Acceso al borrador del anteproyecto de la nueva Ley de Industria, denegado por encontrarse en fase de elaboración y no haber sido conocido aún por el Consejo de Ministros

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I.ANTECEDENTES 1.Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 12 de mayo de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «(…)el texto que dispone el Ministerio de Industria y Turismo para ser aprobado como la nueva Ley de Industria». 2.El 22 de mayo de 2024 se notifica resolución del citado ministerio al interesado en la que acuerda lo siguiente: S/REF: 00001-00090799 N/REF: 926/2024 Fecha:La de firma. Dirección: Información solicitada: Anteproyecto de la nueva Ley de Industria. R C T B G N ú m e r o : - F e c h a : / / P s id n t F h a ir m S d d b «En relación con la consulta de se informa lo siguiente: La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece en su artículo 7. Información de relevancia jurídica, que: Las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, publicarán: [...] b) Los Anteproyectos de Ley y los proyectos de Decretos Legislativos cuya iniciativa les corresponda, cuando se soliciten los dictámenes a los órganos consultivos correspondientes. En el caso en que no sea preceptivo ningún dictamen la publicación se realizará en el momento de su aprobación. [...] d) Las memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos, en particular, la memoria del análisis de impacto normativo regulada por el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio. [...] En este sentido, el Portal de Transparencia de la Administración General del Estado cuenta con un espacio de participación pública para los proyectos normativos, tanto para la consulta pública previa, como para el trámite de audiencia e información pública en el proceso de elaboración de normas de la Administración General del Estado. Activa/Normativa.html Esta participación está recogida en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, así como en la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2016, por el que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos ministeriales. El Ministerio de Industria y Turismo cuenta con un punto de acceso para facilitar la participación pública en el procedimiento de elaboración de normas. Esta información se puede consultar en: https://industria.gob.es/es- es/participacion_publica/Paginas/Inicio.aspx Por tanto, toda la información relativa al anteproyecto de Ley de Industria, tiene su propio canal que es el trámite de audiencia, y la información sólo puede facilitarse a través del mismo. En concreto, se puede consultar en el siguiente enlace del portal: es/participacion_publica/Paginas/DetalleParticipacionPublica.aspx?k=562. Asimismo, el artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece entre las causas de inadmisión: Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las G ú o - solicitudes: a) Que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general. […] En virtud de lo anterior, el anteproyecto de la Ley de Industria del que dispone este Ministerio para ser aprobado, no puede facilitarse. En primer lugar, por disponer de su propio cauce de tramitación y consulta (artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre) y, en segundo lugar, por encontrarse en curso de elaboración y publicación (artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre). Por todo ello, se resuelve inadmitir la presente solicitud de transparencia. No obstante, se informa de que toda la documentación susceptible de publicarse relativa a dicho anteproyecto de ley, incluido su borrador, puede ser consultada en el siguiente enlace conforme establece el trámite de audiencia: es/participacion_publica/Paginas/DetalleParticipacionPublica.aspx?k=562 (…)». 3.Mediante escrito registrado el 23 de mayo de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que puso de manifiesto que: «El Ministerio de Industria está tramitando por segunda vez la nueva Ley de Industria. Soy de la Asociación Profesional de Graduados en Ingeniería de Tecnologías Industriales de España - APGITIE con CIF G72641434. APGITIE es parte interesada pues se está definiendo una restricción a la prestación de servicios profesionales. He solicitado el borrador actual y me ofrecen un enlace al texto del 2022, cuando tenemos conocimiento de que el borrador actual ha sido remitido a los Colegios profesionales de ingeniería y a otras entidades. Es por lo que APGITIE solicita las actuaciones oportunas de esta institución para disponer del borrador actual de la nueva Ley de Industria al igual que las otras agrupaciones profesionales ya que así debería ser en un Estado de Derecho». 4.Con fecha 23 de mayo de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerara pertinentes. El 11 de junio de 2024 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente: «Uno. El borrador de Anteproyecto de Ley de Industria se encuentra en estos momentos en proceso de elaboración por el Ministerio de Industria y Turismo por lo que no ha sido objeto de publicación, ni de distribución a los ciudadanos cumpliendo así el preceptivo trámite de participación pública recogido en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, así como en la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2016, por el que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos ministeriales. Dos. Como se indicó en la resolución de fecha 22 de mayo, se produce, por tanto, la causa de inadmisión de la solicitud formulada por por darse la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 a) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Tres. El Ministerio de Industria y Turismo, de conformidad el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con carácter previo a su elaboración, realizó el trámite de consulta pública. Se publicó en la página web del Ministerio de Industria y Turismo por un periodo de periodo de quince días. Se realizó el trámite de información y audiencia pública, conforme a lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, mediante la publicación en la página web del Ministerio de Industria y Turismo. Se realizará de nuevo el trámite de audiencia porque se están realizando cambios en el texto primero. Cuatro. Ahora mismo, el Ministerio de Industria y Turismo sigue trabajando en una nueva versión del anteproyecto de ley de industria y, en el momento en que se hayan culminado los trabajos internos, se procederá a su publicación para audiencia e información pública con el fin de recabar la opinión de los ciudadanos, así como de asociaciones u organizaciones que se consideren titulares de derechos e intereses legítimos afectados. La información, pues, estará a disposición al mismo momento y por el mismo cauce (página web del Ministerio y Portal de Transparencia) para todos los posibles interesados, cumpliendo con ello escrupulosamente con lo preceptuado en el ordenamiento jurídico español. CONCLUSIÓN Uno. Reiterar la causa de inadmisión de la petición fundada en el artículo 18.1 a) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. El anteproyecto de ley de industria está en proceso de elaboración por parte del Ministerio por lo que no cabe su difusión. Dos. El ordenamiento jurídico español ha establecido los cauces de consulta y audiencia pública (artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, así como en la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2016, por el que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos ministeriales). Por lo tanto, el Ministerio de Industria y Turismo publicará el anteproyecto en su página web una vez que haya sido elaborado. la Asociación Profesional de Graduados en Ingeniería de Tecnologías Industriales de España (APGITIE) podrá hacer cuantas alegaciones considere oportunas en defensa de sus intereses». II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2.La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de algunode los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3.La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa al nuevo texto de que dispone el Ministerio de Industria y Turismo para ser aprobado como nueva Ley de Industria. 4.El Ministerio reclamado dictó resolución expresa en plazo inadmitiendo la solicitud al afirmar que no podía facilitarse el anteproyecto de la Ley de Industria de que disponía el Ministerio, en primer lugar, por disponer de su propio cauce de tramitación y consulta (conforme al artículo 7 de la LTAIBG); y, en segundo lugar, por encontrarse la norma en curso de elaboración y publicación conforme al artículo 18.1.a) LTAIBG. No obstante lo anterior añadió que toda la documentación susceptible de publicarse relativa a dicho anteproyecto de ley, incluido su borrador, podía ser consultada en el siguiente enlace conforme establece el trámite de audiencia : es/participacion_publica/Paginas/DetalleParticipacionPublica.aspx?k=562 Frente a esa resolución, el interesado -tras identificarse, en vía de reclamación, como Tecnologías Industriales de España (APGITIE), y señalar ser parte interesada en la tramitación de la nueva ley de Industria, señaló que el enlace proporcionado remitía a un texto del año 2022 -extremo comprobado por este Consejo- y no al borrador actual, de cuya existencia tenía constancia por haberse remitido a otras agrupaciones del sector, entre ellas, los Colegios Profesionales de Ingeniería. El Ministerio reclamado insistió en trámite de alegaciones que el borrador de Anteproyecto de Ley de Industria se encontraba en esos momentos en proceso de elaboración por lo que no había sido objeto de publicación, ni de distribución a los ciudadanos -conforme al artículo 133 LPACAP- por lo que concurría, por tanto, la meritada causa de inadmisión de la solicitud del artículo 18.1.a) LTAIBG. De otro lado, señaló que con carácter previo a su elaboración, realizó el trámite de consulta pública -y así se publicó en la página web del Ministerio- así como el de información pública y audiencia (conforme al artículo 26 de la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre), sin perjuicio de que se realizaría un nuevo trámite de audiencia toda vez que se estaban realizando cambios en el primer texto. Por último señaló que ahora mismo el Ministerio seguía trabajando en una nueva versión del anteproyecto de ley de industria y, en el momento en que se hubieran culminado los trabajos internos, se procedería a su publicación para audiencia e información pública con el fin de recabar la opinión de los ciudadanos, asociaciones u organizaciones titulares de derechos e intereses legítimos afectados. Señalando, finalmente, que la información estaría a disposición para todos los posibles interesados, en el mismo momento y por el mismo cauce (página web del Ministerio y Portal de Transparencia), cumpliendo así escrupulosamente con lo preceptuado en el ordenamiento jurídico español. 5. (i) A la luz de lo argumentado por la Administración reclamada en su resolución conviene aclarar, con carácter liminar, que una cosa es el derecho de acceso a la información pública -que es un derecho público subjetivo que reconoce a todas las personas la facultad de acceder a la información pública que obre en poder de los sujetos legalmente obligados y que está regulado en los artículos 12 a 24 de la LTAIBG- y otra la publicidad activa, que consiste en la obligación legal impuesta a las administraciones públicas y otras entidades públicas y privadas, de publicar periódicamente las informaciones cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública y, en particular, las detalladas en los artículos 6 a 8 LTAIBG. Como este Consejo ha señalado en múltiples ocasiones, si bien tanto el derecho de acceso a la información pública como las obligaciones de publicidad activa son, junto a las normas de buen gobierno, los ejes fundamentales de toda acción política -según reza la LTAIBG en su Preámbulo-, el ámbito material de las obligaciones de publicidad activa y el del derecho de acceso a la información pública no son coincidentes. Cuando se ejerce el derecho, los sujetos obligados deberán resolver la solicitud de acceso teniendo en cuenta el contenido material que la LTAIBG reconoce y garantiza a todas las personas, no el alcance de las obligaciones de publicidad activa. Como se ha indicado en el fundamento jurídico tercero, si la información solicitada se encuentra dentro del ámbito sustantivo del derecho de acceso (si tiene por objeto contenidos o documentos que reúnen las propiedades expresadas en el artículo 13 de la LTAIBG), se deberá conceder el acceso salvo que en el caso concreto concurra una causa de inadmisión o un límite legal que lo impida, con independencia que exista o no una obligación legal de publicarla. Cuestión distinta es que, respeto de aquella información que ya se encuentre publicada (en cumplimiento de una obligación de publicidad activa o con carácter voluntario), la resolución sobre el acceso puede hacer uso de la previsión del artículo 22.3 LTAIBG e indicar al solicitante cómo obtenerla, siempre que se le facilite un enlace directo a la información o se le proporcionen instrucciones precisas que le permitan acceder a ella sin dificultad. En consecuencia, resulta improcedente la invocación por parte del Ministerio del artículo 7 de la LTAIBG, a los efectos de justificar la denegación del derecho de acceso a la información pública solicitada. Del mismo modo, también conviene aclarar que una cosa es el derecho de acceso a la información pública y otra los mecanismos de participación ciudadana en los procedimientos de elaboración de disposiciones normativas de carácter general -ya normas con rango de ley, ya reglamentos- contemplados en los artículos 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y 26 de Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LGO), a saber, consulta pública, trámite de información y audiencia pública, toda vez que si bien todos ellos persiguen la realización del Estado democrático en su vertiente participativa en sentido amplio, aquéllos coadyuvan a través de los cauces normativos formalizados a la conformación de los referidos productos normativos durante su elaboración, con distinta intensidad, según la posición jurídica que ostenta, mientras que el derecho de acceso a la información pública opera al margen de cualquier posición jurídica concreta del solicitante - afectados por la norma o titulares de un derecho o interés legítimo- en favor de todas las personas, por mor de un derecho subjetivo de rango constitucional, sin perjuicio de operar también como un mecanismo de control de la actuación pública y por ende, de los recursos públicos. (ii) Sentado lo anterior, procede analizar si en el presente caso concurre o no la causa de inadmisión a que se refiere el artículo 18.1.a) LTAIBG, esgrimida por el Ministerio, relativa a que se trata de información que esté en curso de elaboración o de publicación general. Sobre este particular conviene reiterar que, con arreglo a la jurisprudencia —por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)—, el punto de partida a la hora de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 de la LTAIBG es la interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión, partiendo de la premisa del amplio reconocimiento y formulación legal con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho, debiéndose justificar su concurrencia de forma expresa y detallada. Por lo que concierne a la concreta causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) LTAIBG, este Consejo ya ha señalado que «(…) debe entenderse relacionada con el hecho de que la información está elaborándose o cuya publicación general está siendo preparada. Lo que está implícito en esta causa de inadmisión es que la información aún no está elaborada (por lo que no se incluiría dentro del propio concepto de información pública del artículo 13 de la LTAIBG) o que la misma va a ser publicada de tal manera, que, en un plazo de tiempo razonable, pueda ser accesible con carácter general» —por todas, R CTBG 2591/2023, de 23 de abril—. En definitiva, la causa de inadmisión invocada permite inadmitir aquellas solicitudes de acceso a información que no está aún acabada, pero que ha de estarlo próximamente; esto es, que está todavía en fase o en curso de elaboración o de publicación. De lo anterior se desprende que no es lo mismo la información que se encuentra en elaboración y que, por ello, no está disponible y no puede proporcionarse en el momento en que se da respuesta —circunstancia que no está llamada a prolongarse en el tiempo, sino que finalizará con la elaboración de la información (debiendo permitirse a partir de ese momento el acceso) o con su publicación—, con las diversas fases y documentos de un expediente en tramitación, sin que sea dable aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1 a) LTAIBG a todos y cada uno de los documentos que integran dicho expediente inconcluso. En definitiva, no debe confundirse expediente en tramitación o en desarrollo con información en elaboración; por lo que nada impide el reconocimiento del derecho de acceso a aquellos documentos terminados o perfeccionados que formen parte de un expediente inconcluso (salvo que concurra algún límite legal). Ahora bien en el presente caso la solicitud de la que trae causa la reclamación tiene por objeto la información obrante en el expediente de elaboración de un proyecto normativo -una ley- que aún no ha superado el trámite previsto en el artículo 26.4 de Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno («Cuando la disposición normativa sea un anteproyecto de ley o un proyecto de real decreto legislativo, cumplidos los trámites anteriores, el titular o titulares de los Departamentos proponentes lo elevarán, previo sometimiento a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, al Consejo de Ministros, a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.»). Se trata, de un supuesto en el que se solicita el acceso a la información preparatoria del borrador de un anteproyecto de ley -por cierto, modificado respecto a una versión anterior de 2022- que aún no ha sido objeto de conocimiento por el Consejo de Ministros, en lo que habitualmente se conoce como “primera vuelta” dentro de la fase gubernamental del procedimiento legislativo y cuya regulación se recoge en el meritado artículo 26.4 de la Ley 50/1997. Este Consejo tiene establecida ya establecida una clara doctrina en relación con el acceso a la información obrante en los expedientes de elaboración de normas expuesta en detalle en la reciente R CTBG 1036/2024 y que cabe resumir en los siguientes términos: a) en los casos en los que se solicita la información obrante en un expediente normativo que ya ha concluido su tramitación (sea con la aprobación definitiva por el Consejo de Ministros de una disposición reglamentaria o con la aprobación por dicho órgano de un proyecto de ley, de un real decreto-ley, o de un real decreto legislativo, para su remisión a las Cortes Generales), se reconoce el pleno derecho de acceso al contendido del expediente habida cuenta del interés público en su conocimiento desde la perspectiva de la transparencia y la rendición de cuentas y la inexistencia de límites legales que lo impidan o lo condicionen. b) cuando lo solicitado es la información preparatoria del borrador de un anteproyecto de ley -como es el caso que nos ocupa- es preciso tomar en consideración la necesidad de garantizar a las autoridades públicas un espacio deliberativo libre de perturbaciones que puedan afectar a la decisión final orientada a satisfacer el interés general, exigencia que está estrechamente relacionada con el principio de eficacia de la actuación pública y que encuentra su reflejo en el límite consagrado en el artículo 14.1.k) LTAIBG, relativo a la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en los procesos de toma de decisión. La protección de estos bienes jurídicos puede justificar, en determinados casos, la limitación del derecho de acceso a la información preparatoria de un anteproyecto de ley del que aún no ha tomado conocimiento el Consejo de Ministros, si bien dicha limitación habrá de tener un carácter temporalmente limitado, pues su vigencia ha de quedar circunscrita al tiempo estrictamente necesario para alcanzar la finalidad perseguida. En aplicación de esta doctrina, al versar la solicitud sobre un borrador de anteproyecto de ley que aún contiene una versión provisional no cerrada y de la que aún no ha tenido conocimiento del Consejo de Ministros en primera vuelta, no procede en el momento actual reconocer el derecho de acceso al mismo, sin perjuicio de volver a recordar el carácter temporal de esta limitación. 6.En consecuencia, por las razones expuestas procede acordar la desestimación de esta reclamación. III.RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez