Reclamación de acceso a las actas de la Junta Directiva de la Mutua MAZ (2007-2023) estimada parcialmente

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I.ANTECEDENTES 1.Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 14 de diciembre 2023, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Las Actas de los acuerdos tomados por la Junta Directiva, desde 2007 a septiembre de 2023» 2.Mediante resolución de 9 de febrero de 2024 del Director Gerente de MAZ, Mutua Colaboradora con la Seguridad Social n. 11, a la que la Dirección General de S/REF: 00001-00084826 N/REF: 374/2024 Fecha:La de firma. Dirección: MIGRACIONES. Información solicitada: Actas y Acuerdos MAZ Mutua Colaboradora. R C T B G N ú m e r o : - F e c h a : / / P s id n t F h a ir m S d d b Ordenación de la Seguridad trasladó la solicitud, se acuerda denegar el acceso a la información en los siguientes términos: « Es necesario señalar que con arreglo a lo dispuesto en el art. 18.e) de la Ley 19/213 entendemos que la petición resulta abusiva y no justificada con la finalidad de transparencia de la citada ley, en tanto en cuanto entra en colisión con diferentes supuestos contemplados en el artículo 14.1 de la citada norma, tal y como pasan a señalarse a continuación. El derecho de acceso a la información pública no es un derecho absoluto. Ello obliga a efectuar un ejercicio de ponderación de las circunstancias e intereses concurrentes en cada caso concreto conforme a un principio de proporcionalidad según se refiere el artículo 14.2 de ley 19/2023. (…) SEGUNDA. - Es de aplicación el art. 14.1 g) de la Ley de Transparencia como límite al derecho al del acceso, ya que el contenido de las actas versa sobre funciones administrativas de vigila atribuidas a la Junta Directiva en sus Estatutos aprobados por Resolución de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social de 29 de junio de 2023. (…) Dichas funciones taly como prevé el citado precepto 14.1 g) se encuentran protegidas al contener información de carácter confidencial. TERCERA. – Dentro de la labor de vigilancia de la Junta Directiva nos encontramos con la obligación de acordar la instrucción de expedientes de incapacidad y su remisión a los organismos competentes. Información de datos de carácter personal asociados a un estado lesional, es decir, declaración de un estado de incapacidad del trabajador en cualquiera de sus grados. Datos que deben protegerse dentro del sector profesional de la Junta, impidiendo el acceso a terceros y, por ende, siendo un supuesto de los protegidos por el art. 14.1 j) de la Ley de Transparencia que establece que podrá denegarse el acceso cuando suponga un riesgo para la confidencialidad de la información que se trata en sede de la Junta. Al efectuarse la solicitud en sentido amplio sin más limitación que el marco temporal señalado, con arreglo a lo indicado anteriormente, las actas de la Junta Directiva contienen como se recoge anteriormente información relativa a secreto profesional o a la propiedad intelectual. Dentro de esa propiedad intelectual, en las actas se contiene información relativa a los planes estratégicos de la Entidad, que, si bien no supone información de interés comercial ya que las Mutuas por su naturaleza jurídica no efectúan labor comercial ni de captación, dicha información estratégica puede ser calificada como secreto G ú o - comercial según tenor de lo dispuesto en la Ley 1/2019 de 20 de febrero de Secretos Empresariales. En dicha información estratégica se recoge los planes de acción, los objetivos de la Alta Dirección, el cumplimiento de estos, decisiones estratégicas sobre proyectos tecnológicos y al final, el know how de la Entidad. Los conocimientos técnicos contenidos en dichos documentos poseen un valor cuya revelación podría perjudicar los intereses de MAZ, menoscabando su potencial técnico e intereses. No olvidemos, que el contenido de las actas ya es fiscalizado por la Auditoría General de la Seguridad Social en todos los ejercicios y dar acceso a la mismas si no es por un motivo fundamentado y proporcional, se podría considerar un abuso del derecho de acceso, desconociendo la finalidad de la información a la que va a tener acceso un tercero que esta Entidad considera confidencial. CUARTA. - El art. 14.1k) recoge como causa de inadmisión el riesgo para la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en procesos de decisión que afectaría directamente a los miembros de la Junta. La divulgación del contenido íntegro de las actas puede causar un perjuicio grave a MAZ por la mera exposición de su contenido toda vez que se conculca la participación voluntaria de los miembros, quienes libremente aportan sus impresiones, con el conocimiento que el acceso a las mismas puede venir por el Ministerio que les tutela o los órganos fiscalizadores, pero no por un tercero sin relación alguna con la Mutua. El contenido de las actas incluye información del proceso de deliberación de temas alto nivel estratégico para la Entidad cuyo contenido es confidencial y de conformidad con lo dispuesto en el citado precepto, debe considerarse como secreto máxime cuando está en el proceso de análisis y discusión previo a su aprobación. (…) Los Consejos de Administración son órganos colegiados que, antes de producir una decisión, deben tener la oportunidad de poder conformarla adecuadamente. Para ello es imprescindible que sus miembros componentes puedan exponer con libertad sus respectivas opiniones, confrontarlas y, previa la correspondiente deliberación, alcanzar una decisión mayoritaria. Si el valor del conocimiento que aportan sus miembros está en el consejo profesional que aportan a la Entidad, esa posibilidad de que sus opiniones sean desveladas o reveladas produce inexorablemente un "chilling effect" (efecto disuasorio), conocido desde antiguo por la jurisprudencia, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos e igualmente reconocida por nuestro Tribunal Constitucional en, por ejemplo, su STC 14/2016, de 21 de julio. QUINTA. - Por último, es importante traer a colación el Real Decreto 8/2015 de 30 de octubre y concretamente el artículo 79 y siguientes. MAZ, es un Mutua Colaboradora con la Seguridad Social, asociación privada de empresarios constituidos mediante autorización del Ministerio, inscrita en el registro especial dependiente de éste, que tienen como finalidad colaborar con la Seguridad Social, bajo la tutela y dirección de este, sin ánimo de lucro y asumiendo sus asociados responsabilidad mancomunada en los supuestos y con el alcance establecidos por la ley. Las actas de la Junta Directiva son la plasmación de un conjunto de voluntades que conforman el órgano de gobierno, orientado a un fin determinado y constituye una inequívoca acta de naturaleza privada orientado a crear obligaciones y derechos, pero solamente para aquellos miembros que integran la asociación, no pudiéndose hacer extensivo tal derecho de acceder al referido conocimiento de dichas decisiones, por parte de un tercero. Como ya se ha reiterado en el presente escrito, el acceso a dichas Actas ya se encuentra fiscalizado por los órganos de control y fiscalización que legalmente se encuentran autorizados para ello. Por todo ello, el test del daño determina en la aplicación ponderada, que se produciría una mayor afección a intereses jurídicamente protegidos y relevantes de proceder a la entrega de la documentación en la forma que ha sido interesada, máxime cuando la petición ni ha sido fundamentada en finalidad alguna ni se establece limitación material de la misma más allá del plazo temporal establecido. (…)» 3.Mediante escrito registrado el 6 de marzo de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que se le ha denegado el acceso a toda la información solicitada con una fundamentación que no considera conforme a derecho. Entiende, en este sentido, que es necesario tomar en consideración el principio de proporcionalidad que establece el artículo 14.2 LTAIBG y que en este caso, el acceso a las actas de la junta directiva de una Mutua Colaboradora es fundamental para garantizar la rendición de cuentas y prevaleces sobre la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en los proceso de toma de decisión. Añade que: «(…)no debería ser de aplicación, y de limitación el acceso a las actas, la alegación del art. 14.1 g) de la Ley de Transparencia, ya que se puede proporcionar omitiendo el punto del acta que trata de las actuaciones de inspección y control sobre expedientes, informando del resto de los acuerdos tomados, de los que según el artículo 91 punto 4 de la ley General de la Seguridad Social (…)Como trabajador de la mutua en ese periodo, existe un interés legítimo de información al respecto (artículo 15 punto 2 del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas), por lo que no pueden permanecer en secreto los acuerdos tomados, ya que de ellos se podrían desprender o determinar posibles responsabilidades, pudiendo ser la negación al acceso, una obstrucción a posibles reclamaciones o denuncias. sobre los datos de las actas a entregar en los puntos siguientes: “instrucción de expedientes de incapacidad y su remisión a los organismos competentes. Información de datos de carácter personal asociados a un estado lesional, es decir, declaración de un estado de incapacidad del trabajador en cualquiera de sus grados” pueden ser ocultados y reservados, entregando el resto del acta, tal y como establece la posibilidad prevista en el artículo 16 LTAIBG de conceder un acceso parcial. El deber de secreto de una parte del acta no puede establecer y condicionar el secreto a todo. Sobre la Ley 1/2019 de Secretos Empresariales, considero que no debería ser de aplicación, ya que el Artículo 5. del Reglamento de Colaboración de las Mutuas establece que son entidades con ausencia de lucro. Carecen además del carácter comercial y de competencia, por lo que no cabe el secreto empresarial del que es principio y objeto la citada ley. Además, el secreto podría tener validez en un contexto de tiempo pequeño, pero de las actas que se solicitan la mayor parte corresponde a un periodo antiguo, por lo que los acuerdos y las estrategias de la Mutua ya han sido ejecutadas o ya se han dado a conocer, perdiendo el fundamento alegado de perjuicio que se hace constar en las alegaciones de secreto comercial y de estrategias tecnológicas. Esta Ley de Secretos Empresariales se contrapone a la obligación de transparencia a la que deben estar sometidas las Mutuas Colaboradoras, motivo por el que no debería ser de aplicación el argumento aducido. (…). » Finaliza su escrito enumerando las razones por las que, a su entender, las actas de la Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social deben ser accesibles: garantía de los derechos de los asegurados, control de la gestión y la eficiencia, participación ciudadana, prevención de conflictos y litigios, transparencia en la asignación de recursos 4.Con fecha 7 de marzo de 2024, el Consejo trasladó la reclamación a la unidad de información y transparencia singular de la Secretaría de Estado de la Seguridad social y Pensiones solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 1 de abril de 2024 tuvo entrada en este Consejo escrito de la Mutua Colaborada en el que se señala: «(…) las alegaciones vertidas por no desvirtúan en modo alguno el informe presentado por MAZ en fecha 8 de febrero de 2024, por lo que nos ratificamos en el mismo e insistimos en nuestra oposición al derecho de acceso a la documentación solicitada. Por ello, solicitamos se proceda a la desestimación del derecho de acceso efectuado respecto de las actas de la Junta Directiva de MAZ, M.C.S.S. Nº11 de 2007 a 2023..» II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2.La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de algunode los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3.La presente reclamación trae causa de una solicitud en la que se pide el acceso a las actas de los acuerdos de la Junta Directiva de la mutua MAZ, Mutua Colaboradora con la Seguridad Social n.º 11, desde el año 2007 hasta septiembre 2023. La entidad requerida acordó la inadmisión de la solicitud con fundamento en lo dispuesto en el artículo 18.1.e) LTAIBG al entender que no está justificada con la finalidad de transparencia de la ley «en tanto en cuanto entra en colisión con diferentes supuestos contemplados en el artículo 14.1 de la citada norma». Desde la perspectiva apuntada, considera que resultan de aplicación los límites previstos en el artículo 14.1.g), k) y j) LTAIBG en los términos que ya han quedado reflejados y que son controvertidos por el reclamante. 4.Sentado lo anterior, y con independencia de la cierta confusión entre lo que son causas de inadmisión y lo que constituyen límites al acceso que se detecta en la resolución, no puede desconocerse que este Consejo ha sentado ya una consolidada doctrina en lo atinente al acceso al contenido de las actas de órganos colegiados de dirección de organismos,entidades públicas y demás sujetos obligados (como es el caso), señalando que la Ley de Transparencia ampara dicho acceso en la medida en que las decisiones de tales órganos tienen incidencia en el ejercicio de funciones públicas y, por lo tanto, su conocimiento entronca con la finalidad de la norma, expresada en su Preámbulo. De dicho acceso, no obstante, podrán excluirse aquellos aspectos que puedan afectar objetivamente a intereses económicos y comerciales del órgano [límite del artículo 14.1.h) LTAIBG]; así como las opiniones y manifestaciones vertidas por los integrantes del órgano colegiado en el desarrollo de las sesiones, en tanto en cuanto no forman parte del contenido mínimo necesario de las actas y puede ser necesario para preservar la confidencialidad y el secreto requerido en los procesos de toma de decisión [límite del artículo 14.1.k) LTAIBG]. La concurrencia de tales límites, no obstante, debe justificarse de forma expresa y detallada y su aplicación debe ser proporcionada a su objeto y finalidad de protección, atendiendo a las concretas circunstancias del caso, tal como exige el artículo 14.2 LTAIBG, y valorando especialmente la concurrencia o de un interés público o privado superior que justifique el acceso. En esta ponderación debe tomarse en consideración la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre este particular en la que se recuerda —por todas, Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:4174) y de 19 de febrero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:704)— que los acuerdos reflejan la decisión colegiada adoptada en la reunión y han de contener la motivación de la decisión. De conformidad con lo preceptuado en el artículo 18.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) «[d]e cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.». Lo expuesto se corresponde, por tanto, con el contenido necesario del acta. Prosigue el Tribunal Supremo que «en las actas de las reuniones de un órgano colegiado (…) se recogen, como contenido mínimo necesario,(…) "los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados". Sin que la mera referencia genérica a lo que se debatió, y mucho menos al contenido de los acuerdos adoptados en dicha sesión, pueden quedar amparados por la garantía de confidencialidad o secreto de la deliberación. Antes, al contrario, el conocimiento de estos extremos constituye la garantía de que el órgano administrativo trató determinadas materias y las decisiones que al efecto se adoptaron». En conclusión, «(...) las actas de las reuniones de un órgano colegiado no están, en principio, excluidas del conocimiento público al amparo del art. 14.1.k de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, ya que los datos en ella incorporados de forma obligatoria -entre los que se encuentran los acuerdos adoptados, cabe recordar- no afectan a la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en la formación de voluntad del órgano colegiado, al no reflejar, como contenido mínimo necesario, la totalidad de la deliberación ni las opiniones y manifestaciones integras de cada uno de sus miembros.» Y en ese sentido ha señalado el Alto Tribunal que «las opiniones y manifestaciones realizadas por sus miembros en las deliberaciones reservadas no deben tener trascendencia externa, manteniéndose en la esfera interna lo afirmado por cada uno de los vocales al tratar los diferentes puntos del orden del día, salvo, como más adelante veremos, que ellos mismos voluntariamente opten por dar publicidad a su intervención. Esta restricción se refleja en el artículo 14.1.k de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia al establecerse que el derecho de acceso a la información podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para "[...] La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión". En definitiva, este límite debe entenderse referido al contenido literal de las opiniones, intervenciones y manifestaciones de cada uno de los integrantes del órgano colegiado durante la deliberación, pues, salvo que las sesiones sean públicas, el debate previo a la toma de decisión debe preservarse del conocimiento público, manteniendo una cierta reserva y confidencialidad como garantía del correcto funcionamiento del órgano y de la libertad de sus miembros en su actuación interna. » 5. La aplicación de la doctrina y jurisprudencia reseñadas conduce a la estimación de esta reclamación y al reconocimiento del acceso al contenido obligatorio de las actas, reflejado en el artículo 18.1. de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP): especificación de asistentes, orden del día, circunstancias de lugar y tiempo de la celebración, puntos principales de las deliberaciones y contenido de los acuerdos. De ese contenido deberán excluirse, los datos de terceras personas físicas figuren en las actas y que no formen parte de los órganos de gobierno de los organismos involucrados ni consten en los actos ya publicados, cuya identificación no se estima determinante a la hora del control de la actuación pública. Por otro lado, según criterio de este Consejo, también podrá excluirse aquella información sensible para los intereses económicos y comerciales en los términos que se recogen en el Criterio Interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre , de este Consejo —“(…) por “intereses económicos” se entienden las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia de un sujeto individual o colectivo en el terreno de la producción, distribución y consumo de bienes y servicios” y por “intereses comerciales” las “conveniencias, posiciones ventajosas o de importancia en el materias relativas al ámbito del intercambio de mercancías o servicios en un ámbito de mercado”.— y previa justificación expresa y detallada de esta circunstancia que permita verificar la veracidad y proporcionalidad de su aplicación. En este caso, aparte de la invocación de la confidencialidad, la mutua reclamada considera de aplicación el límite previsto en el artículo 14.1.j) LTAIBG en relación con la Ley de Secretos Comerciales. Entiende, en este sentido, que si bien se trata de una entidad sin ánimo de lucro, el acceso al contenido de las actas sí puede relevar cuestiones relativas al secreto profesional o propiedad intelectual de la entidad. Entiende, así, que la información estratégica de la entidad como planes de acción, objetivos de Alta dirección, cumplimiento de tales objetivos, decisiones estratégicas sobre proyectos tecnológicos y, en definitiva el know how de la entidad, estaría amparados por el límite. Tales alegaciones, sin embargo, resultan en extremo genéricas, lo que impide tener por debidamente justificado el límite invocado. Debe recordarse que la protección que otorga el límite previsto en el artículo 14.1.j) LTAIBG pretende salvaguardar que la divulgación de una obra original pueda perjudicar, principalmente, el ejercicio de sus derechos de explotación. No parece que el acceso a los planes estratégicos de una entidad que, a los efectos de la aplicación de esta ley, tiene consideración de administración pública, pueda suponer un quebranto del secreto profesional o un perjuicio a la propiedad intelectual de la mutua. Y a idéntica conclusión ha de llegarse respecto de los objetivos de la Alta Dirección y su nivel de cumplimiento, sobre todo si se tiene en cuenta las mutuas colaboradoras también vienen obligadas a cumplir con lo dispuesto en los artículos 5 y ss. LTAIBG; en particular, con la publicación de planes y programas plurianuales y sus objetivos concretos. En definitiva, la denegación en términos absolutos que ha acordado la Mutua MAZ no ha tomado en consideración ni la jurisprudencia y doctrina citadas, ni la posibilidad prevista en el artículo 16 LTAIBG que permite conceder parcialmente el acceso con eliminación de aquella información que se encuentre afectada por el límite que eventualmente concurra. Tampoco se ha justificado debidamente la pretendida causa de inadmisión alegada, en la medida en que simplemente se ha invocado por referencia a la concurrencia de los diversos límites, cuando la inadmisión por el pretendido carácter abusivo de una reclamación lo ha de ser argumentando por qué tiene ese carácter abusivo (en términos subjetivo y objetivo) y por qué la petición no se encuentra justificada en la finalidad de transparencia (ausencia de justificación que no equivale a la concurrencia total o parcial de algún límite, pues las previsiones de los artículos 18 y 14 LTAIBG se refiere a momentos diferentes: la admisión a trámite o no de una solicitud, en el primer caso; la constatación del alcance del derecho y sus eventuales restricciones, en el segundo) . 5.En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar la reclamación a fin de que se proporcione la información solicitada en los términos establecidos en el fundamento jurídico anterior. III.RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución de MUTUA MAZ, Mutua colaboradora n.º 11 /MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES. SEGUNDO: INSTAR a la MUTUA MAZ, Mutua colaboradora n.º 11 / MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información referida a la Mutua MAZ, Mutua Colaborada con la Seguridad Social n. 11, en los términos que se indican en el fundamento jurídico cuarto: •Las Actas de los acuerdos tomados por la Junta Directiva, desde 2007 a septiembre de 2023 TERCERO: INSTAR a la MUTUA MAZ, Mutua colaboradora n.º 11 / MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez