Acceso a información sobre descansos compensatorios por superación de jornada de mandos de la Guardia Civil y estimación de la reclamación

Página1de 12 Resolución reclamación art.24 LTAIBG I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 24 de marzo de 2023 el reclamante solicitó al MINISTERIO del INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: « Primero. El número total de días en los que disfrutaron de DSJ los Guardias Civiles antes citados. Segundo. La información de las características y tipo del servicio, con indicación de los horarios de las jornadas realizadas, y que vinieron a motivar la superación del tiempo de servicio por el que se generó los días de Descanso de Su peración de Jornada (DSJ) al S/REF: N/REF:1721/2023 Fecha:La de firma. Dirección: ERIO DEL INTERIOR. Información solicitada:I nformación sobre descansos compensatorios por superación de jornada. R CTBG Número: 2024-0085 Fecha: 25/01/2024 JJOS EE LUI SS RODRIGUE ZZ ALVARE ZZ ( 11 d ee 1) Presidente Teniente y al Subteniente 2. Mediante resolución notificada el 9 de mayo de 2023, la Dirección General de la Guardia Civil del MINISTERIO del INTERIOR denegó el acceso a la información solicitada con la siguiente fundamentación jurídica: « (…) La ORDEN GENERAL núm. 11 dada en Madrid a 23 de diciembre de 2014, por la que se determinan los regímenes de prestación del servicio, y la jornada y horario del personal de la Guardia Civil, en su artículo 21.B cita: “b) Cuando la jornada de servicio fijada sea de cuarenta horas semanales en cómputo mensual, o trimestral o cuatrimestral, la superación del tiempo de servicio se compensará mediante el disfrute de descansos compensatorios, con el carácter de deducible, a razón de veinticuatro horas de descanso, coincidentes con un día natural, por cada ocho horas de exceso. El período de disfrute máximo de estos descansos quedará circunscrito al período de referencia trimestral inmediatamente posterior al que hubieran sido generados. Si el exceso fuera inferior a ocho horas, se computará como tiempo de servicio prestado dentro del cómputo mensual correspondiente al mes siguiente al de la finalización del periodo del que nace la compensación. En virtud al artículo citado anteriormente, se le informa que la redacción de su instancia no corresponde con la actual de ese apartado, en concreto el texto subrayado en negrita "se compensará en las tres semanas siguientes a la finalización de periodo de referencia correspondiente". La ORDEN GENERAL núm. 11 dada en Madrid a 23 de diciembre de 2014, por la que se determinan los regímenes de prestación del servicio, y la jornada y horario del personal de la Guardia Civil, en su artículo 10, dice lo siguiente: “1. De acuerdo con la planificación de los servicios establecida, los jefes de unidad o centro nombrarán el servicio que deba prestarse diariamente, dándolo a conocer a las catorce horas de los dos días anteriores al que deba prestarse, empleando un medio que garantice su conocimiento por el personal afectado. 2. Cuando por necesidades del servicio sea necesario modificar el horario de inicio o finalización de un servicio nombrado para una fecha concreta y ya dado a conocer, tal modificación se reflejará y motivará a través del módulo de gestión del servicio, y será comunicada a los afectados a la mayor brevedad posible. R CTBG Número: 2024-0085 Fecha: 25/01/2024 3. Para hacer efectivas las comunicaciones anteriores, los miembros de la Guardia Civil tienen la obligación de comunicar en la unidad donde prestan servicio el lugar de su domicilio habitual o temporal, así como un teléfono que permita la oportuna localización y puesta en conocimiento de cualquier vicisitud del servicio, incluyendo la modificación en los servicios que tuviera ya nombrados y fueran conocidos. 4. Los jefes de unidad organizarán el servicio de forma que el horario de los que se nombren inmediatamente antes y después de las vacaciones, permisos de Semana Santa y Navidad, o descansos semanales, facilite la prolongación del periodo en que el personal afectado de su unidad no preste servicio, salvo que el interesado solicite su no aplicación.” Por lo que, en virtud del citado artículo, la resolución de dicha instancia corresponde al que suscribe, ya que es el mando de unidad responsable del servicio del COS de Las Palmas de Gran Canaria. La Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales, en su artículo 5 sobre "deber de confidencialidad" cita lo siguiente: “1. Los responsables y encargados del tratamiento de datos así como todas las personas que intervengan en cualquier fase de este estarán sujetas al deber de confidencialidad al que se refiere el artículo 5.1.f) del Reglamento (UE) 2016/679. 2. La obligación general señalada en el apartado anterior será complementaria de los deberes de secreto profesional de conformidad con su normativa aplicable. 3. Las obligaciones establecidas en los apartados anteriores se mantendrán aun cuando hubiese finalizado la relación del obligado con el responsable o encargado del tratamiento.” El Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento y el Consejo de 27 de abril de 2016, en su artículo 5 sobre Principios relativos al tratamiento del capítulo sobre principios cita que: “1. Los datos personales serán: a. tratados de manera lícita, leal y transparente en relación con el interesado («licitud, lealtad y transparencia»). b. recogidos con fines determinados, explícitos y legítimos, y no serán tratados ulteriormente de manera incompatible con dichos fines; de acuerdo con el artículo 89, apartado 1, el tratamiento ulterior de los datos personales con fines de archivo en interés público, fines de investigación científica e histórica o fines estadísticos no se considerará incompatible con los fines iniciales («limitación de la finalidad»); c. adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados («minimización de datos»). d. exactos y, si fuera necesario, actualizados; se adoptarán todas las medidas razonables para que se supriman o rectifiquen sin dilación los datos personales que sean inexactos con respecto a los fines para los que se tratan («exactitud»). e. mantenidos de forma que se permita la identificación de los interesados durante no más tiempo del necesario para los fines del tratamiento de los datos personales; los datos personales podrán conservarse durante períodos más largos siempre que se traten exclusivamente con fines de archivo en interés público, fines de investigación científica o histórica o fines estadísticos, de conformidad con el artículo 89, apartado 1, sin perjuicio de la aplicación de las medidas técnicas y organizativas apropiadas que impone el presente Reglamento a fin de proteger los derechos y libertades del interesado («limitación del plazo de conservación»). f. tratados de tal manera que se garantice una seguridad adecuada de los datos personales, incluida la protección contra el tratamiento no autorizado o ilícito y contra su pérdida, destrucción o daño accidental, mediante la aplicación de medidas técnicas u organizativas apropiadas («integridad y confidencialidad»). 2. El responsable del tratamiento será responsable del cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 1 y capaz de demostrarlo («responsabilidad proactiva»).” En virtud a la normativa expuesta, la pretensión de acceder a la información solicitada por Vd., supone una colisión con dichos textos legales citados anteriormente, ya que existe un deber de confidencialidad sobre los datos obrantes en el módulo de gestión del servicio del aplicativo SIGO, puesto que el hecho de conocer los periodos de trabajo y descanso del Teniente y Subteniente implica acceder a datos sobre la conciliación y vida privada de estos últimos. La ORDEN GENERAL núm. 11 dada en Madrid a 23 de diciembre de 2014, por la que se determinan los regímenes de prestación del servicio, y la jornada y horario del personal de la Guardia Civil, en su SECCIÓN 5ª. CONTROL DEL CUMPLIMIENTO y más concretamente en su artículo 19, sobre control del cumplimiento en la gestión del servicio dice lo siguiente: "Cada mando, en el ámbito de su competencia, velará para que la planificación, organización, nombramiento y cumplimentación de los servicios, así como el régimen de descansos, se efectúe conforme a lo dispuesto en esta orden general. Asimismo, comprobará que las horas de servicio contabilizadas, según su clasificación, se corresponden con las realmente prestadas por sus subordinados, así como que no se supera la jornada de servicio establecida sin causa suficiente que lo justifique. Para ello, el mando comprobará a través del correspondiente módulo de gestión del servicio el estado de todos los servicios grabados en el mismo que afectan al personal de sus unidades dependientes, así como las motivaciones a las modificaciones que, en su caso, se hubieran producido". En virtud del artículo que nos antecede, y considerando que el solicitante de la información, al pedir informe sobre los DSJ del Teniente (…) y el Subteniente D.(…), así como los servicios que originaron dichos descansos, pretende realizar una labor de fiscalización sobre el servicio de dicha Unidad, labor que el artículo 19 de La ORDEN GENERAL núm. 11 dada en Madrid a 23 de diciembre de 2014, deja al mando, por lo que dicha competencia no le corresponde al no tener la condición de mando que se cita en dicha normativa. La Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en su artículo 4 Concepto de interesado, cita que: (…) En virtud del citado artículo y de los datos expuestos por Vd. en su solicitud, se informa que no tiene la consideración de interesado, al solicitar datos que no le repercuten a su persona y vulnerar la protección de datos sobre la conciliación y vida privada de dichos componentes del cuerpo. (…) En base a lo expuesto, se le comunica que no puede tener acceso a la información sobre los Descansos por Superación de Jornada y horarios de servicio del Teniente D. (…) y el Subteniente D. (…), toda vez que, la pretensión de acceder a la información del número de los DSJ disfrutados por el Teniente y Subteniente, con indicación de los días y horarios de servicio que dieron lugar a esa superación de jornada supone una colisión con el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento y el Consejo de 27 de abril de 2016, y la Ley Orgánica 3/2018, de 5 dEdira678.e diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales, ya que existe un deber de confidencialidad sobre los datos obrantes en el módulo de gestión del servicio del aplicativo SIGO, puesto que el hecho de conocer los periodos de trabajo y descanso del Teniente y Subteniente implica acceder a datos sobre la conciliación y vida privada de estos últimos. Así mismo, se participa que dicha función fiscalizadora, según el artículo 19 de la Orden General 11/14, de 23 de diciembre, titulado "Control del cumplimiento en la gestión del servicio", reserva la verificación de los servicios a "Cada mando en el ámbito de su competencia...", condición que no posee el solicitante. » 3. Mediante escrito registrado el 11 de mayo de 2023, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que, tras señalar el retraso que se ha producido en la respuesta a su solicitud, pone de manifiesto que lo solicitado tiene encaje en la noción de información pública y que no está solicitando ningún tipo de datos de carácter personal en la medida en que lo que pide es el número total de días de descanso por superación de jornada y las características y el tipo de servicio que generaron esa superación de jornada. Por tanto, añade el reclamante, no se está pidiendo el acceso a datos sobre conciliación y vida privada de los mandos pues se piden datos numéricos y e indicación de los horarios de los servicios que dieron lugar a esos servicios, sin fechas. Concluye afirmando que en este procedimiento de solicitud de acceso a información público no resulta relevante la condición de interesado y que debe diferenciarse entre publicidad activa y derecho de acceso a l información 4. Con fecha 12 de mayo de 2023, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno trasladó la reclamación al MINISTERIO del INTEROR solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes; lo que se llevó a cabo el 30 de mayo siguiente, adjuntando informe en el que se alega lo siguiente: «Examinado el escrito de reclamación y la documentación anexa al mismo, esta Dirección General viene a reafirmarse en la resolución emitida con fecha 9 de mayo de 2023 y que fue notificada al interesado en la misma fecha. Asimismo, este Centro Directivo considera que el facilitar datos sobre servicios y sus horarios, prestados por personal de la Guardia Civil, podría afectar a la seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, así como las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, siendo de aplicación en tal caso, las limitaciones al derecho de acceso previstas en los epígrafes d), e) y g) del apartado 1 del artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.» 5. Concedido trámite de audiencia al reclamante, este presenta escrito en el que expone, en resumen, que lo único que solicita es «la cifra en la que cada uno de los mandos disfrutaron de dicho descanso compensatorio, máxime cuando los mismos son retribuidos con fondos públicos» y, por otro lado, no se pide «la información de los horarios en los que se desarrolló el servicio normal por ambos efectivos, siendo la información solicitada de forma específica a los horarios en los que se superó la jornada por parte de dichos mandos, y por consiguiente, se generó los descansos compensatorios por superación de jornada». Alega, además, que no concurre ninguna causa de inadmisión y señala que se trata de información pública en la medida en que «por ejemplo, de haber disfrutado de dichos descansos compensatorios, sufragados con fondos públicos, y sin haber superado la superación de la jornada que exige su generación, por parte de los mandos referidos, se podría haber incurrido incluso en alguna acción con responsabilidad administrativa o penal, considerando el que suscribe, necesario disponer de dicha información para la posterior exigencia de la responsabilidad que corresponda .» II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “ pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información referida al disfrute de descansos por superación de jornada de dos mandos de la Guardia Civil de la Comandancia de Las Palmas. El órgano requerido no dictó resolución en el plazo legalmente establecido, si bien, de forma tardía, dictó resolución expresa en la que acuerda denegar el acceso solicitado por no corresponder al reclamante las funciones de fiscalización del disfrute de permisos y porque proporcionar el acceso solicitado supondría la vulneración de la confidencialidad en el tratamiento de los datos de carácter personal que impone la Ley orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. Con posterioridad, en fase de alegaciones de este procedimiento, invoca (mediante su mera cita) los límites previstos en el artículo 14.1. d), e) y g) LTAIBG. 4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l] a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». 5. Sentado lo anterior, y con carácter previo, debe descartarse la aplicabilidad de los límites del artículo 14 que invoca el Ministerio en trámite de alegaciones pues, como ha señalado de forma reiterada este Consejo, la mera cita o paráfrasis del precepto no puede considerarse como la debida justificación, esa justificación expresa y detallada que permita comprobar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida, en cumplimiento de lo exigido por el artículo 14.2 LTAIBG y la jurisprudencia del Tribunal Supremo [por todas STS de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558)]. En este caso, ni se han expuesto las razones que justificarían la concurrencia de los límites (tardíamente) invocados, ni se ha realizado debida ponderación entre el interés público en el acceso y el eventual daño que dicho acceso causaría al bien protegido. 6. Por lo que concierne, ahora, a las razones expuestas en la resolución inicial, debe descartase, como fundamento de la denegación, el hecho de que no corresponda al reclamante el ejercicio de la función de fiscalización de la verificación de los servicios al no ostentar la condición de mando. Tal afirmación confunde el ejercicio de las competencias que se derivan de la a Orden General 11/14, de 23 de diciembre, y que no pretende el reclamante, con el ejercicio del derecho de acceso a la información (que, ciertamente, incorpora como una de sus finalidades propias la fiscalización o escrutinio de cómo toman las decisiones las Administraciones públicas). Debe recordarse, además, que las limitaciones o restricciones de este derecho (sea en su modalidad de causas de inadmisión, sea en su modalidad de límites al acceso) son las establecidas en los artículos 14, 15 y 18 LTAIBG, de forma taxativa y con rango legal. 7. Constatada la insuficiencia del argumento anterior como fundamento de la denegación de acceso, corresponde analizar si tal denegación está amparada en la protección de los datos personales de los mandos de quienes se solicitar conocer cuántos permisos de descanso por superación de jornada disfrutaron, así como información sobre los servicios previamente prestados que dieron lugar a esos permisos de compensación. Entiende el órgano competente, como ya se ha apuntado, que proporcionar la información facilitada puede suponer una quiebra de la normativa de protección de datos personales en la medida en que, por un lado, existe un deber de confidencialidad sobre los datos obrantes en el módulo de gestión del servicio del aplicativo SIGO, y, por otro, que conocer los periodos de trabajo y descanso del Teniente y Subteniente implica acceder a datos sobre la conciliación y vida privada de estos últimos. Teniendo en cuenta lo anterior, asiste la razón al órgano competente cuando entiende que lo solicitado es información que concierne a personas físicas identificadas o identificables (en la medida en que se trata de datos sobre el número de días que el Teniente y el Subteniente han disfrutado de descansos compensatorios, las características, tipo del servicio, y los horarios de las jornadas que generaron dichos descansos) y, por tanto, tiene la naturaleza de datos de carácter personal cuyo tratamiento ha de regirse, en primer término, por lo establecido en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 (en adelante, RGPD) y por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD). En consecuencia, la decisión sobre el acceso ha de adoptarse aplicando lo dispuesto en el artículo 15.3 LTAIBG a tenor de cual, «[c]uando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal». En el caso que nos ocupa la injerencia en la esfera de los derechos de los afectados presenta un escaso valor pues, en contra de lo manifestado por el órgano requerido, conocer cuántos días de descansos por superación de jornada han disfrutado y la información de las características y tipo del servicio, con indicación de los horarios de las jornadas realizadas, no revela dato alguno sobre la conciliación y vida privada de estos últimos, pues no se pide la identificación de las concretas jornadas sino solo los horarios de aquellas en las que se superó el tiempo de servicio. Por otra parte, no cabe negar que existe un indudable interés público en conocer si el reconocimiento de descansos retribuidos con fondos públicos en el seno de una institución del Estado se realiza de conformidad con la normativa aplicable. En consecuencia, este Consejo considera que, atendidas las circunstancias del caso concreto, ha de prevalecer el interés público en el acceso a la información sobre la limitada incidencia en el derecho a la protección de datos de los afectados que de ello se deriva. 8. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar la presente reclamación. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta por frente al MINISTERIO DEL INTERIOR. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días, proporcione al reclamante la siguiente información: « Primero. El número total de días en los que disfrutaron de DSJ los Guardias Civiles antes citados. Segundo. La información de las características y tipo del servicio, con indicación de los horarios de las jornadas realizadas, y que vinieron a motivar la superación del tiempo de servicio por el que se generó los días de Descanso de Su peración de Jornada (DSJ) al Teniente D. Antonio García de la Puente Collazos y al Subteniente Juan Francisco Ramos Mesa» TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en ese mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez