar la impunidad de determinadas conductas». A ello añade, desde la perspectiva de su afectación a la seguridad pública —y, por tanto al límite de la letra d) del artículo 14.1 LTAIBG— que la denegación del acceso resulta proporcionada al objeto y finalidad de los bienes jurídicos tutelados atendiendo a las circunstancias y extensión de la solicitud concreta, «no estando por tanto justificado el acceso a información de forma generalizada, extensa y amplia sobre un contenido confidencial de uso estrictamente policial cuyos fines son la prevención de los delitos de violencia de género, y, especialmente, la protección de las víctimas de violencia de género». Teniendo en cuenta lo anterior, atendiendo a la relevancia de la prevención de los ilícitos penales en esta materia y, en particular, al mayor valor de la protección las víctimas en un contexto de incremento de los casos de violencia de género, este Consejo entiende que, en las circunstancias actuales, la aplicación del principio de cautela conduce a considerar que ha de prevalecer la tutela de los bienes jurídicos afectados frente al derecho a acceder al contenido íntegro del cuestionario del sistema VioGen y al protocolo para su uso. En consecuencia, ha de desestimar la reclamación sobre la solicitud de acceso en los términos en los que ha sido formulada. Todo ello sin perjuicio de compartir las consideraciones expresadas por la entidad reclamante acerca del carácter insuficiente de la fundamentación de la denegación del acceso dada por el Ministerio en su resolución inicial y sobre los efectos de ineficiencia en el uso de los recursos públicos que este proceder genera, al provocar la necesidad de un segundo procedimiento de reclamación ante el CTBG para obtener una respuesta conforme a Derecho. En este sentido, procede volver a recordar al Ministerio que el artículo 14.2 de la LTAIBG exige que la aplicación de los límites sea «justificada y proporcionada a su objeto y finalidad», lo que, como ha indicado el Tribunal Supremo, obliga a ofrecer una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» (STS de 11 de junio de 2020 -ECLI: ES:TS:2020:1558). III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descrito s, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DEL INTERIOR. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez