Reclamación por denegación de acceso al expediente del ERE de Podemos y orden de retroacción de actuaciones por falta de audiencia a terceros

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 26 de diciembre de 2023 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Expediente completo sobre el ERE en el partido político Podemos, CIF: […]. Como el ERE en Podemos afecta a centros de trabajo en varias comunidades autónomas tiene que tener el conocimiento del Ministerio. Solicito saber si se ha producido ese visto bueno y esa tramitación por parte del Ministerio». S/REF: 00001-00085068 N/REF: 180/2024 Fecha: La de firma. Dirección: Información solicitada: Expediente ERE. R CTBG Número: 2024-0662 Fecha: 17/06/2024 2. El MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL dictó resolución de fecha 19 de enero de 2024 indicando lo siguiente: «(…) Primero. - El artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, establece que serán objeto de inadmisión aquellas solicitudes “Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”. En este sentido, el expediente del ERE de la empresa Podemos contiene mucha documentación con datos de carácter personal, como puede ser la categoría profesional, el salario o la indemnización a percibir por cada persona trabajadora despedida, e incluso en los documentos elaborados o acordados con la representación legal de las personas trabajadoras se incluyen datos que pueden revelar la afiliación sindical de aquellos, sin que el solicitante haya aportado el consentimiento de los mismos para su concesión. Por todo ello, sería necesaria una reelaboración completa del expediente, depurando todos aquellos datos de carácter personal para garantizar el cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. Cuestión que establece el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013 como causa de su inadmisión. Segundo. – En relación con el punto primero, el artículo 15.3 de la citada Ley, prevé la limitación de la información cuando ésta contenga datos personales que puedan afectar a la intimidad de las personas. Además, el apartado primero del citado precepto legal establece la necesidad del consentimiento de los interesados cuando los datos puedan revelar su ideología o afiliación sindical. Es tal la cantidad de información de carácter personal que obra en el expediente, que resulta inviable poder entregar la documentación cumpliendo con la normativa vigente en materia de protección de datos personales. Entregar la información que aparece en el expediente de todas las personas afectadas, revelando todos los datos confidenciales que aparecen en el mismo sin el debido consentimiento de éstas, supondría una vulneración de su esfera personal, generando así un impacto negativo en su autonomía y en sus derechos individuales. Por ello, el artículo 15.3 de la citada Ley sería motivo suficiente para la inadmisión de dicha solicitud. Tercero. – A más añadir, el artículo 14 de la misma Ley, también prevé la limitación del derecho de acceso a la información cuando suponga un perjuicio para los intereses económicos, públicos o privados. En este sentido, hay que tener en cuenta que el contenido de la información que se debe presentar es muy sensible para la empresa, ya que contiene toda su R CTBG Número: 2024-0662 Fecha: 17/06/2024 información económica, necesaria para justificar las extinciones de los puestos de trabajo, y su divulgación puede perjudicar gravemente sus intereses. A este respecto se señala que el artículo 65.3 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, establece que “En todo caso ningún tipo de documento entregado por la empresa al comité podrá ser utilizado fuera del estricto ámbito de aquella ni para fines distintos de los que motivaron su entrega.” Por lo tanto, una vez analizada la solicitud, la Dirección General de Trabajo considera que ésta incurre en los supuestos contemplados en los párrafos anteriores. Por otro lado, en cuanto a la otra solicitud, “saber si se ha producido ese visto bueno y esa tramitación por parte del Ministerio”, se informa que, al tratarse de un expediente de una empresa con centros de trabajo en diferentes comunidades autónomas, el mismo ha sido competencia de esta Dirección General como autoridad laboral competente, que efectivamente tramitó el expediente cumpliendo con lo establecido en el artículo 10 del Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y suspensión de contratos y reducción de jornada, aprobado por el Real Decreto 1483/2012, de 29 de octubre, y que básicamente sus funciones consisten en remitir, en su caso, advertencias y recomendaciones a las partes, que no supondrán, en ningún caso, la paralización ni la suspensión del procedimiento, y una vez finalizado el periodo de consultas, remitir la decisión empresarial a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo, y en su caso a la Administración de la Seguridad Social cuando el procedimiento de despido colectivo incluya a personas trabajadoras respecto de las que deba aplicarse lo dispuesto en el artículo 51.9 del Estatuto de los Trabajadores. En ningún caso corresponde a la autoridad laboral proceder a ningún tipo de autorización, denegación o visto bueno del expediente. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 14, 15.1 y 3 y 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se inadmite a trámite la solicitud de acceso a la información pública que ha quedado identificada en el párrafo primero de esta resolución». 3. Mediante escrito registrado el 2 de febrero de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que «Se inadmite a trámite la solicitud de acceso de forma completa a pesar de que se expone que hay información que no entra dentro de los datos personales de los trabajadores que entiendo que no se tengan que facilitar. Sin embargo, se expone que las funciones de la DG de Trabajo consisten en: remitir, en su caso, advertencias y recomendaciones a las partes, que no supondrán, en ningún caso, la paralización ni la suspensión del procedimiento. Por tanto, considero que lo correcto es aportar esos documentos con las advertencias y recomendaciones realizadas ante el citado ERE sin que se incluyan los datos personales. Por el contrario, entiendo que los datos de la empresa Podemos no están sujetos a los reglamentos de protección de datos. La Comisión Europea ha reconocido que esas normas se aplican únicamente a los datos de personas, no rigen los datos sobre empresas ni ninguna otra persona jurídica. Por tanto, considero que no hay motivo para inadmitir la petición realizada. Pido la estimación completa de la reclamación». 4. Con fecha 5 de febrero de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 1 de marzo de 2024 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala: «(…) 1.- Que gran parte del expediente contiene datos personales de las personas trabajadoras de la empresa Podemos, que afectan a su intimidad, como su salario, su antigüedad en la empresa o su categoría profesional que según el artículo 15 de la Ley 19/2013, y, tal como reconoce el solicitante en su escrito de reclamación, se trata de información personal que no puede ser facilitada. 2.- Que la eliminación de dichos datos para poder facilitarlos al solicitante implicaría una reelaboración de la mayor parte de la documentación obrante en el expediente y que, conforme al artículo 18.1 C) de la citada Ley, es causa de inadmisión de la solicitud. 3.- Que de la correspondencia con los representantes de los trabajadores podría deducirse su afiliación sindical, información que, según el artículo 15.1 de la referida Ley, únicamente puede facilitarse previo consentimiento del interesado. 4.- El artículo 65.3 del Estatuto de los Trabajadores establece que “ningún documento facilitado por la empresa al comité puede ser utilizado fuera del estricto ámbito de aquella ni para fines distintos de los que motivaron la entrega”. Y por tanto prohíbe a la administración laboral conceder el acceso a dichos documento a ninguna persona distinta de los representantes de los trabajadores. La información que debe facilitar la empresa a los representantes de los trabajadores en el marco del despido colectivo, según los apartados 2 a 4 del artículo 4 del Real decreto 1483/2012, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada es la siguiente: “2. Para la acreditación de los resultados alegados por la empresa, el empresario podrá acompañar toda la documentación que a su derecho convenga y, en particular, deberá aportar las cuentas anuales de los dos últimos ejercicios económicos completos, integradas por balance de situación, cuentas de pérdidas y ganancias, estado de cambios en el patrimonio neto, estado de flujos de efectivos, memoria del ejercicio e informe de gestión o, en su caso, cuenta de pérdidas y ganancias abreviada y balance y estado de cambios en el patrimonio neto abreviados, debidamente auditadas en el caso de em presas obligadas a realizar auditorías, así como las cuentas provisionales al inicio del procedimiento, firmadas por los administradores o representantes de la empresa que inicia el procedimiento. En el caso de tratarse de una empresa no sujeta a la obligación de auditoría de las cuentas, se deberá aportar declaración de la representación de la empresa sobre la exención de la auditoría. 3. Cuando la situación económica negativa alegada consista en una previsión de pérdidas, el empresario, además de aportar la documentación a que se refiere el apartado anterior, deberá informar de los criterios utilizados para su estimación. Asimismo, deberá presentar un informe técnico sobre el volumen y el carácter permanente o transitorio de esa previsión de pérdidas basado en datos obtenidos a través de las cuentas anuales, de los datos del sector al que pertenece la empresa, de la evolución del mercado y de la posición de la empresa en el mismo o de cualesquiera otros que puedan acreditar esta previsión. 4. Cuando la situación económica negativa alegada consista en la disminución persistente del nivel de ingresos o ventas, el empresario deberá aportar, además de la documentación prevista en el apartado 2, la documentación fiscal o contable acreditativa de la disminución persistente del nivel de ingresos ordinarios o ventas durante, al menos, los tres trimestres consecutivos inmediatamente anteriores a la fecha de la comunicación de inicio del procedimiento de despido colectivo, así como la documentación fiscal o contable acreditativa de los ingresos ordinarios o ventas registrados en los mismos trimestres del año inmediatamente anterior.” Lo expuesto anteriormente significa que se trata de una documentación sobre la que pesa un especial deber de reserva, dada la naturaleza de la información que en ella se contiene, lo cual nos permite concluir que no es legalmente posible su pública difusión.” 5.- En la misma línea el artículo 14 de la Ley 19/2013, se prevé la limitación del derecho al acceso a la información cuando suponga un perjuicio para los intereses económicos públicos o privados, circunstancia aplicable a la empresa Podemos en el caso de que la información antes expuesta sea pública. No obstante lo anterior, como manifiesta el solicitante en su escrito de reclamación, en el expediente además de la documentación elaborada por la empresa y la representación legal de los trabajadores, pueden existir advertencias y recomendaciones a las partes que al no ser documentos facilitados por la empresa y no contener datos personales pueden entregarse en el marco de la Ley 19/2013. En el caso concreto del ERE de la empresa Podemos, hubo una única advertencia. Por todo ello, esta Dirección General manifiesta que no puede facilitar ninguna documentación depositada por la empresa Podemos, o que haga referencia a la misma, y por tanto que debe estimarse en parte la reclamación presentada […], únicamente en las advertencias realizadas por la Dirección General de Trabajo que consten en el expediente». 5. El 12 de marzo de 2024, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; el mismo 12 de marzo de 2024 se recibió escrito en el que señala: «se me indica que se hizo una única advertencia a la entidad Podemos pero, salvo error por mi parte, no se me hace llegar ese documento de advertencia. Si, tal como reconoce el Ministerio, la advertencia no contiene datos personales de especial protección, solicito que se me haga entrega de una copia de ese documento íntegro. Del resto del expediente, solicito que se facilite igualmente tras un proceso de anonimización de los datos personales protegidos». II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso al expediente completo sobre el ERE en la formación política Podemos. El Departamento ministerial requerido inadmitió la solicitud al considerar de aplicación la causa prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG, esto es, requerir el acceso una reelaboración de la información. A mayor abundamiento también consideró que concurrían los límites previstos en los artículos 14.1.h) (afectación a los intereses económicos) y 15.3 (protección de datos de carácter personal). 4. Centrada la cuestión en los términos descritos, corresponde verificar la efectiva concurrencia de la causa de inadmisión invocada, partiendo de la premisa de la necesaria interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG como de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530), requiriéndose en todo caso una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)]. Por lo que concierne a la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG —que permite inadmitir aquellas solicitudes de información que requieran de una acción previa de reelaboración— conviene recordar que, tal como se puso de manifiesto en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810), «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)». Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada », que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. A su vez, en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, remarcándose que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Esta jurisprudencia se aplica, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas (…)». Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (crit erio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información —sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa—; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama. 5. La aplicación a este caso de la doctrina y la jurisprudencia antes referidas, conduce a este Consejo a no apreciar la concurrencia de la causa de inadmisión invocada por la Administración. El acceso a la información solicitada no requiere de un tratamiento específico por encontrarse dispersa y diseminada, hallándose en su totalidad en el órgano reclamado. A mayor abundamiento, no se ha justificado de forma suficiente la concurrencia de la causa de inadmisión invocada, sin que resulte bastante la afirmación de que la anonimización de la misma haría necesaria una reelaboración completa del expediente, puesto que, como ha precisado nuestro Alto Tribunal, no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Sentado lo anterior, en el presente caso, resulta claro que la divulgación de la información obrante en el expediente del ERE de un partido político puede afectar a los derechos e intereses tanto de las personas físicas involucradas en el mismo, como los de una persona jurídica. De manera que, para llevar a cabo la ponderación que exige el artículo 14.2 sobre la aplicación de los límites, resulta necesario darles audiencia por mandato del artículo 19.3 LTAIBG, con arreglo al cual, «[s]i la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. El solicitante deberá ser informado de esta circunstancia, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para su presentación», por lo que el Ministerio requerido debió otorgar dicho trámite de audiencia que, sin embargo, se ha omitido. El carácter esencial de este trámite de audiencia ha sido subrayado, entre otras, y en el concreto ámbito del derecho de acceso a la información, por la STS de 8 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:890) en la que se remarca su finalidad —que «las personas o entidades cuyos derechos o intereses puedan verse afectados por la información pública solicitada, y consecuentemente con la decisión que se adopte, puedan formular alegaciones.»— o por la STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871) —que, en relación con el acceso a la información contenida en un expediente sancionador de la CNMV, que finalizó con una sanción firme, considera aplicable la Ley de Transparencia y, en particular, la compatibilidad de «la concesión de un trámite de audiencia para que el afectado por la información solicitada, que no ha sido declarada previamente confidencial, pueda alegar lo que a su derecho convenga» con las especialidades que, en relación con el deber de secreto, plantea la Ley del Mercado de Valores—. Entiende el Tribunal Supremo, en la citada STS de 8 de marzo de 2021, que este Consejo, que fiscaliza en vía administrativa la legalidad de la decisión adoptada por el órgano ante el que se presentó la solicitud, puede, en ejercicio de esta función, revisar y resolver todas las cuestiones tanto de fondo como de forma. Desde esta perspectiva, y en lo concerniente al trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 LTAIBG, sienta como jurisprudencia que, constatada la omisión de ese trámite por el órgano competente, este Consejo «puede ordenar la retroacción de actuaciones para que sea el órgano administrativo el que cumpla con el trámite de audiencia exigido por el artículo 19.3 de la Ley de Transparencia»; jurisprudencia que se reitera en la STS de 7 de febrero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:483). La aplicación de la reseñada jurisprudencia a este caso, conduce a ordenar la retroacción de actuaciones a fin de que el Ministerio requerido cumpla con el trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 LTAIBG y, una vez recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo sin haberse presentado, resuelva la solicitud de acceso de conformidad con lo dispuesto en la LTAIBG. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL. SEGUNDO: ORDENAR la retroacción de actuaciones e INSTAR al MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, cumpla con lo previsto en el artículo 19.3 LTAIBG, informando de ello al reclamante y, una vez recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo para ello, resuelva sobre la solicitud de acceso conforme a lo previsto en la LTAIBG. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Co nsejo de Transparencia copia de las actuaciones llevadas a cabo. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez