Acceso a documentación de contrato de suministro de licencias. El Consejo de Transparencia estima la reclamación y ordena a Ibermutua admitir a trámite la solicitud, revocando la inadmisión por repetitiva al no ser firme la resolución previa

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I.ANTECEDENTES 1.Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de abril de 2024 la sociedad reclamante solicitó a IBERMUTUA, Mutua colaboradora con la Seguridad Social, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: « (…) respecto del expediente administrativo “CG-2023/2821/0052 Suministro de licencias” le sea facilitada en un plazo no superior a diez días: S/REF: N/REF: 1018/2024 Fecha:La de firma. MIGRACIONES. Información solicitada: Información referida a contrato de suministro de licencias. R C T B G N ú m e r o : - F e c h a : / / P s id n t F h a ir m S d d b - Documentación aportada por el contratista adjudicatario tras el requerimiento realizado por el órgano de contratación, con carácter previo a la formalización del contrato. - Documentación justificativa del suministro realizado, especialmente la que acredite las características técnicas del suministro y la trazabilidad del suministro entregado conforme a la jurisprudencia comunitaria». 2.Mediante resolución de 8 de mayo de 2024 la citada mutualidad respondió lo siguiente: « (…) El 19 de febrero de 2024 la mercantil presentó respecto del referido expediente de contratación solicitud de información al amparo de la ley 19/2013 en términos similares a la actual petición, que fue denegada mediante resolución de 05/03/2024, cuyos hechos se dan por reproducidos por principio de economía administrativa, sin que conste a la fecha de la presente que el solicitante haya interpuesto frente a la misma reclamación potestativa ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, ni deducido recurso contencioso administrativo. (…) Razonábamos en nuestra anterior resolución la improcedencia de facilitar una información originada en la fase de ejecución del contrato de suministro, atinente en exclusiva a las partes firmantes y cuyo control y supervisión queda reservado legalmente a las entidades públicas que tienen encomendada la fiscalización de la gestión de las mutuas colaboradoras, amén de contener datos que podían suponer un perjuicio para los intereses económicos y comerciales de terceras empresas, colisionando con el artículo 14.1 de la ley de Transparencia. No ha ocurrido desde entonces ningún hecho nuevo que provoque un cambio en el criterio sustentado por esta Entidad en la denegación de la primera solicitud y que se mantiene por tanto respecto de la presente petición, manifiestamente repetitiva, lo que determina su inadmisión al dictado del artículo 18.1, apartado e) de la reiterada ley. (…)». La entidad colaboradora con la seguridad social aporta resolución de 5 de marzo de 2024, en la que acordó denegar el acceso pretendido en solicitud de acceso formulada en fecha de 19 de febrero de 2024 en virtud de lo dispuesto en los artículos 8.a) LTAIBG (estando publicada la información referida al contrato), 14.1.h) LTAIBG (causar un perjuicio a los intereses económicos y comerciales de la adjudicataria) y Disposición adicional primera, primer apartado, de la ley (al haber podido acceder al expediente de contratación en su calidad de interesado). G ú o - 3.Mediante escrito registrado el 6 de junio de 2024, la sociedad solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que: « (…)Al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, con fecha 19 de febrero de 2024, NOSSAYU, SL, dirigió escrito a Ibermutua, solicitando: “acceso a la documentación íntegra del suministro realizado por la empresa adjudicataria con el fin de verificar si realmente las licencias suministradas son licencias suministradas de forma legítima”. Esta petición es inadmitida por el Director General de Ibermutua mediante resolución de 1 de marzo de 2024, indicando: (…). La anterior resolución ha sido recurrida ante el Orden Jurisdiccional Contencioso- Administrativo. No obstante lo anterior, con fecha 18 de abril de 2024, NOSSAYU, SL, presentó nueva solicitud ampliada de información, con un contenido distinto. La petición es igualmente inadmitida por la resolución ahora impugnada. (…) CUARTA.- La resolución impugnada INADMITE la solicitud realizada por NOSSAYU, SL, al amparo del artículo 18.1.e) y 20 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, “por ser manifiestamente repetitiva de la petición realizada el 19/02/2024”. Como ha señalado el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, resolución 2024- 0035, de 12 de enero (…) Por otra parte, para interpretar el artículo 18.1.e) de la Ley podemos traer a colación la resolución n.º 2024-0091, de 25 de enero de 2024, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: (…) A la hora de aplicar este precepto, es necesario tener en cuenta que el Tribunal Supremo ha señalado que “la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley” (STS de 12 de noviembre de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870). (…) La resolución impugnada no justifica ninguno de los presupuestos jurisprudencialmente exigidos para considerar que una petición es manifiestamente repetitiva. A mayores, la petición realizada no puede ser considerada abusiva, enmarcándose dentro de los derechos de cualquier ciudadano a acceder a la información pública. Por otra parte, el cotejo de las peticiones realizadas denota que no existe plena identidad entre las dos realizadas. Así, en la presentada el 19 de febrero de 2024, solicitamos: “acceso a la documentación íntegra del suministro realizado por la empresa adjudicataria”, mientras que en la presentada el día 18 de abril de 2024, se insta a que se aporte: i) Documentación aportada por el contratista adjudicatario tras el requerimiento realizado por el órgano de contratación, con carácter previo a la formalización del contrato y; ii) Documentación justificativa del suministro realizado, especialmente la que acredite las características técnicas del suministro y la trazabilidad del suministro entregado conforme a la jurisprudencia comunitaria. Por tanto, no existe identidad entre las peticiones realizadas. En cualquier caso, la petición realizada no puede considerarse ni abusiva ni repetitiva. (…)». 4.Con fecha 7 de junio de 2024, el Consejo trasladó la reclamación a la mutualidad requerida solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 27 de junio de 2024 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala lo siguiente: « (…) La reclamación remitida por ese CTBG, objeto del presente informe, se dirige contra la resolución de 08/05/2024 de inadmisión de la solicitud de 18/04/2024, esto es, frente a la segunda de las peticiones realizadas cuyo objeto sigue siendo sustancialmente la misma información, aunque el postulante haya omitido inteligentemente la motivación que señalaba en su anterior petición y haya alterado ligeramente los términos de su redacción para no incurrir en causa de rechazo por reiteración. La lectura de la reclamación planteada ante ese Consejo evidencia la estrategia de tramitar en paralelo dos peticiones informativas de igual naturaleza buscando un pronunciamiento favorable a sus intereses, bien sea judicialmente (primera solicitud, según se expondrá a continuación) o administrativamente (segunda solicitud), bajo la apariencia formal de que los datos rogados son distintos y evitar la más que probable suspensión de actuaciones por litispendencia. De ahí que toda la carga de su acción, con apoyo en doctrina de ese Órgano y de sentencias judiciales, se dirija a intentar probar la ausencia de los presupuestos que debe reunir una solicitud de información para que se resulte procedente su inadmisión por repetición. Llegados a este punto, procede verificar si realmente la información demandada en las dos solicitudes es idéntica en lo sustancial o difiere notablemente quebrando el nexo causal entre ambas. Sostiene la recurrente que “el cotejo de las peticiones realizadas denota que no existe plena identidad entre las dos realizadas” (pág. 7 de la reclamación). Pero esa plenitud a la que alude no es la que exige el legislador para facultar la acumulación en un mismo procedimiento de solicitudes o pretensiones de similar naturaleza que habrán de recibir por ello un pronunciamiento único por el órgano decisorio. (…) La solicitud de febrero de 2024 se planteó en los siguientes términos: -Que en un plazo no superior a los 20 días, y de conformidad con el artículo 22.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, solicitamos acceso a la documentación íntegra del suministro realizado por la empresa adjudicataria con el fin de verificar si realmente las licencias suministradas son licencias suministradas de forma legítima. Y la de abril de 2024 con estas palabras: - Documentación aportada por el contratista adjudicatario tras el requerimiento realizado por el órgano de contratación, con carácter previo a la formalización del contrato. - Documentación justificativa del suministro realizado, especialmente la que acredite las características técnicas del suministro y la trazabilidad del suministro entregado conforme a la jurisprudencia comunitaria. Aunque se intente banalmente diferenciar ambas peticiones, el objeto perseguido es el mismo, esto es, la documentación del suministro de licencias realizado por la empresa adjudicataria. Y la intencionalidad, manifiesta en la primera solicitud y silenciada en la segunda, también es la misma: comprobar que las licencias se han suministrado de acuerdo con los parámetros que NOSSAYU considera que deben reunir. (…)ahora pretende subsanar su falta de diligencia administrativa planteando de manera forzada e inadecuada el acceso parcial al expediente de contratación a través del cauce de la Ley de Transparencia, contraviniendo la disposición adicional primera de esta norma, que sanciona la prevalencia de la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo en el acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo; en nuestro caso, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. (…) Como se ha anticipado en el apartado precedente y confirma también el propio reclamante, la resolución de 05/03/2024 denegatoria de la primera de las solicitudes de información se encuentra impugnada judicialmente por medio de recurso contencioso administrativo presentado el 30/04/2024 y admitido a trámite por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 2, en procedimiento ordinario 21/2024-C, según diligencia de ordenación de 07/05/2024. (…) Pues bien, el artículo 22.1 g) de la citada Ley 39/2015 señala que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento podrá suspenderse cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional. De manera similar, proclama el artículo 120 de este Texto Legal que, cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial. Considerando que existe un vínculo cierto y sustancial entre la resolución denegatoria de la solicitud inicial de información, cuya eficacia se encuentra comprometida en un proceso jurisdiccional abierto instado por NOSSAYU SL y la resolución de inadmisión de la segunda solicitud, pendiente de decisión de ese Consejo en procedimiento 1018/2024, debe operar por seguridad jurídica la institución de la litispendencia para evitar dos pronunciamientos (administrativo y judicial) sobre los mismos hechos. A mayor abundamiento, el artículo 14 LTAIBG previene que el acceso a la información podrá ser limitado cuando suponga un perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva. (…) Se solicita la admisión a trámite de las presentes alegaciones junto a la documentación que se acompaña y, tras su examen y valoración, se dicte resolución declarando la SUSPENSIÓN del expediente número 1018/2024 seguido ante ese Consejo de Trasparencia y Buen Gobierno, hasta que recaiga sentencia firme del Juzgado Central Contencioso Administrativo n.º 2 en procedimiento ordinario 21/2024-C, en el que se ventila el recurso contencioso administrativo interpuesto por NOSSAYU SL contra la resolución de IBERMUTUA, MCSS nº 274 de fecha 05/03/2024 por la que se deniega el acceso a la información solicitada en fecha 19/02/2024 a través del portal de transparencia, al haber una conexión sustancial entre la citada resolución recurrida y la resolución de 08/05/2024 de IBERMUTUA que inadmite la solicitud de información de la citada empresa por ser reiterativa con la anterior petición denegada. SOLICITO mediante OTROSI que, para el caso de que no se declare la suspensión de las actuaciones administrativas, se confirme la resolución de esta Entidad Colaboradora de 08/05/2024 por la que se inadmite la solicitud de acceso a la información presentada por NOSSAYYU SL el 18/04/2024 y SUBSIDIARIAMENTE la DENEGACIÓN de dicha información ex artículo 14 y disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno». 5.El 27 de junio de 2024, se concedió audiencia a la sociedad reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 11 de julio de 2024 en el que señala: « (…) Tampoco concurren el resto de los parámetros establecidos por el Criterio Interpretativo citado considerar manifiesta la reiteración pues: i) la anterior resolución de inadmisión no ha adquirido firmeza, habiendo sido recurrida en sede judicial y ii) no coincide en sus términos con otra anterior a la que se hubiere conferido respuesta. Por tanto, como expusimos en nuestra reclamación, la resolución impugnada no justifica ninguno de los presupuestos exigidos para considerar que una petición es manifiestamente repetitiva. Igualmente, el cotejo de las peticiones realizadas denota que no existe plena identidad entre las dos realizadas. Así, en la presentada el 19 de febrero de 2024, solicitamos: “acceso a la documentación íntegra del suministro realizado por la empresa adjudicataria”, mientras que en la presentada el día 18 de abril de 2024, se insta a que se aporte: i) Documentación aportada por el contratista adjudicatario tras el requerimiento realizado por el órgano de contratación, con carácter previo a la formalización del contrato y; ii) Documentación justificativa del suministro realizado, especialmente la que acredite las características técnicas del suministro y la trazabilidad del suministro entregado conforme a la jurisprudencia comunitaria. En consecuencia, debiendo admitirse la reclamación y poner a disposición del reclamante la documentación solicitada con anonimización de datos protegidos o sensibles. (…)». II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2.La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de algunode los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3.La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relacionada con un contrato de suministro de licencias. En concreto, se solicita la documentación aportada por el contratista adjudicatario con carácter previo a la formalización del contrato, así como la documentación justificativa del suministro realizado. La mutualidad requerida acordó la inadmisión de la solicitud por tratarse de una reiteración de una solicitud de acceso anterior que fue rechazada, invocando su carácter manifiestamente repetitivo en el sentido del artículo 18.1.e) LTAIBG. Desde esta perspectiva añade que, habiendo sido denegada la primera solicitud de acceso, entre otros motivos, porque proporcionar la información puede suponer un perjuicio para las intereses económicos y comerciales de terceras empresas, colisionando el acceso con lo dispuesto en el artículo 14.1.h) LTAIBG, no consta ningún hecho nuevo que provoque un cambio en el criterio sustentado por esta Entidad. Con posterioridad, en el trámite de alegaciones de este procedimiento, con reiteración de los argumentos de la resolución, solicita la suspensión del procedimiento de reclamación con arreglo a lo dispuesto en el artículo 22.1.g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC) al estar recurrida la resolución inicial de denegación de acceso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, cuya resolución resulta determinante de la decisión que se adopte. 4.Centrada la reclamación en estos términos, considera este Consejo que el contenido de ambas solicitudes de acceso es, en efecto, sustancialmente idéntico en la medida en que, tal como señala la mutualidad, la pretensión ejercitada es la de acceder a la documentación referida al suministro de las licencias por parte de la empresa adjudicataria del contrato el CG-2023/2821/0052 Suministro de licencias. Desde esta perspectiva la solicitud de acceso a la información de la que trae causa esta reclamación no es más que una reformulación de la ya presentada con anterioridad ante la entidad requerida y en relación a la misma información. De acuerdo con lo anterior podría entenderse concurrente el primero de los presupuestos exigidos por el Criterio Interpretativo 3/2016, de 14 de julio, para entender aplicable la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG (manifiestamente repetitiva) que invoca la Mutualidad. Dispone el mencionado criterio que una solicitud se considerará manifiestamente repetitiva cuando «[c]oincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del artículo 14 o 15 de la LTAIBG o por concurrir alguna causa de inadmisión en los términos del artículo 18». En este caso, partiendo de que el contenido de ambas solicitudes es coincidente, la primera solicitud de acceso fue rechazada al entender la entidad requerida (i) que se había dado publicidad a los elementos del contrato que exige el artículo 8 LTAIBG, (ii) que la ahora reclamante podía haber solicitado el acceso como interesada según el artículo 53 de la Ley 39/2015 (Disposición adicional primera, primer apartado, LTAIBG) y que, en todo caso, (iii) resultaba de aplicación lo dispuesto en el artículo 14.1.h) LTAIBG; concluyéndose en la parte dispositiva de aquella resolución que se deniega el acceso «por no concernir la información al ámbito objetivo de la Ley 19/2013, afectando dicha información a la esfera de la relación jurídico-privada resultante del contrato de suministro celebrado entre IBERMUTUA MCSS nº 274 y MEIGO INNOVACION SL.» Sin embargo, el citado criterio interpretativo CI 3/2016 exige, asimismo, para la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG en estos casos, que esa resolución de rechazo haya adquirido firmeza, bien por no haberse presentado recurso en el plazo establecido legalmente (acto consentido), bien por no haberse interpuesto recurso contencioso-administrativo, que es lo que aquí acontece. No concurre, por tanto, el segundo de los presupuestos exigidos para considerar manifiestamente repetitiva la solicitud consistente en el carácter firme de la previa resolución de rechazo. Teniendo en cuenta lo anterior, no constándole a Ibermutua que la firmeza de la resolución de 5 de marzo de 2024 en el momento en que fue presentada la solicitud de 18 de abril de 2024 de la que trae causa este reclamación, debió admitirla a trámite y, en su caso, al constatar posteriormente que se había interpuesto recurso contencioso-administrativo (en fecha 30 de abril de 2024) frente a la resolución que resolvía la previa y coincidente solicitud de acceso, suspender su tramitación con los argumentos que expone en su escrito de alegaciones ante este Consejo; esto es, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 22.1.g) LTAIBG. No corresponde a este Consejo acordar la suspensión de esta reclamación, sino al órgano que debe decidir sobre la aplicabilidad de la causa de inadmisión que considera concurrente y constata que, a pesar de la identidad de la solicitud y de la preexistencia de una resolución de rechazo, ésta todavía no ha adquirido firmeza por no haber transcurrido el plazo para recurrirla o por haberse verificado la interposición del recurso en la vía contenciosa. 5.En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar la reclamación al no resultar de aplicación la causa de inadmisión invocada; estimación, sin embargo, que dadas las concretas circunstancias que concurren en este caso, ha de comportar únicamente la retroacción de actuaciones a fin de que admita a trámite la solicitud presentada en fecha 18 de abril de 2024 y se acuerde lo que proceda en dicho procedimiento. III.RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por Colaboradora con la Seguridad Social nº 274) / MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES. SEGUNDO: ORDENAR la retroacción de actuaciones e INSTAR a IBERMUTUA, / MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el plazo máximo de 5 días hábiles, acuerde la admisión a trámite de la solicitud de acceso a la información presentada en fecha 18 de abril de 2024, a los efectos que se indican en el fundamento jurídico 5 de esta resolución. , con el tenor que ha quedado reflejado en el antecedente primero de esta resolución. TERCERO: INSTAR a IBERMUTUA / MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de las actuaciones llevadas a cabo. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez