Acceso a datos sobre reclamaciones y recursos administrativos de personal funcionarizado de la AEAT por trienios, con concesión parcial de la información solicitada, inadmitiéndose el tiempo medio de resolución y peticiones vagas

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I.ANTECEDENTES 1.Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 19 de marzo de 2024 el reclamante solicitó a la AEAT/MINISTERIO DE HACIENDA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «(…)Ruego que me facilite los siguientes datos, desglosados por Delegación Especial del Demandante, a ser posible ajustándose a la plantilla adjunta: 1. Número total de reclamaciones presentadas por el personal funcionarizado en relación con el importe de los trienios. S/REF: 00001-00088840 N/REF: 899/2024 Fecha:La de firma. Dirección: Información solicitada:Reclamaciones y recursos vía administrativa trienios personal funcionarizado. R C T B G N ú m e r o : - F e c h a : / / P s id n t F h a ir m S d d b 2. Número de reclamaciones que han sido resueltas favorablemente para el reclamante. 3. Número de reclamaciones que han sido resueltas de manera desfavorable para el reclamante. 4. Tiempo medio de resolución del procedimiento. 5. Número de resoluciones dictadas fuera del plazo de resolución. 6. Número de reclamaciones que están pendientes de resolución en la actualidad. 7. Número de recursos administrativos interpuestos, desglosando si es contra resolución expresa o frente al silencio administrativo. Cualquier otra información que considere relevante en relación con estas reclamaciones.» Adjunta plantilla. 2.No consta respuesta de la Administración. 3.Mediante escrito registrado el 20 de mayo de 2024 el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su petición y presenta las siguientes alegaciones: «No haber recibido la información solicitada, al objeto de poder plantear ante las instancias oportunas la inacción de la AEAT, en cuanto a la tramitación de las demandas presentadas por un porcentaje muy amplio de su plantilla (incluido el que suscribe). La falta de respuesta de la AEAT a estas demandas, obligó a los trabajadores a plantear procesos judiciales y a pesar de obtener pronunciamientos favorables en multitud de ellos -o todos-. No solo ha sido por la inacción, también para demostrar el abuso de autoridad ante el conjunto de trabajadores, obligando a elevar ante las más altas instancias (TS) unas reclamaciones que finalmente han sido ganadas por la mayoría de los demandantes -o todos-, pues estaban avaladas por dos sentencias del Tribunal Supremo, para proceder a desistir justo después de la G ú o - personación de los interesados (por lo que, el único objetivo era provocar el desistimiento e incrementar los costes de los interesados). Así mismo, las resoluciones que la AEAT ha dictado en ejecución de las sentencias han sido en muchos casos perversas, pues aprovechando las diferencias de los pronunciamientos judiciales, ha interpretado los mismos de forma interesada, aprovechando los plazos, demorando la ejecución de las sentencias y aprovechando su posición de privilegio y los recursos del Estado para ejecutar las mismas con absoluto desprecio de la más mínima lógica matemática. Esta solicitud de información, se ha tramitado de forma paralela a otra en la que se solicitaban los datos de estos mismos procesos, pero en vía judicial, para constatar que ha habido mala praxis en la tramitación, resolución y ejecución de unos procedimientos administrativos que contaban con el aval de dos sentencias del Tribunal Supremo que estimaban las pretensiones de los demandantes.» Adjunta asimismo escrito en el que pone de manifiesto que la solicitud planteada, en ejercicio del derecho de información pública, «es la manera de obtener información acerca del ejercicio de las funciones públicas que ejerce la Agencia Tributaria en relación con su personal. Este derecho solamente se ve limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos, según se desarrolla en el artículo 14 de la Ley de Transparencia y en este caso no nos encontramos en ninguno de los supuestos que permitiría su limitación. Es más no se solicita información acerca de los reclamantes, sino del número de solicitudes, reclamaciones, silencios positivos y negativos, etc con el desglose que aparece en la solicitud presentada por mí y que se adjunta.» Asimismo señala que: «4. La Agencia Tributaria ha recibido un gran volumen de reclamaciones presentadas por funcionarios destinados en la Agencia Tributaria, respecto a la antigüedad y trienios, por haber sido anteriormente personal laboral. Se desconoce el número de reclamaciones presentadas, aunque se estima que se debe encontrar por encima de los 4.000. La mayoría de reclamaciones no han tenido respuesta, al igual que a los Recursos Administrativos interpuestos. Inacción por parte de la Administración que ha llevado a la judicialización que, en la mayoría de los casos, han resultado favorables a los demandantes. 5. Ejemplo del comportamiento de la Agencia Tributaria es la no contestación de la solicitud presentada, comportamiento que supone el incumplimiento de la obligación de resolver establecido en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas a pesar de la obligatoriedad de términos y plazos para las autoridades y personal al servicio de la Administración según establece el artículo 29 de dicha Ley de Procedimiento.» 4.Con fecha 20 de mayo de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 10 de julio tuvo entrada en este Consejo, escrito en el que se señala lo siguiente: «(…)En relación con las alegaciones formuladas se hace constar que con fecha 20 de mayo de 2024 el Director del Servicio de Planificación y Relaciones Instituciones, por delegación de la Directora General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, dictó resolución por la que se resolvía la solicitud de derecho de acceso S-001-088840 concediendo parcialmente el acceso a la información. Se acompaña como anexo la citada resolución.» La citada resolución acuerda la concesión parcial de la información en los siguientes términos: «(…)Estudiada su solicitud, se CONCEDE PARCIALMENTE el ACCESO a la información. En el cuadro adjunto se expresan las respuestas a las preguntas realizadas, con las siguientes salvedades: Número total de recursos y reclamaciones interpuestos 6.017 Número de recursos y reclamaciones favorables para el reclamante 4 Número de recursos y reclamaciones desfavorables para el reclamante 5.577 Número de renuncias presentadas por el reclamante 50 Número de recursos y reclamaciones pendientes de resolver 386 1) Con relación a las preguntas número 4 y 5, la naturaleza jurídica de las impugnaciones recibidas se refiere a recursos de alzada; de reposición; revisión o reclamaciones..., lo que hace que varíe el periodo legalmente establecido para la respuesta entre uno y tres meses, según los casos. Por tal motivo, la media de plazo de resolución no es un dato homogéneo que se pueda obtener. Las bases de datos tienen los datos grabados en función de la materia y no del tipo de recurso, por eso, para saber si se está ante un tipo de impugnación u otro, se debería entrar uno a uno en cada uno de los expedientes, clasificarlos y hacer las medias. No se trata de un trabajo informático simple, ni meramente recopilatorio. Para la obtención de este dato se debería paralizar la División Técnico-Jurídica del Departamento de Recursos Humanos de la Agencia Tributaria, para que sus funcionarios se dedicaran exclusivamente a revisar expediente a expediente, clasificarlos, analizar las interferencias en la tramitación para extrapolarlas del cómputo y obtener el dato exacto del tiempo de tramitación en cada caso, y alcanzar la media. Tareas que coinciden con la delimitación que del concepto de reelaboración estableció el Tribunal Supremo en sentencia de 3 de marzo de 2020: una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Como podrá comprobarse por los datos aportados, las cifras de impugnaciones que se manejan adquieren una magnitud de enorme dificultad de gestión, lo que hace poco razonable paralizar la actividad de la División Técnico-Jurídica del Departamento de Recursos Humanos de la Agencia Tributaria para analizar expediente a expediente y extraer los datos que se solicitan. Se estaría pues, ante una situación de reelaboración que es causa de INADMISIÓN de las detalladas en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. (…) En consecuencia, por todo lo que antecede, la pretensión de acceder a los datos de plazos y al momento en el que se produce la resolución expresa se INADMITE en virtud del artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Es decir, se inadmiten las preguntas 4 y 5. 2) Sobre la pregunta 7, cabe emplear para su contestación el mismo razonamiento expresado en el anterior apartado. Adicionalmente ante la pregunta que se plantea: “Número de recursos administrativos interpuestos, desglosando si es contra resolución expresa o frente al silencio administrativo”; debe señalarse que en aplicación del artículo 21, relativo a la obligación de resolver, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en todo caso y en ambas circunstancias, la resolución ha sido expresa.» 5. Debe señalarse que, con carácter previo a la recepción de las alegaciones de la AEAT, el 8 de julio de 2024, el reclamante aportó nueva documentación a este procedimiento: en particular, la resolución dictada por la AEAT en relación con la solicitud de acceso a la información que ha dado lugar a estar reclamación; la resolución dictada en otro procedimiento relacionado (en el que se solicitan datos sobre los procedimientos judiciales en la materia de diferencias retributivos de los trienios de personal laboral cuando se accede a la condición de funcionario, así como una nota de los servicios jurídicos del Ministerio de Política Territorial y Función Pública relativa al régimen jurídico aplicable a las reclamaciones de aplicación de las sentencias del Tribunal Supremo sobre abono de trienios de personal laboral funcionarizado. II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2.La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de algunode los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3.La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a las reclamaciones presentadas frente a la AEAT en relación con el reconocimiento de trienios al personal funcionarizado y los recursos administrativos presentados frente a las resoluciones dictadas en dicha materia, con el nivel de desglose especificado. La AEAT no dictó resolución en tiempo legalmente establecido por lo que, con arreglo al artículo 20.4 LTAIBG, la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía para interponer la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Posteriormente, en respuesta al trámite de alegaciones, la AEAT pone de manifiesto que en fecha 20 de mayo de 2020 dictó resolución en la que acuerda conceder un acceso parcial a lo solicitado, dando respuesta a los puntos 1, 2, 3 y 6 de la solicitud, y alegando respecto de lo interesado en los puntos 4, 5 y 7 la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG. 4.Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, la AEAT no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. De hecho, la resolución fue adoptada el mismo día en el que se interpuso la reclamación, si bien fue notificada con posterioridad (y aportada posteriormente por ambas partes a este procedimiento). A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». 5.No puede desconocerse, no obstante, que aun con carácter tardío la AEAT dictó resolución en la que acuerda conceder parcialmente el acceso, proporcionando la información solicitada en lo relativo al número total de recursos y reclamaciones interpuestos frente a la concesión de trienios, el número de los recursos resueltos de forma favorable/desfavorable al reclamante, número de renuncias presentadas y el número de recursos y reclamaciones pendientes de resolver. En cambio, acuerda inadmitir la solicitud en lo concerniente a las cuestiones planteadas en los puntos 4, 5 y 7 de la solicitud, relativas, respectivamente, al (i) tiempo medio de resolución de las reclamaciones presentadas; (ii) número de resoluciones dictadas fuera de plazo; (iii) y número de recursos administrativos interpuestos, con desglose de si es frente a resolución expresa o presunta. Es por tanto, respecto de esa concreta información omitida, que debe comprobarse si la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG invocada se ha justificado debidamente y de forma acorde con la doctrina de este Consejo y la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Esta comprobación debe partir de la necesaria interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG como de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530); lo que exige una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)] Por lo que concierne a la posibilidad de inadmitir aquellas solicitudes de acceso que impliquen una tarea previa de reelaboración, no puede desconocerse que en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) se señaló que «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)». Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Esta jurisprudencia se aplica, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas (…)». Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama. 6.En este caso, por lo que atañe a la información referida al «Tiempo medio de resolución del procedimiento» (punto 4) la AEAT justifica la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG en el hecho de que la diversa naturaleza jurídica de los procedimientos de impugnación (recursos de alzada; de reposición; revisión o reclamaciones) y sus diferentes plazos de resolución (entre uno y tres meses) imposibilita la obtención de un dato homogéneo de plazo medio de resolución. En este punto resulta relevante señalar, tal y como alega la AEAT, que las bases de datos que se manejan recopilan y graban los datos en función de la materia y no del tipo de recurso, por lo que, para saber si se está ante un tipo de impugnación u otro, sería necesario entrar uno a uno en cada uno de los expedientes, clasificarlos y hacer las medias. Esta labor, efectivamente no puede considerarse un trabajo informático simple, ni meramente recopilatorio. Además, pueden darse ciertamente «interferencias en la tramitación», cuya extrapolación del cómputo sería necesaria para conocer el dato exacto en cada caso y obtener, a partir de este, la media solicitada. Las indicadas tareas coinciden con la delimitación que del concepto de reelaboración estableció el Tribunal Supremo en sentencia de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) antes reseñada, ya que precisan de esa labor de recabar, ordenar, sistematizar y calcular posteriormente la media solicitada, en tanto no es este un dato que se maneje por el órgano, ni se pueda obtener de forma directa, debiendo ser calculado de forma expresa para dar respuesta a lo solicitado, de forma equiparable a lo que sería la elaboración de un informe ad hoc. 7.Diferente valoración merece, sin embargo, la pretendida concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) respecto de los puntos 5 y 7 de la solicitud de acceso («número de resoluciones dictadas fuera del plazo de resolución» y «número de recursos administrativos interpuestos, desglosando si es contra resolución expresa o frente al silencio administrativo. Así, por lo que concierne al primero de ellos (resoluciones dictadas fuera de plazo) la AEAT se limita a hacer extensivas las alegaciones analizadas en el punto anterior sin añadir ninguna consideración específica que justifique la complejidad de proporcionar esa concreta información, ni razonar el porqué es necesario acometer una tarea previa de reelaboración. Desde esta perspectiva resulta evidente que las operaciones necesarias para el cálculo del tiempo medio de resolución en recursos de diversa naturaleza jurídica no lo son, en cambio, para proporcionar el dato global de las resoluciones que se han dictado fuera de plazo —que, en su caso, requerirá de una elaboración básica o general, en los términos señalados por la jurisprudencia del Tribunal Supremo—. Y a idéntica conclusión ha de llegarse por lo que atañe a la aplicación de la previsión del artículo 18.1.c) LTAIBG al punto 7 de la solicitud (número de recursos administrativos interpuestos, con indicación si lo ha sido frente a una resolución presunta o expresa), pues en este caso la AEAT se limita a afirmar que cabe emplear para su contestación el mismo razonamiento expresado en el anterior apartado, añadiendo la referencia a la obligación de resolver que impone el artículo 21 LPAC (cuestión esta que nada aporta desde la perspectiva del ejercicio del derecho de acceso a la información y la aplicación de restricciones al mismo). 8.Finalmente, en relación con la solicitud de «[c]ualquier otra información que considere relevante en relación con estas reclamaciones», debe señalarse que tal imprecisa petición no encuentra encaje en la amplia formulación legal del derecho de acceso regulada en la LTAIBG, en tanto no contiene una concreta petición de información — de acuerdo con lo establecido en el artículo 17.2.b)— susceptible de ser respondida por el órgano competente, trasladando a este la decisión de seleccionar o extraer contenidos indeterminados sin sustento, como se ha indicado, en una solicitud previa. 9.En conclusión, de acuerdo con lo expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos procede estimar parcialmente la reclamación. III.RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada por frente a la AEAT/MINISTERIO DE HACIENDA. SEGUNDO: INSTAR a la AEAT/MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: •Datos, desglosados por Delegación Especial del Demandante, a ser posible ajustándose a la plantilla adjunta respecto de las reclamaciones presentadas por el personal funcionarizado en relación con el importe de los trienios: -5. Número de resoluciones dictadas fuera del plazo de resolución. -7. Número de recursos administrativos interpuestos, desglosando si es contra resolución expresa o frente al silencio administrativo. TERCERO: INSTAR a la AEAT/MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez