Reclamación de acceso a facturas de taxis de maquinistas de Renfe Operadora y resolución de estimación parcial por el CTBG

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 4 de enero de 2023 el reclamante solicitó a la ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL RENFE OPERADORA / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «SE SOLICITA A LA ENTIDAD PÚBLICA RENFE OPERADORA QUE APORTE A ESTA PARTE LAS FACTURAS, TICKETS Y DETALLE DE LOS DESPLAZAMIENTOS EN TAXI DE LOS MAQUINISTAS DEL SERVICIO DE TRENES TURÍSTICOS DEL NORTE DE ESPAÑA QUE TENGAN, EN SU TRAYECTO EN TAXI, ORIGEN O DESTINO EN OVIEDO. S/REF: 001-075608 N/REF: 1085-2023 Fecha: La de firma. Dirección: EPE/ MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA Información solicitada: Facturas taxi maquinistas del servicio de trenes turísticos. R CTBG Número: 2023-0792 Fecha: 25/09/2023 POR ESTA PARTE SE SOSPECHA QUE SE SUPERA EL UMBRAL DE GASTO PAR A CONSIDERAR UN CONTRATO MAYOR, RESULTANDO QUE EN TAL CASO SE EST Á PARTICIONANDO IRREGULARMENTE EL MISMO EN CANTIDADES INFERIORES A 15 MIL EUROS». 2. La ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL RENFE OPERADORA / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA dictó resolución con fecha 1 de marzo de 2023 en la que contestó al solicitante lo siguiente: « (…) es preciso poner de manifiesto que el hecho de que Renfe Viajeros, S.M.E., S.A. (en adelante, Renfe Viajeros), entidad que presta los servicios ferroviarios sobre los que se solicita información, sea una sociedad mercantil de las previstas en los artículos 111 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, y que, por lo tanto, se encuentre incluida dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la Ley de Transparencia, no supone que toda la información relativa al desarrollo de su actividad empresarial, en mercados liberalizados, tenga carácter público, a los efectos de lo establecido en el artículo 13 de la citada ley. En concreto, teniendo en cuenta que los servicios ferroviarios de viajeros con finalidad prioritariamente turística se prestan en régimen de libre competencia desde el año 2013, no puede considerarse que la información requerida, relativa a determinados costes de explotación vinculados a la gestión de los recursos humanos, tenga la consideración de pública, motivo por el que procede acordar la inadmisión de la solicitud planteada, en aplicación del referido artículo 13 de la Ley de Transparencia (…) Sin perjuicio de la decisión adoptada en el apartado precedente, en el presente caso también resultaría de aplicación el límite al derecho de acceso previsto en el artículo 14.1 h) de la Ley de Transparencia, con base en los motivos que seguidamente se exponen: En relación con el test del daño, debe tenerse en cuenta que la información solicitada se refiere a costes de explotación de servicios ferroviarios que se prestan en régimen de libre competencia. En principio, los costes de explotación en detalle no deben estar a disposición de los competidores. Ello sería contrario al derecho de competencia. En cualquier caso, en el contexto de liberalización y sometimiento a competencia en el que se prestan los servicios de trenes turísticos, facilitar información como la solicitada daría lugar a una injustificada desventaja competitiva para Renfe Viajeros, ya que supondría poner de manifiesto costes de explotación relativos a la organización de sus recursos humanos que el resto de las empresas con las que compite no hacen públicos. No debe olvidarse que Renfe Viajeros debe competir en R CTBG Número: 2023-0792 Fecha: 25/09/2023 este ámbito como cualquier operador privado, por lo que deben respetarse, en todo caso, las reglas y condiciones de competencia en la prestación estos servicios. En consecuencia, cabe concluir que los motivos expuestos ponen de manifiesto que el denominado como test del daño obliga en este caso a restringir el acceso a la información solicitada. Asimismo, teniendo en cuenta que el resultado de dicho test debe ponderarse con el del test del interés público, es preciso reiterar que la solicitud de acceso planteada no pone de manifiesto ningún interés público digno de mayor protección. La solicitud no resulta útil a efectos de fiscalizar la toma de decisiones públicas, cómo se manejan fondos públicos o bajo qué criterios actúan las Administraciones públicas, siendo estos los fines que persigue la normativa de transparencia Administrativa. En consecuencia, debe prevalecer la protección de los intereses económicos y comerciales de Renfe Viajeros, que por el mero hecho de la titularidad pública de sus acciones no puede verse obligada a revelar información que el resto de los operadores de transporte con los que compite mantienen reservada. (…)». 3. Mediante escrito registrado el 13 de marzo de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente: « (…) Esta parte no puede estar en mayor desacuerdo con la respuesta de Renfe, que entiende CSIF como subrepticia, con ánimo de ocultar una presunta partición de contratos irregular; y ello por lo siguiente: - No se entiende que se aleguen motivos de competencia con otros operadores económicos cuando en años anteriores, tanto los servicios de taxi de los que se solicita ahora información, como los de autobuses, fueron y son (en el caso de autobuses) motivo de contratos mayores sometidos a subasta pública. Como ejemplos, valgan los contratos con número de expediente: 2022-00403 año 2022 y 2022-01441 año 2023 (autobuses), año 2017 2017/01099; y año 2019 2019-00587 (este último se retrasó en su publicación saliendo a subasta pública gracias a las denuncias de CSIF puesto que se trataba de un contrato mayor particionado, colaborando el anterior Director, el Sr. (…), en la corrección del fraude). El año del cual se ha solicitado información no lo han sacado a concurso, y por las fechas que son parece que este año tampoco. Es decir, parece dar a entender Renfe Operadora que ahora sí que se debe hacer un test del daño, pero en años anteriores no importaba que fuera conocido por todo el público en general el presupuesto de los servicios de taxi, el adjudicatario y el precio al que ganó el adjudicatario para los recorridos establecidos en los lotes. Carece de toda lógica. Es por ello que CSIF no entiende vulnerado el art. 14.1 h) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, pues la información que se solicita no afecta al interés económico y comercial de Renfe Operadora, como no afectaba tampoco cuando se realizaban contratos mayores y todo el proceso era público. (…) En el presente caso: • (i) no se ha hecho una interpretación restrictiva desde el momento mismo en el que no se motiva suficientemente el rechazo a la petición de información. • (ii) solo cumple con el carácter discrecional. • (iii) no se traslada cuál sería el perjuicio real, concreto que se produciría en la competitividad de Renfe Operadora con respecto a sus competidores, dado que según Renfe “supondría poner de manifiesto costes de explotación relativos a la organización de sus recursos humanos que el resto de las empresas con las que compite no hacen públicos”. Tal afirmación no es cierta, ya que con anterioridad se realizaban contratos mayores que eran públicos, el precio del taxi está sujeto a una tarifa pública, y los costes laborales son públicos, tanto los suyos como los de los competidores, desde el momento mimo en el que los convenios colectivos que rigen los derechos de los trabajadores en Renfe y el resto de empresas son públicos. Es decir, realiza una escueta justificación Renfe de un posible daño, que no real, que no concreta, y que además no se da por lo antedicho sobre el acceso público a ciertos costes de recursos humanos. En todo caso, entiende CSIF como información sensible acerca de su competitividad aquel precio al que consigue los servicios de explotación, no la de sus propios costes. • (iv) en el presente caso sí que concurre un interés superior, pues aunque la Ley de Transparencia no obliga a expresar el motivo de solicitud de información, esta parte está en disposición de investigar y denunciar la partición irregular de un contrato mayor en contratos menores que se adjudicar a dedo siempre al mismo adjudicatario, lo cual supone un interés superior (…)». 4. Con fecha 24 de marzo de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL RENFE OPERADORA / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 18 de abril de 2023 se recibió respuesta con el siguiente contenido: « (…) Primera. - Sobre el uso instrumental del procedimiento de acceso a la información pública. (…) la finalidad pretendida no guarda relación con los objetivos y fines que persigue la normativa de transparencia administrativa, sino con la gratuita auto-atribución del sindicato peticionario de funciones de investigación, que no le corresponden, en el marco de un ejercicio espurio de la actividad sindical. (…) En relación con este proceder, es preciso señalar que el reclamante puede llevar a cabo sus funciones sindicales con las garantías debidas, ciñéndose a los cauces procedimentales establecidos para el ejercicio de esa actividad sindical; sin embargo, no puede reputarse conforme a derecho la utilización instrumental de la normativa de transparencia administrativa para satisfacer objetivos que son ajenos a los que esta persigue. Esta circunstancia hace preciso traer a colación el artículo 18.1 e) de la Ley de Transparencia, que prevé la inadmisión de las solicitudes que tengan un carácter abusivo, no justificado con los fines que la misma persigue. (…) Segunda. – Sobre la aplicación del artículo 13 y del límite al derecho de acceso previsto en el artículo 14.1 h) de la Ley de Transparencia. (…) En relación con lo anterior, que la solicitud planteada tenga por objeto información sobre servicios ferroviarios que se encuentran libe ralizados y sometidos a plena competencia no puede pasar inadvertido, toda vez que impide considerar que la información requerida goce de carácter público. En este sentido, es preciso señalar que no hay involucradas decisiones públicas ni fondos públicos que fiscalizar en relación con la prestación de los servicios ferroviarios de trenes turísticos, siendo estos los objetivos y fines que, como se ha referido, persigue la normativa de transparencia administrativa. Por este motivo, en la Resolución dictada se acordó inadmitir la solicitud planteada, en aplicación del artículo 13 de la Ley de Transparencia, considerando que no existe información pública sobre la que proyectar el derecho de acceso. (…) Por otro lado, en lo que respecta al límite al derecho de acceso previsto en el artículo 14.1 h) de la Ley de Transparencia, es igualmente preciso señalar que en su aplicación se procedió a la realización de los denominados «test del daño» y «test del interés público», siguiendo la doctrina sentada por ese CTBG en su Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre. (…)». 5. El 18 de abril de 2023, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, recibiéndose escrito en fecha de 26 de abril de 2023 en el que se expone que: « (…) esta parte entiende que Renfe debe facilitar la información solicitada y ello porque: - No se trata de una solicitud abusiva. - No hay tanto volumen de documentación a recabar puesto que Renfe solo tiene obligación de almacenar los datos que se piden durante seis años (art. 30 Código de Comercio), y de los seis últimos dos deben descontarse puesto que por causas de la pandemia los trenes turísticos no estuvieron en funcionamiento, lo cual reduce el volumen de información a cuatro años, de los cuales solo se generaron desplazamientos de maquinistas de abril a octubre, y solo se pide de los que tengan origen o destino Oviedo mediante taxi. - Se cumple con la finalidad de la LTAIBG. - CSIF es una persona con derecho de acceso a información pública, sin que se conculque tal derecho por la existencia de normativa sindical que además no se puede aplicar al caso Renfe viajeros no puede desligarse de su condición de entidad pública y por ende de su sometimiento a la Ley de Transparencia aunque participe en un mercado de libre competencia, toda vez que son sus maquinistas quienes son trasladados en taxi. - Toda vez que se ha expuesto el motivo de la solicitud, este no puede ser utilizado de manera mal intencionada para limitar el acceso a la información pública. - Los datos a disociar o anonimizar por Renfe no son óbice para limitar o denegar el acceso a la información puesto que no revelan en el presente caso “ideología, afiliación sindical, religión o creencias” (art. 15 Ley Transparencia). Ello implica que no hay necesidad en este caso de anonimizar dato alguno, y aunque así fuera, lo será solo de las personas físicas que consten en la facturación, no de las personas jurídicas como emisoras de taxi, que en el caso de Oviedo solo existe una, siendo ilegal la contratación de ninguna otra en virtud del art. 71 de la Ley 12/2018, de 23 de noviembre, de Transportes y Movilidad Sostenible, que indica la exigencia legal de que los servicios interurbanos se inicien o finalicen en el término municipal al que corresponde la licencia de transporte. (…)». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a las facturas, tickets y detalle de los desplazamientos en taxi de los maquinistas del servicio de trenes turísticos del norte de España que tengan, en su trayecto en taxi, origen o destino en la ciudad de Oviedo. El organismo requerido resuelve denegar el acceso a la información solicitada por entender, por un lado, que la misma no reúne los requisitos necesarios para ser considerada como información pública de acuerdo con el artículo 13 LTAIBG, y, por otro, que concurre el límite del artículo 14.1.h) LTAIBG, al tratarse de una información susceptible de causar un perjuicio a los intereses económicos y comerciales de RENFE. En trámite de alegaciones en este procedimiento, añade que la solicitud tiene un carácter abusivo en la medida en que se está utilizando la Ley de Transparencia de forma instrumental al ejercicio de funciones investigadoras por parte del sindicato. 4. En primer lugar, cabe recordar que el artículo 13 de la LTAIBG dispone que «se entiende por información los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones»; constituyendo la existencia previa de la información presupuesto necesario para el ejercicio y el reconocimiento del derecho. En este caso, la entidad requerida sostiene que lo solicitado no puede considerarse comprendido dentro del ámbito de la LTAIBG por cuanto la información no tiene carácter público atendiendo a dos circunstancias: (i) en primer lugar, porque los servicios ferroviarios se encuentran liberalizados y sometidos a libre competencia; y, (ii) en segundo lugar, porque no hay involucradas decisiones públicas ni fondos públicos que fiscalizar en relación con la prestación de los servicios ferroviarios de trenes turísticos. En ese sentido, se argumenta, no se trataría de una información que permita someter a escrutinio la acción de los responsables públicos o conocer cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos, ni cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones. Sin embargo, tal como sostiene el reclamante (y le asiste la razón en este punto), la información que solicita se integra plenamente dentro de la categoría de información económico-financiera de una entidad pública. Desde este punto de vista, no puede sostenerse que no contribuya a conocer cómo se manejan los fondos públicos. Se trata, por tanto, de una entidad pública y la información cuyo acceso se solicita se incardina dentro de su actividad económica y de contratación. En consecuencia, teniendo en cuenta que el organismo requerido no ha alegado nada sobre la falta de disponibilidad de la información, debe rechazarse el argumento de que lo solicitado no tenga el carácter de información pública. 5. Una vez descartada la posibilidad de que la información cuyo acceso se solicita no se encuentre dentro del ámbito del artículo 13 LTAIBG, debe comprobarse si la denegación a la información solicitada por el reclamante puede fundamentarse en la concurrencia del límite al ejercicio del derecho que prevé el artículo 14.1.h) LTAIBG que invoca RENFE en su resolución. Este Consejo ha señalado ya en múltiples resoluciones que el derecho de acceso a la información pública es un derecho público subjetivo de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia ha de partir de una interpretación estricta de los límites, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información —en este sentido, y entre otras muchas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) en la que se añade la necesidad de que «los límites previstos se apliquen atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad», concluyendo que «solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013»—. 6. En este caso la entidad reclamada fundamenta la aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.h) LTAIBG —que permite restringir el acceso a la información cunado de ello se derive un perjuicio para los intereses económicos y comerciales— poniendo de manifiesto que «en el contexto de liberalización y sometimiento a la competencia en el que prestan los servicios ferroviarios de trenes turísticos, facilitar información como la solicitada (…) daría lugar a una injustificada desventaja competitiva para esta entidad». En relación con el test del daño, la entidad señala que, de hacerse pública la información, «daría lugar a una injustificada desventaja competitiva para Renfe Viajeros, ya que supondría poner de manifiesto costes de explotación relativos a la compite no hacen públicos». De tales alegaciones, sin embargo, no se deprende en qué medida la divulgación de los costes de los desplazamientos en taxi de sus maquinistas (que son sufragados por la entidad) implica un perjuicio para los intereses económicos y comerciales, pues no se razona de forma suficiente cómo se afecta a tales intereses —por ejemplo, cómo se perjudica su estrategia empresarial o por qué proporcionar el acceso a información relacionada con costes internos debilita su posición competitiva frente a otros competidores—. En cuanto al test del interés público, la entidad señala que la divulgación de la información «no resulta útil a efectos de fiscalizar la toma de decisiones públicas, cómo se manejan fondos públicos o bajo qué criterios actúan las Administraciones». Sin embargo, sobre ese particular el reclamante ha motivado su solicitud (aunque no tuviera necesidad de hacerlo ex artículo 17 LTAIBG) en la voluntad de controlar el posible fraccionamiento de un contrato mayor, poniendo de manifiesto que en ejercicios anteriores tales traslados fueron objeto de contratación pública (con la consiguiente publicación de la información). Es por ello que entiende este Consejo que la información solicitada es de interés público en la medida en que contribuye a conocer cómo se manejan los fondos públicos y, por lo tanto, permite fiscalizar las decisiones de la entidad pública requerida en el ámbito económico financiero y de contratación. 7. No obstante lo anterior, no puede desconocerse, atendida la finalidad de la solicitud que el propio reclamante ha manifestado, que conceder el acceso a todos los tickets y facturas generados por tales desplazamientos con el necesario nivel de anonimización supone un esfuerzo desproporcionado para la entidad requerida en relación con el interés público de la información que se pretende, sin que la aportación de tal documentación aporte un valor añadido significativo respecto de la pretensión ejercitada consistente en conocer los costes asumidos por tales desplazamientos a fin de determinar si resultaba procedente acudir a un contrato mayor. Es por ello, que entiende este Consejo que procede estimar parcialmente la reclamación en el sentido de reconocer el acceso a la relación anonimizada de los desplazamientos realizados y los importes abonados por los mismos. 8. En conclusión, la reclamación debe ser estimada al tratarse de información pública en el sentido del artículo 13 LTAIBG y no apreciarse la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1 h) LTAIBG que invoca la entidad, sin que sea necesario pronunciarse sobre la pretendida concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG (carácter abusivo) no solo porque se invoca tardíamente en la fase de alegaciones de este procedimiento (debiendo, en su caso, invocarse y justificare en la resolución inicial) sino porque resulta evidente que no existe la pretendida instrumentalización de la Ley de Transparencia que pretende RENFE operadora. La estimación se acuerda en los términos reflejados en el FJ 7 de esta resolución. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada por frente a RENFE-OPERADORA EPE/MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA. SEGUNDO: INSTAR a RENFE-OPERADORA EPE/MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: - Relación anonimizada de desplazamientos en taxi de los maquinistas del servicio de trenes turísticos del Norte de España, que tengan origen o destino en Oviedo y costes de dichos desplazamientos. TERCERO: INSTAR a RENFE-OPERADORA EPE/MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez