Acceso a copias anonimizadas de planes mensuales e indemnizaciones por gastos de la Comisión Paritaria del Convenio de Puertos del Estado

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 30 de mayo de 2023 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTER IO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: «Copias anonimizadas que, a efectos de control, hayan comunicado, al ente público Puertos del Estado, los miembros de la Comisión Paritaria del vigente III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, de sus planes mensuales, S/REF: 00001-00080063 N/REF: 2680-2023. Fecha: La de firma. Dirección: MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE). Información solicitada: Cantidades percibidas Comisión Paritaria Convenio Único. R CTBG Número: 2024-0551 Fecha: 21/05/2024 por las cantidades percibidas, por cada uno de los representantes sociales designados en dicha Comisión, como indemnización por los gastos que, por todos los conceptos, se deriven de su condición de miembro de la referida Comisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 6, Comisiones, de la mencionada norma convencional». 2. PUERTOS DEL ESTADO/MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTE NIBLE) dictó resolución de fecha 12 de agosto de 2023 inadmitiendo la solicitud con el siguiente tenor: «(…) 4. Efectuado el trámite de audiencia a terceros interesados, los sindicatos firmantes del III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, han contestado lo siguiente: UGT: “Se articula la presente solicitud de acceso a la información pública al amparo de lo previsto en el art. 17 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LT), en relación con el contenido del artículo 6 del III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, donde se regula la creación, composición, financiación y funcionamiento de la Comisión Paritaria. Más concretamente, del tenor literal de la solicitud formulada, parece evidenciarse que la información requerida se vincula al párrafo contenido en dicho precepto convencional que a continuación reproducimos: “Las Organizaciones Sindicales firmantes de este Convenio Colectivo percibirán, de acue rdo al porcentaje de representatividad que ostenten en la Comisión Paritaria, la cantidad que se acuerde anualmente, como indemnización por los gastos que, por todos los conceptos, se deriven de su condición de miembro de dicha Comisión. A tal fin, Puertos del Estado pondrá a disposición de cada Organización Sindical firmante la cantidad global que le corresponda, dicha aportación será incompatible con cualquier otra que pueda percibirse de otra Autoridad Portuaria o Puertos del Estado para el mismo fin.” A efectos de control, los miembros de la Comisión Paritaria comunicarán sus planes mensuales a Puertos del Estado.” A su vez, del contenido de dicho párrafo, pueden extraerse las siguientes conclusiones: 1) Puertos del Estado entrega una cantidad anualmente convenida a los Sindicatos firmantes del Convenio Colectivo de forma proporcional al porcentaje de representatividad que ostenten en la Comisión Paritaria. R CTBG Número: 2024-0551 Fecha: 21/05/2024 2) Dicha cantidad se abona a los Sindicatos firmantes en concepto de indemnización por los gastos que, por todos los conceptos, se deriven de su condición de miembro de la Comisión Paritaria. 3) Los miembros de la Comisión Paritaria no están obligado s a justificar los gastos en que incurran en el ejercicio de sus funciones, sino simplemente a comunicar a Puertos del Estado sus planes. Sentado lo anterior, se articula la presente solicitud de información bajo la rúbrica de “Asunto: Justificantes indemnización por gastos miembros CP”, que se concreta en los siguientes términos: “Información que solicita Copias anonimizadas que, a efectos de control, hayan comunicado al ente público Puertos del Estado, los miembros de la Comisión Paritaria (…), de sus planes mensuales, por las cantidades percibidas, (…) como indemnización por los gastos que, por todos los conceptos, se deriven de su condición de miembro de la referida Comisión…” Planteada en tales términos la solicitud, entendemos que parece evidente la voluntad del solicitante: recabar la información sobre la justificación mensual de los gastos comunicados y las cantidades percibidas por los miembros de la Comisión Paritaria en el ejercicio de su cargo. Sin embargo, como veíamos, esa obligación de justificación mensual de gastos comunicados y cantidade s percibidas, no está contemplada y excede el contenido de lo previsto en el artículo 6 del III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias. En consecuencia, pudiera entenderse que la información solicitada, en tanto que, no prevista convencionalmente, pudiera tener un carácter abusivo y ajeno a la finalidad de transparencia de la LT, de forma que, una vez obtenida, pudiera permitir al solicitante una injerencia espuria en el normal desarrollo de la actividad sindical de esta parte. Por otra parte, como se dijo, al tratarse de una información que excede las previsiones del artículo 6 del III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, su concreto cumplimiento pudiera exigir una acción previa de reelaboración. Las dos cuestiones anteriormente expuestas obligan a examinar el contenido de los apartados c) y e) del artículo 18 de la LT, en cuya virtud, son causas de inadmisión, las solicitudes: (…) Conforme lo expuesto, entendemos que de conformidad con lo previsto en el artículo 18 de la LT habría de denegarse la información requerida en los concretos términos en que ha sido solicitada, por cuanto, tal solicitud, no solo resulta abusiva al exceder la obligación convencional en que se fundamenta, sino que, además, exigiría una acción previa de reelaboración no permitida legalmente.” CCOO: “Desde esta central sindical queremos hacer constancia de que la petición sobre el asunto no puede ser atendida, esencialmente porque afecta directamente al desarrollo del derecho fundamental de la libertad sindical consagrado tanto en la propia Constitución Española en Capítulo Segundo "Derechos y Libertades" artículo 28, como en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, Artículo Segundo. Facilitar el acceso a esta información interferiría en la garantía de confidencialidad de los planes de acción sindical, de los miembros de este sindicato, en relación con el desarrollo de las responsabilidades de representación sindical, por lo que desde esta representación sindical nos oponemos a que se facilite la información solicitada según lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en su artículo 14 "Límites al derecho de acceso, apartado k): La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de decisión". Adicionalmente a lo expuesto, y según la redacción dada a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, nos encontramos que, entre las causas de inadmisión del artículo 18, se encuentran las siguientes: Apartado b) "Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas". Entendemos que no se solicitan conceptos determinados, sino documentos individuales que son los que se usan para contabilizar y fiscalizar los gastos de la institución, aun cuando se pidan anonimizados no es procedente la petición y por lo tanto la entrega de esta documentación. Apartado c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración, ya que no se están pidiendo partidas presupuestarias o conceptos generales sino la elaboración pormenorizada e individualizada, lo que conllevaría a la indudable identificación individual ya que se solicita "por cada uno de los representantes sociales designados en la Comisión" Del mismo modo no se nos dice en qué periodo se solicita la información, si se refiere a un año concreto o a un periodo más prolongado, lo que conlleva una labor de búsqueda y elaboración de la información, petición que la ley como hemos visto no ampara. Apartado e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley. Según consta en el expediente, el peticionario es un particular, aun cuando la motivación de la petición no sea un requisito a la hora de solicitar la información, creemos que, según la redacción de este apartado de causa de inadmisión, podríamos estar ante una petición con carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley. Por todo lo expuesto, reiteramos nuestra oposición a que se facilite la información mencionada, así mismo solicitamos ser informados de la resolución de los expedientes del asunto, para poder ejercer las acciones correspondientes en defensa del derecho a libertad sindical, recogidas tanto en la propia Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, como en Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.” CIG no ha realizado alegaciones. 5. Realizada la ponderación necesaria entre el interés público en conocer los gastos de los miembros de la comisión paritaria del III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias y el derecho de los sindicatos de no hacer pública esta información, este organismo público considera que debe prevalecer el derecho de los sindicatos a no revelar esta información. 6. Solicitud abusiva no justificada con la finalidad de transparencia de la LTAIBG (art. 18.1 e)). Este organismo público considera que esta solicitud vulnera el derecho fundamental recogido en el artículo 28.1 de la Constitución Española. El derecho a la libertad sindical constitucionalmente consagrado, además de su contenido esencial relativo a su propia organización sindical y a los medios de acción sindical: huelga, negociación colectiva y conflictos colectivos, tiene un contenido adicional de configuración legal. Conforme a reiterada doctrina (por todas, STC 64/2016, 11 de abril), las expresiones del derecho fundamental, las organizativas o asociativas y funcionales o de actividad, constituyen el núcleo mínimo e indisponible, el contenido esencial de la libertad sindical. Pero junto a éstas, los sindicatos pueden ostentar derechos o facultades adicionales, atribuidos por normas legales o por convenios colectivos, que se añaden a aquel núcleo mínimo e indisponible de la libertad sindical. En este caso, se trata de un derecho reconocido en el artículo 6 de III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias. Así, el derecho fundamental se integra, no sólo por ese contenido esencial, sino también por el citado contenido adicional y promocional, de modo que los actos contrarios a este último son también susceptibles de infringir el artículo 28.1 CE. Se considera que la solicitud es abusiva puesto que conceder el acceso a esta información interferiría en los planes de acción sindical de cada una de las organizaciones firmantes, conculcaría un derecho fundamental, la libertad sindical, lo que supondría un carácter abusivo no justificado con la finalidad de la Ley. 7. Además, el acceso a los planes mensuales de los sindicatos firmantes, supone una vulneración del derecho a la protección de datos e intimidad (art. 15 de la LTAIBG). La normativa de protección de datos establece que los datos de carácter personal sólo podrán ser comunicados a un tercero, con el previo consentimiento expreso y por escrito del interesado. En este caso, existe oposición por parte de CCOO y UGT.» 3. Mediante escrito registrado el 11 de septiembre de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG. Al escrito acompaña una previa resolución de este Consejo, con referencia R CTBG 0261/2023, de 18 de abril de 2023, en la que se estima una reclamación con un objeto idéntico al ahora inadmitido referido al II y III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias. 4. Con fecha 12 de septiembre de 2023, el Consejo trasladó la reclamación al MINISTERIO requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. En el momento de elaborarse la presente resolución no se ha recibido respuesta. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones ». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información referida a copias anonimizadas de los planes mensuales y a las cantidades percibidas por los representantes sociales en el seno de la Comisión Paritaria del III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias. El organismo requerido, tras concluir el trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 LTAIBG, dictó resolución inadmitiendo la solicitud en aplicación de la causa prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, al considerar que se trataba de una solicitud abusiva no justificada con la finalidad de transparencia de la LTAIBG, y vulnerar el derecho fundamental a la libertad sindical recogido en el artículo 28.1 de la Constitución Española. Adicionalmente sostiene que el acceso a los planes mensuales de los sindicatos firmantes del Convenio supone una vulneración del derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal y a la intimidad (artículo 15 LTAIBG), habiendo manifestado oposición expresa de las organizaciones sindicales UGT y CCOO al acceso. 4. Centrada la reclamación en estos términos, corresponde verificar la efectiva concurrencia de la causa prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, según la cual, se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes que «sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley». En la precedente resolución de este Consejo, aludida por el reclamante, R CTBG 0261/2023, de 18 de abril de 2023, la fundamentación de la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG se elaboró por el organismo requerido en el elevado número de solicitudes presentadas por el reclamante, circunstancia que no se ha mencionado en este caso. De este modo, cabe comenzar recordando que, a la hora de aplicar este precepto, es necesario tener en cuenta que el Tribunal Supremo ha señalado que «la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley» (STS de 12 de noviembre de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870). Por tanto, la resolución que inadmita una reclamación con fundamento en el artículo 18.1.e) LTABIG debe justificar, por un lado, el carácter abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero,) y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente para afirmar tal circunstancia la persecución de un interés meramente privado. Para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal sistematizó en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos: «La doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº. 1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986 , 12 de noviembre de 1988 , 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996 ); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo)». 5. Ninguna de las referidas condiciones de carácter su bjetivo y objetivo se han justificado, ni se aprecian en la solicitud realizada. Ni hay una extralimitación en la conducta carente de finalidad seria y legítima, con voluntad de perjudicar o huérfana de interés legítimo, ni se observa un exceso en el ejercicio del derecho que pueda calificarse como anormal. En consecuencia, no se puede considerar justificado el carácter abusivo de la solicitud. La simple alegación de que «la solicitud es abusiva puesto que conceder el acceso a esta información interferiría en los planes de acción sindical de cada una de las organizaciones firmantes, conculcaría un derecho fundamental, la libertad sindical, lo que supondría un carácter abusivo no justificado con la finalidad de la Ley», partiendo de la genérica afirmación de que junto al contenido esencial de la libertad sindical «los sindicatos pueden ostentar derechos o facultades adicionales, atribuidos por normas legales o por convenios colectivos, que se añaden a aquel núcleo mínimo e indisponible de la libertad sindical. En este caso, se trata de un derecho reconocido en el artículo 6 de III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias», no puede justificar la aplicación de una causa de inadmisión con las gravosas consecuencias que ello comporta para el ejercicio del derecho de acceso. De este modo, el organismo concernido no ha revelado de qu é manera el acceso a la información solicitada afecta (i) al bien jurídico protegido por la libertad sindical -la defensa colectiva de los derechos e intereses de los trabajadores-, (ii) a las vertientes negativa y positiva de la libertad de asociación que figura en el artículo 28.1 CE - libertades de afiliarse y de no ser obligado a afiliarse-, iii) a la garantía de indemnidad que implica la libertad sindical, esto es, a la ilicitud de que la afiliación o las actividades sindicales traigan consigo consecuencia negativas directas o indirectas o, finalmente, (iv) a la legitimación activa de los sindica tos en aquellos procesos judiciales en que estén en juego intereses colectivos de los trabajadores. En definitiva, este caso, y en aplicación de la jurisprudencia reseñada y del Criterio interpretativo de este Consejo 3/2016, no puede apreciarse la concurrencia de la citada causa de inadmisión dado que difícilmente puede considerarse que la solicitud de información incurra en un abuso de derecho y no persiga la finalidad de la ley, pues la documentación solicitada tiene un indudable carácter fiscalizador de cómo se manejan los fondos públicos y de la actividad económico-financiera. 6. Finalmente, en lo que atañe a lo alegado por el organismo requerido de que el acceso a los planes mensuales de los sindicatos firmantes implica una vulneración del derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal, se ha de partir de la premisa de que el solicitante ha explicitado que solicita copia anonimizada de las comunicaciones. Esta precisión es relevante en la medida en que el artículo 15.4 LTAIBG dispone que «[n]o será aplicable lo establecido en los apartados anteriores [referidos a la protección de los datos especialmente protegidos, a los datos meramente identificativos y a la ponderación en los otros casos] si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas». Atendiendo pues al alcance de la solicitud, la información requerida, en la medida en que debe estar anonimizada, no reúne la condición de datos de carácter personal, por lo que no cabe sustentar la denegación del acceso en la normativa de protección de datos. 7. Por las razones expuestas, la reclamación ha de ser estimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE). SEGUNDO: INSTAR al PUERTOS DEL ESTADO / MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actua l MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE) a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: x Copias anonimizadas que, a efectos de control, hayan comunicado, al ente público Puertos del Estado, los miembros de la Comisión Paritaria del vigente III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, de sus planes mensuales, por las cantidades percibidas, por cada uno de los representantes sociales designados en dicha Comisión, como indemnización por los gastos que, por todos los conceptos, se deriven de su condición de miembro de la referida Comisión, de conformidad con lo establ ecido en el artículo 6, Comisiones, de la mencionada norma convencional. TERCERO: INSTAR a PUERTOS DEL ESTADO / MIN ISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (actual MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE) a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez